VPA Nr. 31

Transkriptas

1 ISSN (print) ISSN (online) KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 31 TECHNOLOGIJA KAUNAS 2010

2 Vyriausieji redaktoriai: Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Tadas Sudnickas, Mykolo Romerio universitetas Redaktorių kolegija: Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborgo universitetas, Danija Prof. dr.maria Aristiqueta, Pietų Floridos Universitetas, JAV Prof. PhD Larry Bakken, Hamlino universitetas, JAV Prof. PhD Howard Balanoff, Teksaso valstybinis universitetas, JAV Prof. dr. Viktorija Baršauskien, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Eugenijus Chlivickas, Lietuvos viešojo administravimo lavintojų asociacija Prof. habil. dr. Eduardas Jančauskas, Generolo Jono Žemaičio Lietuvos karo akademija Prof. dr. Algis Krupavičius, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Alan Lawton, Hull universitetas, Jungtin Karalyst Prof. habil. dr. Borisas Melnikas, Vilniaus Gedimino technikos universitetas Prof. habil. dr. Vladimiras Obrazcovas, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Jolanta Palidauskait, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Rimantas Petrauskas, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Pumputis, Mykolo Romerio universitetas Prof. habil. dr. Stasys Puškorius, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Raipa, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Vainius Smalskys, Mykolo Romerio universitetas Doc. dr. Jurgita Šiugždinien, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Rasa Šnapštien, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Norbert Thom, Berno universitetas, Šveicarija Prof. dr. Theo Toonen, Leideno Universitetas, Olandija Prof. habil. dr. Edvins Vanags, Latvijos universitetas, Latvija Prof. dr. Michiel S. de Vries, Nijmegen universitetas, Olandija Šio numerio vyriausiasis redaktorius Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas Atsakingasis redaktorius Doc. dr. Aleksandras Patapas Interneto svetain s adresai: Redakcijos adresai: KTU Socialinių mokslų fakultetas MRU Viešojo administravimo fakultetas Viešojo administravimo katedra Viešojo administravimo katedra K. Donelaičio g. 20 Ateities g Kaunas Vilnius E. paštas: vak@ktu.lt E. paštas: vak@mruni.lt Leidžiama nuo 2002 metų Kauno technologijos universitetas, 2010 Mykolo Romerio universitetas, 2010

3 ISSN (print) ISSN (online) KAUNAS UNIVERSITY OF TECHNOLOGY MYKOLAS ROMERIS UNIVERSITY PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION No 31 TECHNOLOGIJA KAUNAS 2010

4 Editors: Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Tadas Sudnickas, Mykolas Romeris University Editorial Board Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborg University, Denmark Prof. PhD Maria Aristiqueta, University of South Florida, USA Prof. PhD Larry Bakken, Hamline University, USA Prof. PhD Howard Balanoff, Southwest Texas State University, USA Prof. Dr. Viktorija Baršauskien, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Eugenijus Chlivickas, Lithuanian Association of Public Administration Trainers Prof. Dr. Habil. Eduardas Jančauskas, The General Jonas Žemaitis Military Academy of Lithuania Prof. Dr. Algis Krupavičius, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Alan Lawton, University of Hull, United Kingdom Prof. Dr. Habil. Borisas Melnikas, Vilnius Gediminas Technical University Prof. Dr. Habil. Vladimiras Obrazcovas, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Jolanta Palidauskait, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Rimantas Petrauskas, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Alvydas Pumputis, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Habil. Stasys Puškorius, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Alvydas Raipa, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Vainius Smalskys, Mykolas Romeris University Assoc. Prof. Dr. Jurgita Šiugždinien, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Rasa Šnapštien, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Norbert Thom, Bern University, Switzerland Prof. Dr. Theo Toonen, Leiden University, Netherlands Prof. Dr. Habil. Edvins Vanags, Latvijos universitetas, Latvija Prof. Dr. Michiel S. de Vries, University of Nijmegen, The Netherlands Editor of this issue Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas Executive editor Assoc. Prof. Dr. Aleksandras Patapas Internet addresses: Editorial offices: Department of Public Administration Department of Public Administration Faculty of Social Sciences Faculty of Public Administration Kaunas University of Technology Mykolas Romeris University K. Donelaičio str. 20 Ateities str Kaunas, Vilnius Published since 2002 Kaunas University of Technology, 2010 Mykolas Romeris University, 2010

5

6 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr. 31 TURINYS Valstyb s tarnyba Viešojo administravimo etika Viešojo administravimo reformų patirtis Viešojo sektoriaus organizacijų veiklos tobulinimas Inovacijų politikos įgyvendinimas Nevyriausybinis sektorius Lietuvos valstyb s tarnybos įvaizdis visuomen je ir žiniasklaidoje... Egl VAIDELYTö Giedrius ŽVALIAUSKAS Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai ir jų tobulinimo galimyb s... Jolanta PALIDAUSKAITö XXI amžiaus valdymo paradigmos poreikis viešajam administravimui: specifinis Portugalijos pavyzdys... César MADUREIRA David FERRAZ Lietuvos subnacionalinio valdymo struktūros ir vietos savivaldybių bei apskričių viršininkų institucijų kompetencija: empirinio tyrimo rezultatų analiz... Jūrat BALTUŠNIKIENö Kokyb s vadyba Lietuvos viešajame administravime: svarbiausiosios iniciatyvos ir jų taikymas... Vitalis NAKROŠIS Ramun ČERNIŪTö Inovacijų vaidmuo viešojo administravimo organizacijų veikloje absorbcinio geb jimo aspektu... Vladislavas DOMARKAS Vita JUKNEVIČIENö Baltijos šalių nevyriausybinių organizacijų sektorius ir demokratijos empirin s refleksijos: meta-analiz s rezultatai... Saul MAČIUKAITö-ŽVINIENö

7 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr 31 Tarnautojų motyvacija Ekonomin s ir socialin s politikos įgyvendinimas Valstyb s tarnautojų pasitenkinimas darbu 107 ir motyvacija mokytis: lytiškumo ir amžiaus efektai... Gediminas MERKYS Rūta BRAZIENö Lietuvos pramon s konkurencingumo veiksniai eksporto politikos nuostatose... Evelina MEILIENö Vytautas SNIEŠKA 119 Vaiko globos organizavimo principų įgyvendinimas Lietuvoje... Kęstutis VITKAUSKAS 133 Knygų apžvalga Informacija Miesto patrauklumo didinimo koncepcija, kryptys ir praktika... Jolita SINKIENö Saulius KROMALCAS 147 Viešojo valdymo teorijų ir modelių interpretavimas Alvydas RAIPA Atmintin žurnalo publikacijų autoriams

8 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr. 31 CONTENTS Civil Service Ethics in Public Administration Experience of Public Administration Reforms Performance Improvement in Public Sector Organizations Implementation of Innovation Policy Non-governmental Sector Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media... Egl VAIDELYTö Giedrius ŽVALIAUSKAS Lithuanian Public Sector Codes of Ethics: Possibilities for Improvement... Jolanta PALIDAUSKAITö The Need of a XXI Century Governance Paradigm for Public Administration: The Specific Case of Portugal César MADUREIRA David FERRAZ Sub-national Government Structure and Competence of Local Municipalities and County Governors Institutions in Lithuania: Analysis of Empirical Research Results... Jūrat BALTUŠNIKIENö Quality Management in the Lithuanian Public Sector: Main Initiatives and their Application... Vitalis NAKROŠIS Ramun ČERNIŪTö The Role of Innovations in the Performance of Public Administration Organizations on the Absorptive Capacity s Aspect... Vladislavas DOMARKAS Vita JUKNEVIČIENö Non-governmental Sector and Democracy Empirical Reflections and Findings in the Baltic States: Results of Meta-analysis. Saul MAČIUKAITö-ŽVINIENö

9 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr 31 Motivation of Civil Servants Implementation of Economic and Social Policy Book Reviews Civil Servants Job Satisfaction and Learning Motivation: Effects of Gender and Age Gediminas MERKYS Rūta BRAZIENö Factors of Lithuanian Industrial Competitiveness in Attitude of Export Policy... Evelina MEILIENö Vytautas SNIEŠKA Implementation of Principles for Child Guardianship Organization in Lithuania... Kęstutis VITKAUSKAS Concept, Directions and Practice of City Attractiveness Improvement... Jolita SINKIENö Saulius KROMALCAS Interpretation of Theories and Models of Public Management Alvydas RAIPA Information Notes for Contributors

10 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr. 31, p Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas Kaunas University of Technology K. Donelaičio str. 20, Kaunas Public distrust of political institutions as well as civil service itself is still dominant in Lithuanian society. The paper seeks to reveal the image of civil servants and civil service itself which undoubtedly is related with public trust. The paper is based on the analysis of empirical quantitative data and content analysis. Comparative analysis of public opinion surveys conducted in 2003 and 2008 indicate that public approach towards civil service is changing very slightly and sceptical attitudes are the leading ones. The content analysis of selected newspapers and online internet news reveals that critical information about civil service is more frequent than a positive one. It might be assumed that the above mentioned issues have negative influence on civil service image and possibly imply sceptical public attitudes towards civil service. Raktažodžiai: viešasis pasitik jimas, institucijos įvaizdis, valstyb s tarnyba, valstyb s tarnautojas. Keywords: public trust, institutional image, civil service, civil servant. Introduction In late eighties and early nineties, Lithuania, as well as other Eastern and Central European countries, have taken far-reaching radical changes moving from central planning administration economy system to western market economy based liberal political system. Evidently, the changes influenced not only politics and economics, but also public administration, especially civil service, its size, functions, budgeting, etc. On the other hand, some authors notice, that development of civil service in Lithuania started not Egl Vaidelyt Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros docent, socialinių mokslų daktar. Asociate Professor at the Department of Public Administration, Kaunas University of Technology. E. paštas / egle.vaidelyte@ktu.lt Giedrius Žvaliauskas Kauno technologijos universiteto Politikos ir viešojo administravimo instituto vyresnysis mokslo darbuotojas, socialinių mokslų daktaras. Researcher at the Institute of Policy and Public Administration, Kaunas University of Technology. E. paštas / giedrius.zvaliauskas@ktu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2010 m. sausio m n.; recenzuotas; parengtas spaudai 2010 m. vasario m n.

11 10 Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas. Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media immediately after Independence, but almost 10 years in 1999 when Seimas adopted the Law on Civil Service and other related legislation [8, p. 425]. Anyway, the fall of communist regime and restoration of Lithuania State Independence was a starting point for a contemporary civil service in Lithuania [13, p. 55]. Unfortunately, the public trust in political and state institutions is still rather low in Lithuania [3, p ; 8, p ; 11; 10; 1]. In comparison with other EU members that joined EU in 2004, Lithuanians are the most sceptical about civil service comparing to Estonia, Latvia, Check Republic, Hungary, Poland, Slovakia, and Slovenia. Lithuanians trust civil service even less than Bulgarians and Romanians [2]. Thus, the question that remains is what the possible reasons of the distrust are, or what is the image of civil service in society? The paper is focused on image of civil service in society and reveals its picture drawn by mass media. The study first of all is based on two quantitative surveys conducted in 2003 and 2008 that reflect the tendencies of public attitudes towards Civil Service. The expert quantitative content analysis of press and internet mass media reveal the value context of civil service connotations and enable to see the picture of civil service not only in society but in mass media as well. 1. The image of civil service in public opinion The debate on civil service image, its characteristics, and trends of trust and distrust in public service start to be popular topic in academic community and public sector. Institutional image could be defined as an impression made by institution on society [14]. Eventually, image of institution is the function of public expectations based on facts and visions. Obviously, institutional image could appear as positive and negative. Public polls and public opinion surveys that disclose the communication and its feedback between civil service and society reveal trust and distrust in public institutions, are an integral part and important factor of public image building. Newton and Norris [9, p. 61] argue that the key to understand citizens confidence and trust in public institutions is the actual performance of government. In this context the level of public trust in civil service depends on civil service action institutions that perform well are likely to elicit the confidence of citizens; those that perform badly or ineffectively generate feelings of distrust and low confidence [9, p. 61]. Thus, one of the questions explored in this paper is: what is public opinion about civil servants, civil service and its institutions in Lithuania? Unfortunately, according to the results of two public opinion surveys 1 it might be assumed that the prestige of civil service is not high (see Figure 1). The survey results indicate that in 2003 and 2008 average evaluation of public servants is at or above the scale midpoint (5.5), however, below public servants evaluation in the scale are only politicians (average evaluation 4). The similar assessment of civil servants and politicians could be explained by the fact that the relation between politics and civil service is close by the nature, as civil 1 Surveys were conducted in November 6-9, 2003 and July 10-15, 2008 by Market and Opinion Research Centre "Vilmorus" Ltd. The above mentioned surveys are funded by Civil Service Department under Ministry of Internal Affairs of the Republic of Lithuania.

12 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p service serve for politics raising and implementing political decisions [7, p. 333]. Thus, corruption, inefficiency and other professional misconduct made either by politicians or civil servants form a negative opinion of both. Academicians Teachers Journalists Accountants Plumbers Medical doctors Priests Bankers Lawyers Civil servants Policemen Politicians 8,2 7,9 7,3 7,4 6,6 7,3 7,0 6,7 6,7 6,6 6,5 6,4 6,7 6,3 6,8 6,3 5,8 5,8 5,7 5,5 5,7 5,5 3,6 4, Figure 1: Favourable approach towards civil servant compared with other professions (means, code of one number from 1 (very unfavourable) to 10 (very favourable) Source: [4; 5]. The analysis of characteristics typical to civil servants, indicate that in public opinion public servants are characterized rather negative than positive. Most often respondents in 2008 identified civil servants as protecting their friends and relatives interests in a professional field (78.6 per cent), being under political influence (70.1 per cent) and under economic interests (64.7 per cent), misappropriation of public funds (66.8 per cent). More than a half of respondents (53.9 per cent) think that public servants work too little. Positive evaluations are less popular in comparison with the negative ones. Only 35.8 per cent of respondents characterize civil servants as competent in their field and responsible in front of society (30.3 per cent). Positive features that are mentioned by less than 30 per cent of respondents were: helpful (29.2 per cent), respectful (26 per cent), fair (19 per cent), unselfish (17.2 per cent).

13 12 Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas. Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media Comparing the results of the public opinion survey in 2008 with the results of the survey in 2003, some positive changes could be noticed. For e. g., 74.8 per cent of respondents in 2003 characterize civil servants as misappropriating public funds and in 2008 the percentage of so thinking respondents decreased by 8 per cent. Also in 2008 respondents more often noticed positive characters than in For e. g., in 2008 positive opinion about civil servants increased in following characteristics: accountability (+ 6.5 per cent), competence (+ 6.1 per cent) and fairness (+ 4.3 per cent). In value scale of 2008 survey respondents think that civil servants are fairer than politicians but less fair than other professionals. Data indicate that people are still rather unconfident in politicians and civil servants. The challenging fact is that civil servants are characterized as less fair and honest even than journalists. In 2003 and 2008 very small percentage of respondents declared that civil servants are fairer than journalists. Although annual Journalists' Ethics Inspector Activity Reports [17] and surveys of Transparency International reveal rather serious problems of the media in Lithuania [12], respondents trust journalist more than civil servants. In the public discourse on new public management and its neoliberal principles in Lithuanian context, civil service and civil servants rather often are compared with private sector and its employees. In the surveys of 2003 and 2008 respondents had the opportunity to compare civil servants and private sector employees. The data indicate that at all point civil servants have worse characteristics than private public sector employees and in five years such attitudes only increased (see Figure 2). Civil servants work more effective than private sector employees Civil servants are more attentive than private sector employees Civil servants are more fair than private sector employees Civil servants are more competent than private sector employees 11,8 14,2 23,5 24,3 19,3 23,5 25,6 28,3 67,1 57,3 52,3 49,7 68,1 56,4 48,0 44,9 0% 70% Disagree 2003 Disagree 2008 Agree 2003 Agree 2008 Figure 2: Civil servants compared with private sector employees (per cent) Source: [4; 5].

14 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p However, the most excellent question revealing the image of civil servants in society is What profession would you like your child to choose? According to survey results, in 2003 and 2008 most of respondents declare that the most required professions are the ones of medical doctor or lawyer. In per cent of respondents want their child to be a medical doctor and 21 per cent required him/her to be a lawyer, in 2008 respectively 22.6 per cent and 19.3 per cent of respondents express the above mentioned expectations. Less wanted but still rather popular professions are banker, academician, journalist and teacher. Just 5.9 per cent of respondents in 2003 and 6.6 per cent of respondents in 2008 want their child to become a civil servant. The professions that appeared to be less wanted by parents are accountant, priest, social worker and plumber. However, the least popular career is politician. Only 1.2 per cent of parents express the wish that their child become a politician. The last but the one profession appeared to be a profession of policeman. Thus, it can be assumed that the image of civil servants in Lithuania is not high. The tendency is confirmed by the fact that more than a half of respondents think that there are too many civil servants in Lithuania per cent of respondents in 2003 and 67.5 per cent of respondents in 2008 approve the above mentioned statement. Most of them commenting their choice emphasize that they do not see any clear social benefits of civil service performance. According to the public discourse, one of the most burning issues in civil service is corruption. Political scandals, conflicts of interests and bribe are rather often mentioned in discussions about politics and civil service. Important indicator of the above mentioned issues is high level of Transparency International Corruption Perceptions Index that is widely discussed in society [15]. To understand the corruption in civil service in 2003 and 2008 respondents were asked whether they had to bribe a public servant and did it help to solve a problem (see Figure 3). However, more than half of respondents in 2003 as well as in 2008 declared that they had not tried to solve a problem by paying a bribe. Nevertheless, majority of those who paid a bribe confirmed that it helped. It should be noticed that in 2008 there are less respondents who confessed to bribe. According to social demographic characteristics of a bribe payers, bribery is most popular in Lithuania s larger cities (Kaunas, Klaip da, Šiauliai) among people working at private or public sector and being at the age of (30.8 per cent) and (31.6 per cent). Thus, the fact that should worry is that more active and significant groups in society are more intended to bribe solving their problems. 2. The picture of civil service in mass media Nowadays the flows of information are tremendously increasing, and not every citizen is able and competent to find and analyze enough information on his or her own. Thus, mass media plays a relevant role in nowadays public life, as private citizens rather often get connected to the global information by mass

15 14 Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas. Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media media [6, p.165]. Mass media provides citizens with information about public and social institutions and their service, introduces current news and help to perceive them. However, mass media has a big power to manipulate public opinion by implying on one or another focus [6, p. 144]. Bias is very effective instrument of forming public opinion, however, thus, rather often the image of institutions also depends on its picture drawn by mass media. Street [14, p.34] notices that the qualified notion of bias has important implications for the way we analyse media content. Do not remember 3,8 No, it have not helped to solve a problem 5,8 3,9 4,6 Yes, it helped to solve a problem Have not paid a bribe to a civil servant 29,1 62,4 25,2 65,1 0% 70% Figure 3: Distribution of public approach towards bribery in solving the problem (per cent) Source: [4; 5] The results of above mentioned survey of public opinion in 2008 indicate that the main mass media sources providing information on civil service are TV (85 per cent) followed by press (59 per cent), radio (38 per cent) and online internet news (21 per cent) [5]. As it was mentioned above in the paper, Lithuanian people trust journalists, thus, the question that arise is how does mass media and especially press characterize civil service? The study is dwelling on the content analysis of two main daily newspapers in Lithuania Lietuvos rytas and Lietuvos žinios and very popular internet online news website Delfi 2. The above mentioned selection enables to compare the content of information in traditional press and 2 The period of analysis is January 1, 2006 June 30, The content analysis of press and internet mass media is funded by Civil Service Department under Ministry of Internal Affairs of the Republic of Lithuania.

16 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p internet news. Based on the selection criteria 191 articles were analysed in total 61 in Lietuvos žinios, 46 in Lietuvos rytas and 84 in Delfi 3. According to various theories on communication processes [16] mass media in to strengthen the sent message often use focused measures called stimulus and process called stimulation. The most popular stimulus in press could be: the location of the article (front page, etc.), the size of the article, font, annotation, headline, etc. Pictures, photos, tables and graphs are also strong instruments of stimulation striving to attract reader s attention. Nevertheless, the results of the research show that stimulation of articles with the focus on civil service is rather low. Only 7 per cent of all analyzed articles are stimulated by annotation and only 6 per cent are on the front page. Thus, it might be assumed that articles about civil service are not always seen as relevant topics. One of the most common stimulation instruments appeared to be a photo used in 73 per cent of articles. However, stimulation by photo is more popular in internet sources that have bigger commercial space than newspapers that have finite number of pages. According to the analysis results, Delfi illustrate 87 per cent of analyzed articles, and Lietuvos žinios 74 per cent, meanwhile more expensive Lietuvos rytas only 48 per cent. Other above mentioned stimulus is rather rare: stimulation with picture 8 per cent and stimulation with tables, which potentially are most objective stimulus, used only at 2 per cent of articles. Semantic stimulation with headlines is more popular than stimulation with annotations and more than half of all analyzed articles are stimulated by biased headlines. Obviously, this instrument of stimulation is the cheapest one as on contrary to pictures, tables, photos or annotations, does not requires additional commercial place. The leader in this field is Lietuvos žinios, as 72 per cent of analyzed articles in the newspaper are stimulated by biased headline. Lietuvos rytas use the stimulus in 52 per cent of analyzed articles and Delfi respectively 32 per cent. Thus, the question that arises is what is the type of information about civil service in above mentioned mass media? According to the research results, majority of articles are neutral (75 per cent) and 22 per cent are possibly biased (see Figure 4). Therefore it might be assumed that the information about civil service in the analyzed mass media is not often biased. Instead of presenting biased information, analyzed mass media present neutral facts and let their readers to make their own interpretations on civil service or civil servants. However, the above mentioned general tendencies differ from newspaper to newspaper. In daily newspaper Lietuvos žinios 53 per cent of articles on civil 3 The analysis of mass media included only those articles in which civil service was the main topic focused on central level government institutions: Office of the Prime Minister, Ministries and Subdivisions under the Ministries. The analysis of newspapers articles was focused on all topics with the exception of criminal news, global politics and sport articles. In total, the selection criteria have been addressed to all articles on civil service in 10 month releases of Lietuvos rytas and 10 month releases of Lietuvos žinios. The analysis of internet news in Delfi was focused on topic Dienos naujienos Lietuvoje and included only original articles of Delfi eliminating articles reprinted from the newspapers. In total, there have been analysed 31 online internet news Delfi releases.

17 16 Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas. Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media 100% 0% 75 Neutral, formal information 22 Possibly biased 3 Hard to define Figure 4: Press approach towards civil service (per cent) 100% 0% 79 Facts w ith comments and remarks 19 2 Short fact-based information Hard to define Figure 5: Characteristics of Press articles (per cent) service are neutral, however, 43 per cent are possibly biased. And on contrary, in Lietuvos rytas only 11 per cent are possibly biased and majority of analyzed articles are neutral. Similar tendencies could be noticed analyzing Delfi in which 85 per cent of articles appeared to be neutral. Nevertheless, analyzing in more details it could be noticed that facts with comments and remarks about civil service are four times more frequent than just fact-based information. Thus, despite dominant neutral style, Lithuanian press does not avoid comments and remarks (see Figure 5). It could be noticed that pure matter-of-fact information is mostly on newsletters and announcements that rarely are published on daily newspapers. Most often in the analyzed articles could be found single or multifold opinion on the discussed issue. The research results indicate that 54 per cent of analyzed articles incorporate single opinion, however, difference in the ratio of articles with single opinion and multifold opinion is relatively small (see Table 1). Analyzing newspapers the difference between Lietuvos žinios and Lietuvos rytas is obvious again. Lietuvos žinios has approximately equal number of single opinion and multifold opinion articles, meanwhile in Lietuvos rytas single opinion articles are dominating. Table 1: The ratio of single opinion and multifold opinion articles in press Lietuvos žinios Lietuvos rytas Delfi Total Single opinion 28 (46%) 35 (76%) 41 (49%) 104 (54,5%) Multifold opinion 33 (54%) 11 (24%) 43 (51%) 87 (45,5%) Total 61 (100%) 46 (100%) 84 (100%) 191 (100%)

18 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p Analyzing newspapers the difference between Lietuvos žinios and Lietuvos rytas is obvious again. Lietuvos žinios has approximately equal number of single opinion and multifold opinion articles, meanwhile in Lietuvos rytas single opinion articles are dominating. One of the key objective of the study is the context analysis of reference towards civil survey in mass media. Analyzing the articles on public service positive references are relatively rare and are mostly focused on well performed duties (functions) 4. Well performed duties in the analyzed information sources are mentioned 23 times, meanwhile reforms in civil service and defence of public interests are mentioned just 8 times (see Table 2). The least popular positive reference is competence building. Despite considerable institutional attention to competence building, the above mentioned fact indicates low mass media interest in the issue. Table 2: Positive references to civil service and civil servants performance (units) Keywords Lietuvos žinios Lietuvos rytas Delfi Total Well performed duties (functions) Reforms Defending of public interests Applying new ICTs Motivation of the best civil servants Competence building Total Speaking about neutral references to civil service, the most frequent reference is to issues on wages in civil service, which is mentioned 26 times (see Table 3). Another rather frequent reference is to general information about institution performance that is mentioned 21 times. General information about civil service performance is most frequent in Lietuvos rytas. Meanwhile Delfi also has a strong focus on issues on shirk reduction (14 references). According to the analysis of negative references to civil service the leading reference in analyzed mass media is shirk and engagement in conflict of interests. Newspapers have given this kind of information for the reader 42 times (see Table 4). Another rather frequent reference speaking about civil service is public servants misconduct that was mentioned 39 times. Consequently, it can be assumed that strong articulation of above mentioned negative reference in traditional mass media could have negative impact on the public service and eventually public servants image. 4 References counted according by the listed key words. In one article are maximum 3 keywords referring to positive, neutral or negative attitudes towards civil service.

19 18 Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas. Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media Table 3: Neutral references to civil service and civil servants activities (units) Keywords Lietuvos žinios Lietuvos rytas Delfi Total Issues on wages in civil service General information about institution activity Issues on shirk reduction Appointments in civil service Issues on civil service reforms Issues on civil service finance Legal processes related to civil servants Issues on civil servant image Issues on growing civil servants competence Total Table 4: Critical references to civil service and civil servants activities (units) Keywords Lietuvos žinios Lietuvos rytas Delfi Total Shirk and engagement in conflict of interests Misconduct of civil servants Irrational and not transparent use of funds/ property Possibly corrupted appointments in to civil service Lack of reforms Lack of competence among civil servants Total Concluding remarks The public opinion surveys in 2003 and 2008 have revealed that negative approach towards public servants and their professional performance has been dominating in society. Lithuanians even after 5 years continue to view civil service and its officials with a large dose of scepticism. The content analysis of selected daily newspapers and online internet news indicate that information and articles about civil service and civil servants are not frequent in Lithuanian mass media. The daily newspapers Lietuvos žinios and Lietuvos

20 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p rytas as well as online internet news Delfi mention civil service rather often, but most frequently it is contextual information, not the main topic of the article. The information has strong focus on politicians and rather low interest in public servants meanwhile civil service as institution itself is rarely a main topic in press. The information about civil service and civil servants that is analyzed in mass media has more negative bias than positive. The content analysis of selected newspapers and internet news indicate that articles with negative references to public service are more frequent than the ones with positive references. However, the most frequent information in public discourse is neutral, thus, there is no single opinion whether mass media is negative towards civil service or not. Nevertheless, following the idea that public discourse is a strong factor of image building, and mass media is a guide for citizens in jungles of public administration, the answer to the question about image of civil servants and civil service itself sounds not promising. However, the question what are the genuine reasons for high confidence in and brilliant image of civil service bias or the way institution performs, still remains rather open. References 1. Consolidation of Democracy in Central and Eastern Europe = Demokratijos stipr jimas Vidurio ir Rytų Europoje m. Kaunas: Lietuvos HSM duomenų archyvas LiDA [platintojas], (SEE-CS: Studies from Eastern Europe - Comparative Studies). 2. European Values Study 1999/2000 (release 2, May 2006) - Integrated Dataset = Europos vertybių tyrimas m.: 2 leidimas, 2006 m. geguž integruotas duomenų rinkinys. Kaunas : Lietuvos HSM duomenų archyvas LiDA [platintojas], (European Values Study Group, 2006). (EVS: European Values Study). 3. Gaidys, V. Viešoji nuomon ir politika. Kn.: A. Krupavičius, A. Lukošaitis (red.) Lietuvos politin sistema: sąranga ir raida. Kaunas: Poligrafija ir informatika, 2004, Gaidys, V., et al. Valstyb s tarnybos įvaizdis, 2003 m. lapkritis = Image of the Civil Service, 2003 November. Kaunas : Lietuvos HSM duomenų archyvas LiDA, [platintojas] (Vilnius: Valstyb s tarnybos departamentas, 2003). (VTT: Valstyb s tarnybos tyrimai). 5. Krupavičius A., et al. Valstyb s tarnybos įvaizdis, 2008 m. liepa = Image of the Civil Service, 2008 July. Kaunas : Lietuvos HSM duomenų archyvas LiDA [platintojas], (Vilnius : Valstyb s tarnybos departamentas, 2008). (VTT: Valstyb s tarnybos tyrimai). 6. Krupavičius A., Šarkut L. Žiniasklaida ir politika. Kn.: A. Krupavičius, A. Lukošaitis (red.) Lietuvos politin sistema: sąranga ir raida. Kaunas: Poligrafija ir informatika, 2004, Krupavičius A. Politikos ir valstyb s tarnybos sąveika. Kn.: Masiulis K, Krupavičius A. (red.) Valstyb s tarnyba Lietuvoje: praeitis ir dabartis. Vilnius: UAB PRaction, 2007, Nakrošis V. Viešoji administracija. Kn.: A. Krupavičius, A. Lukošaitis (red.) Lietuvos politin sistema: sąranga ir raida. Kaunas: Poligrafija ir informatika, 2004, Newton K., Norris P. Confidence in Public Institutions: Faith, Culture, or Performance? In: S.J. Pharr, R.D. Putnam (eds.). Disaffected Democracies: What's Troubling the Trilateral Countries? New Jersey: Princeton University Press, 2000, Papacostas, A. Eurobarometer 63.4: European Union Enlargement, the European Constitution, Economic Challenges, Innovative Products and Services, May-June 2005 = Eurobarometras

21 20 Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas. Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media 63.4: Europos Sąjungos pl tra, Europos Konstitucija, ekonomikos iššūkiai, naujoviški gaminiai ir paslaugos, 2005 m. geguž - birželis. Kaunas : Lietuvos HSM duomenų archyvas LiDA [platintojas], (Papacostas, Antonis, 2005). (EB: Standard Eurobarometer). 11. Rose, R. New Baltic Barometer, = Naujasis Baltijos barometras, m. Kaunas : Lietuvos HSM duomenų archyvas LiDA [platintojas], (Rose, Richard, 2005). 12. Skaidresn s žiniasklaidos link, drumas_www.pdf [ ]. 13. Smalskys V. Valstyb s tarnybos vaidmuo ir funkcijos. Kn.: Masiulis K, Krupavičius A. (red.) Valstyb s tarnyba Lietuvoje: praeitis ir dabartis. Vilnius: UAB PRaction, 2007, Street J. Mass Media, Politics and Democracy. Hampshire: Palgrave, Taljūnait M. Valstyb s institucijų įvaizdis ir organizacin elgsena. Vilnius: Lietuvos Teis s Universitetas, Transparency International Korupcijos suvokimo indeksas rency.lt/new/images/ti_ksi_2009.pdf [ ]. 17. Zimbardo, Ph.G., Leippe, M.R. The Psychology of Attitude Change and Social Influence. New York: McGraw-Hill, Žurnalistų etikos inspektoriaus 2007 metų veiklos ataskaita. w5_show?p_r=5518&p_d=76145&p_k=1 [ ]. Egl Vaidelyt, Giedrius Žvaliauskas Lietuvos valstyb s tarnybos įvaizdis visuomen je ir žiniasklaidoje Santrauka Lietuvai, palyginti su kitomis ES nar mis, būdingas itin didelis nepasitik jimas politin mis institucijos apskritai ir valstyb s tarnyba konkrečiai. Šio straipsnio tikslas atskleisti valstyb s tarnybos ir valstyb s tarnautojų įvaizdį, kuris daro poveikį pasitik jimo lygiui. Straipsnyje lyginami 2003 m. ir 2008 m. atliktų apklausų rezultatai, kurie rodo, kad visuomen išreiškia neigiamą požiūrį į valstyb s tarnautojus, jų vykdomas veiklas ir teikiamą socialinę naudą. Ekspertin spausdintos ir internetin s žiniasklaidos kiekybin turinio analiz rodo, kad pozityvi informacija apie Lietuvos valstyb s tarnybą yra publikuojama gerokai rečiau nei kritiška informacija. Akcentuojama, kad tokia žiniasklaidos priemonių pozicija nelemtų tai, kad formuotųsi teigiamas valstyb s tarnautojų ir apskritai visos valstyb s tarnybos įvaizdis.

22 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr. 31, p Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai ir jų tobulinimo galimyb s Jolanta Palidauskait Kauno technologijos universitetas K. Donelaičio g. 20, Kaunas Turinio analiz s metodu straipsnyje kritiškai vertinami Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksų tikslai, dokumentų vidin struktūra, pl tojamų klausimų spektras ir gylis, akcentuojamos vertyb s ir principai, atsakomyb ir įgyvendinimo priemones. Remiantis ta analize ir atsižvelgiant į kitų tyrin tojų pasteb jimus bei tarptautinę praktiką, pateiktos rekomendacijos, kaip būtų galima tobulinti etikos kodeksus, aptartos šios temos mokslin s pl tot s galimyb s. Raktažodžiai: etikos kodeksas, elgesio kodeksas, turinio analiz. Keywords: code of ethics, code of conduct, content analyses. Įvadas Reaguojant į didesnius visuomen s lūkesčius, dabartiniu laikotarpiu daugelyje valstybių kuriami arba sukurti valstyb s tarnautojų etikos ir elgesio kodeksai, kuriuose apibr žiami veiklos orientyrai, siektinos vertyb s ir tų tarnautojų atsakomyb visuomenei. Jie traktuojami kaip viena iš vadybinių priemonių, padedančių siekti didesnio valdžios institucijų veiklos efektyvumo. Šie dokumentai kuriami bei vadovaujamasi jais apibr žtomis nuostatomis ir Lietuvoje. Atskiri užsienio ir lietuvių tyrin tojai (W. Bruce, K. Kernaghan, A. Lawton, C. Lewis, N. Vasiljevien, V. Pruskus ir kt.) jau senokai gvildena kodeksų svarbos, jų tikslų, uždavinių, turinio, įgyvendinimo ir efektyvumo aspektus. Akademiniame diskurse, pripažįstant tokių dokumentų svarbą, pasigirsta ir tokių autorių, kurie abejoja tokių dokumentų galia, nuomonių Šio straipsnio tikslas išanalizuoti Lietuvos viešojo sektoriaus institucijų etikos kodeksus ir pateikti jų tobulinimo gaires. Analizei pasirinktas turinio analiz s ir lyginamasis metodai. Jolanta Palidauskait Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros profesor, socialinių mokslų daktar. Professor at the Department of Public Administration, Kaunas University of Technology. E. paštas / jolanta.palidauskaite@ktu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2009 m. lapkričio m n.; recenzuotas; parengtas spaudai 2010 m.

23 22 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai Tyrimo metodologija Turinio analiz s metodas sudaro galimybę tirti teksto sistemingumo ir objektyvumo parametrus, analizuoti jo kiekybinius ir kokybinius aspektus. Tai leidžia nstayti pastebimas tendencijas, kalbos stilių, naudojamas įtikinimo technikas, susidaryti vaizdą apie dokumento kūr jus ir kartu atspindi jų nuostatas orientuojantis į teksto skaitytojus [1, p. 300]. Šiame straipsnyje analiz s vienetai buvo tiek atskiri žodžiai (nustatant etikos principus ar vertybes), tiek ir temos (sprendimų pri mimo procesas, korupcija ir kt.), atskiri sakiniai, leidžiantys nustatyti etikos principus, kurie nebuvo išskirti pačių etikos kodeksų kūr jų, ir net skyriai (jie svarbūs analizuojant dokumento struktūrą). Vienas iš turinio analiz s metodo silpnų elementų yra subjektyvus teksto vertinimas. Kai kuriuose kodeksuose nebuvo išskirti etikos principai, tod l tą teko atlikti šio straipsnio autorei. Kito tyrin tojo bandymas pakartoti panašią kodeksų analizę gali pateikti kiek kitokią teksto interpretaciją. Tyrimui pasirinkti Vyriausiosios tarnybin s etikos komisijos tinklalapyje pateikti Lietuvos viešojo sektoriaus etikos (elgesio) kodeksai ir taisykl s, iš viso 17 dokumentų (žr. 1 lentelę). Pasirenkant kodeksų analiz s kriterijus, buvo remiamasi kitų tyrin tojų teoriniais darbais ([2], [5] ir kt.) ir atliktomis kodeksų studijomis ([3], [20]). Kodeksai buvo analizuojami kreipiant d mesį į šiuos aspektus: jų pavadinimą, statusą, tikslą, turinį, nustatytus principus ar vertybes, nagrin tus klausimus, numatytą atsakomybę ir sankcijas, įgyvendinimo mechanizmą. Pasirinkti kriterijai reikalauja d mesį skirti ne tik kiekybiniam (pasikartojimo dažnis), bet ir kokybiniam (atskirų klausimų aptarimo detalumas, teiginių konkretumas ir kt.) turinio analiz s elementams ir leidžia atlikti dokumentų lyginamąją analizę. 2. Kodeksų analiz s aspektai Kodeksų pavadinimai ir statusas. Daugumos Lietuvos viešojo sektoriaus kodeksų pavadinimuose (dešimtyje) figūruoja žodis etikos kodeksas, keliuose dokumentuose prieš min tą frazę įd ti žodžiai tarnybinis ar profesinis, po du dokumentus pavadinti elgesio kodeksais ir etikos taisykl mis. Esamų kodeksų statusas kiek skiriasi. Dauguma kodeksų (dvylika) turi teis s akto statusą: patvirtinti atskiru įstatymu arba įstaigos vadovo įsakymu. Penki kodeksai buvo priimti kolegialaus organo (susirinkimo) nutarimu. Jų tekstas - nuo 2 iki 7 puslapių apimties. Visuose šiuose dokumentuose - nuo 3 iki 9 skyrių (žr. 1 lentelę). Muitin s pareigūnų ir VMI etikos kodeksai papildyti įsipareigojimu vadovautis kodeksu. Kodeksų tikslai ir uždaviniai. Apibr žiant analizuotų kodeksų tikslus, vartojamos skirtingos sąvokos: tikslas, uždaviniai, paskirtis. Bendras tikslų ir uždavinių skaičius tuose kodeksuose - nuo 1 (antstolių ir LBT etikos kodeksuose) iki 8 (muitin s pareigūnų ir LBV etikos kodeksuose). Gilinantis į dokumentų tikslus ir uždavinius aišk ja, kad jie tarpusavyje persipina: tai, kas vienuose kodeksuose įvardijama kaip tikslas ar paskirtis, kitur nurodoma kaip uždaviniai ir atvirkščiai. Suminiai analizuotų kodeksų tikslų ir uždavinių skaičiai pateikiami skliaustuose 2 lentel je. Pagrindinis viešojo sektoriaus kodeksų tikslas, akcentuotas visuose dokumentuose, o kai kuriuose net kelis kartus, - išryškinti tarnautojų veiklos ypatumus. Vartojami žodžiai

24 Viešoji politika ir administravimas. 2009, Nr. 31, p lentel. Kodeksų statusas, apimtis ir vidin struktūra Dokumentas Statusas Apimtis: puslapių ir žodžių skaičius Bendras skyrių ir straipsnių skaičius 1. Valstyb s tarnautojų veiklos etikos Vyriausyb s nutarimas 3 (733) 3 skyriai (12) taisykl s (2002 m.) [17] 2. LR valstyb s politikų elgesio kodeksas Įstatymas 5 (1 910) 9 straipsniai (2006 m.) [15] 3. Policijos pareigūnų etikos kodeksas Policijos generalinio 4 (1 259) 7 skyriai (17) ( m. pataisos) [8] komisaro įsakymas 4. Karių etikos kodeksas (2005 m.) [11] Krašto apsaugos ministro įsakymas 4 (1 268) 8 skyriai (28) 5. Specialiųjų tyrimų tarnybos darbuotojų STT direktoriaus 4 (1 336) 8 skyriai (14) etikos kodeksas (2001 m.) (toliau - STT įsakymas etikos kodeksas) [21] 6. Prokurorų etikos kodeksas (2004 m.) [10] Generalinio prokuroro įsakymas 3 (1 567) 5 skyriai (39) 7. Muitin s pareigūnų etikos kodeksas (2006 m.) [19] 8. Valstybin s mokesčių inspekcijos valstyb s tarnautojo elgesio kodeksas (2005 m.) (toliau VMI etikos kodeksas) [22] 9. Antstolių profesin s etikos kodeksas (2003 m.) [13] 10. Valstyb s kontrol s pareigūnų tarnybin s etikos kodeksas (2002 m.) (toliau VK etikos kodeksas) [14] Muitin s departamento generalinio driektoriaus įsakymas Valstybin s mokesčių inspekcijos viršininko įsakymas Teisingumo ministro įsakymas Valstyb s kontrolieriaus įsakymas 11. Teis jų etikos kodeksas (2006 m.) [23] Visuotinio teis jų susirinkimo sprendimas 12. Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos Tarnybos direktoriaus prie Vidaus reikalų ministerijos tarnautojų įsakymas tarnybin s etikos kodeksas (2004 m.) (toliau FNTT etikos kodeksas) [4] 13. Lietuvos banko tarnautojų etikos kodeksas Banko valdybos (2005 m.) (toliau LBT etikos kodeksas) [6] nutarimas 14. Lietuvos banko valdybos etikos kodeksas Banko valdybos (2004 m.) (toliau LBV etikos kodeksas) [7] nutarimas 15. LR savivaldyb s kontrol s ir audito institucijos valstyb s tarnautojų tarnybin s etikos kodeksas (2004 m.) (toliau SKA etikos kodeksas) [12] 16. Aplinkos apsaugos valstybin s kontrol s pareigūnų etikos taisykl s (2005 m.) (toliau AVK etikos taisykl s) [9] 17. Valstybin s darbo inspekcijos darbuotojų etikos kodeksas (2003 m.) (toliau VDI etikos kodeksas) [16] SKA visuotinio susirinkimo nutarimas Aplinkos ministro įsakymas Vyriausiojo valstybinio darbo inspektoriaus įsakymas 7 (2 767) 7 skyriai (34) ir priedas (įsipareigojimas) 7 (2 786) 7 skyriai (40) ir priedas (įsipareigojimas) 2 (713) 4 skyriai (28) 4 (1 350) 8 skyriai (26)+ 6 (1 345) 3 skyriai (17)+ 4 (1 523) 6 skyriai (18) 3 (1 044) 5 skyriai (30) 3 (1 005) 6 skyriai (21) 4 (1 275) 8 skyriai (26) 3 (865) 6 skyriai (19) 3 (954) 9 skyriai (32)

25 24 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai... 2 lentel. Kodeksų tikslai ir uždaviniai Apibr žti / nustatyti / reglamentuoti elgesio taisykles / normas / etikos principus (21) Stiprinti tarnautojų autoritetą / reputaciją (10) Didinti visuomen s pasitik jimą tarnautojais (7) Reglamentuoti / tobulinti asmenų santykius (ugdyti pagarbą bendradarbiams ir kt. asmenims) (6) Užtikrinti tinkamą darbo aplinką (5) Užkirsti kelią korupcijai atsirasti ir plisti (5) Skatinti atsakomybę už savo veiklą ir atskaitomybę (4) Įgyvendinti konstitucinį valdžios įstaigų tarnavimo žmon ms principą (4) Kontroliuoti / reguliuoti elgesį (3) Suteikti dorovinius orientyrus (2) Gerinti viešojo administravimo kokybę (2) Formuoti teigiamą institucijos įvaizdį (2) Prioritetinis atskirų vertybių išk limas (teisingumas, veiksmingumas ir kt.) veikloje (2) Suderinti pareigūnų privačiuosius ir viešuosius interesus (1) Pl toti demokratinį valdymą (1) Didinti tarnybos efektyvumą ir gerinti jos kokybę (1) Siekti aukštų tarnautojų profesin s veiklos standartų (1) Pad ti išvengti konfliktų (1) Užkirsti kelią veiksmams, galintiems pakenkti visuomenei, institucijos ir jos pareigūnų prestižui ir reputacijai (1) apibr žti, nustatyti, reglamentuoti pabr žia reguliuojantį kodeksų aspektą. Vienuose dokumentuose vartojami tarnybinio ir profesinio elgesio normų, kitur etikos principų, elgesio viešajame gyvenime principų, reikalavimų, pagrindų ar taisyklių terminai. Kai kuriuose tekstuose akcentuojamas prevencinis kodekso tikslas - užb gti už akių korupcijai, interesų konfliktams, kitiems netinkantiems veiksmams. Daugumos kodeksų paskirtis ir uždaviniai formuluojami vartojant teigiamą atspalvį turinčius veiksmažodžius stiprinti, didinti, užtikrinti, gerinti ir kt. Tačiau galima rasti ir kitokius veiksmažodžius kontroliuoti, reguliuoti, užkirsti kelią ir kt. Tam tikrų veiksmažodžių parinkimas gali būti psichologiškai svarbus, nes jie inspiruoja veiklai, nors nelieka nepasteb ti ir bandymai reguliuoti tam tikrus veiklos aspektus. Uždaviniuose ar tiksluose kodeksų atliekama kontrol s funkcija akcentuota tik keliuose kodeksuose. Kodeksuose nurodyti tikslai ir uždaviniai skiriasi savo apibendrinimu ir orientacija: vieni konkretesni, kiti abstraktesni, orientuoti į vidinę institucijos aplinką (didinti tarnybos efektyvumą, gerinti jos kokybę ir kt.), dar kiti - nukreipti į santykius su išore (formuoti teigiamą institucijos įvaizdį ir kt.). Dauguma kodeksų (STT, karių, prokurorų, Valstyb s kontrol s pareigūnų, teis jų, FNTT darbuotojų, LBT, LBV ir aplinkos apsaugos valstybin s kontrol s pareigūnų) bandoma reguliuoti tarnautojų elgesį ir ne tarnybos metu. Valstyb s politikų kodekse kalbama apie elgesio viešajame gyvenime principus. Tai leidžia priskirti šį dokumentą prie reguliuojančių veiklą ne tik tarnybos metu. Kodeksų turinys. 3 lentel je nurodyti nors viename iš analizuotų kodeksų esantys skyriai. Beveik visuose kodeksuose yra įvadinis skyrius (dar vadinamas bendrosiomis (pagrindin mis) nuostatomis). Šioje dalyje nurodoma dokumento paskirtis, uždaviniai,

26 Viešoji politika ir administravimas. 2009, Nr. 31, p sudarymo šaltiniai, apibr žiamos sąvokos. Dažniausiai minimi šie kodekso šaltiniai: LR Konstitucija, Valstyb s tarnybos, Viešojo administravimo, Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstyb s tarnyboje įstatymai. Keliuose kodeksuose minimi specifiniai įstatymai (Finansinių nusikaltimų tarnybos įstatymas ir kt.), statutai (Vidaus tarnybos statutas) arba randama fraz ir kt. teis s aktai. Tarptautiniai teis s aktai ar etikos kodeksai minimi policijos, prokurorų, teis jų, VK, 3 lentel. Kodeksų vidin struktūra Skyrių pavadinimai Bendrosios nuostatos 16 Kodekso uždaviniai - 2 Kodekso sąvokos - 3 Veiklos etikos principai 15 Elgesys tarnybos metu (bendroji tarnautojo veikla) - 5 Darbuotojų tarpusavio santykiai - 11 Etikos reikalavimai vadovaujantiems tarnaujantiems - 6 Su etika nesuderinami poelgiai (apribojimai) - 2 Konfidencialumas (nevieša tarnybin informacija) - 3 Teisingumas ir individualūs įsipareigojimai - 1 Visuomeniniai įsipareigojimai - 1 Sąžiningumas - 1 Viešųjų ir privačių interesų derinimas 1 Elgesys ne tarnybos metu - 5 Santykiai su kitomis institucijomis ir visuomene 1 Kodekso nuostatų laikymosi kontrol ir priežiūra - 4 Atsakomyb už kodekso pažeidimus - 6 Baigiamosios nuostatos - 13 SKA, LBT, LBV dokumentuose. Sąvokos (nuo 6 iki 21) aiškinimas 7 kodeksuose (politikų, STT, FNTT, VMI, VK, muitin s ir aplinkos apsaugos pareigūnų). Dažniausiai apibr žiami viešieji ir privatūs interesai, jų konfliktas, tarnybin s etikos reikalavimai. Kai kur pateikiami dovanų, netiesioginių dovanų, diskretizavimo, šmeižimo, žalos valstyb s interesams ir kt. terminų aiškinimai. Daugumoje kodeksų yra skyriai, skirti veiklos etikos principams (nuostatoms, reikalavimams) ir darbuotojų tarpusavio santykiams. Keliuose dokumentuose atskirai rašoma apie elgesį tarnybos ir ne tarnybos metu. Daugumos kodeksų (13) baigiamosiose nuostatose trumpai išd stoma apie privalomumą vadovautis kodekso nuostatomis, atsakomybę jį įgyvendinant ir kt. Nustatyti principai ar vertyb s. Nurodant principus, kurie svarbūs tarnautojų veikloje, analizuotuose kodeksuose vartojami skirtingi terminai: tarnybin s veiklos, veiklos etikos, profesin s etikos, pagrindiniai etikos, etikos principai, funkcijų vykdymo nuostatos ir reikalavimai. Įvardijama nuo 5 iki 16 principų. Daugumoje kodeksų pakartojami LR valstyb s tarnybos įstatyme nustatyti etikos principai: pagarba žmogui ir valstybei, teisingumas, nesavanaudiškumas, padorumas, nešališkumas, atsakomyb, viešumas, pavyzdingumas. Atskirų institucijų kodeksuose dar minimi šie principai: sąžiningumas, skaidrumas, teis tumas, konfidencialumas, tarnavimas visuomen s interesams, nepiktnaudžiavimas pareigomis, solidarumas, profesin s kvalifikacijos k limas, nepriklausomumas ir kt. Kai kuriuose kodeksuose bandoma apibr žti kiekvieno principo turinį, kitur jie tik išvardijami. Net ir tuose kodeksuose, kur etikos principai detalizuoti, vienur jie aprašomi vienu sakiniu (Valstyb s politikų kodeksas), kitur - išsamiau (Valstyb s tarnautojų taisykl s ir kt.). Kodeksuose aptarti klausimai. D mesys atskiriems etikos klausimams analizuotuose kodeksuose skiriasi (žr. 4 lentelę). Interesų konflikto, sprendimų pri mimo, tarnybin s

27 26 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai... informacijos naudojimo, piktnaudžiavimo tarnybine pad timi, netinkamo įvaizdžio, įtakos darymo temos pastebimos beveik visuose analizuotuose dokumentuose. Atsakomyb s, kodekso įgyvendinimo, politiniai veiklos, elgesio privačiame gyvenime, melo, apgaul s, šmeižto, darbuotojų išvaizdos, aprangos aspektai analizuojami kiek daugiau nei pus je studijuotų dokumentų. Mažiausiai apibr žta santykių su žiniasklaidos atstovais tema. Pasteb tina, kad atskirų klausimų aptarimas persipina. Pavyzdžiui, išd stant apie sprendimų pri mimą aptariami naudojimosi tarnybine informacija, interesų 4 lentel. Kodeksuose aptarti klausimai Viso Piktnaudžiavimas tarnybine pad timi Interesų konfliktai Dovanos, paslaugos ir vaišingumas Netarnybin veikla - * * * * 9 (darbas kitur) Sprendimų pri mimo procesas Tarnybin s informacijos naudojimas Politin veikla + - * Elgesys privačiame gyvenime Įtaka (spaudimas kitiems) Melas / apgaul / * * 11 šmeižtas Naudojimasis valstybine nuosavybe Darbo laiko naudojimas * Darbuotojų išvaizda / apranga Santykiai su žiniasklaida Apribojimai nustojus eiti tarnybines pareigas Korupcija/kyšiai Netinkamas įvaizdis * + + * Atsakomyb /sankcijos * * * Kodekso įgyvendinimo * - * + * * mechanizmas * netiesiogiai aptariama tema. 1 Stulpelių skaičiai žymi kodeksus, kaip jie buvo numeruoti 1 lentel je.

28 Viešoji politika ir administravimas. 2009, Nr. 31, p konflikto, atskirų principų įgyvendinimo ir kt. aspektai. Vienos temos pl tojamos detaliau (interesų konfliktas, disponavimas informacija ir kt.) nei kitos (apranga, darbo laikas ir kt.). Daugelyje etikos kodeksų minimas ir LR viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybin je tarnyboje įstatymas. Tačiau d mesys šiam aspektui yra skirtingas. Kai kur tik pateikiamos viešų ir privačių interesų, interesų konflikto sąvokos, nedetalizuojant, koks turi būti tarnautojų elgesys atsidūrus psichologiškai dviprasmiškoje situacijoje kai priimant tam tikrą sprendimą galima asmenin nauda. Daugelyje dokumentų reikalaujama nepriimti dovanų, paslaugų siekiant nepakenkti institucijos reputacijai. Bene išsamiausiai ši tema apibr žiama Lietuvos banko tarnautojų ir banko valdybos etikos kodeksuose, kuriuos rengiant vadovautasi ne tik Lietuvos teis s aktais, bet ir Europos centrinio banko elgesio kodeksu ir užsienio valstybių centrinių bankų praktika. Juose minimas galimas ir numanomas interesų konfliktas [6, 13 str.], detaliau išd stoma apie dovanas ir paslaugas nurodant, kas laikoma ir kas nelaikoma dovanomis (nurodant jų vertę) [6, 20 str.], aptariama ir vaišingumo problema, nurodant, kad tarnautojai gali priimti kvietimus į su tarnyba susijusius pri mimus, kultūrinius renginius ar vaišes, jeigu tai nesukels įsipareigojimų, susijusių su darbine veikla [7, 27 str.]. Kita artima interesų konfliktui yra korupcijos problema, kuri kodeksuose nepakankamai aptarta d mesys, nors elgesio ir etikos kodeksai dažnai įvardijami kaip viena iš antikorupcinių priemonių. FNTT, VDI, SKA ir muitin s pareigūnų kodeksų tikslas yra užkirsti kelią korupcijai atsirasti ir plisti, tačiau korupcijos sąvoka pateikiama tik muitin s pareigūnų kodekse. FNTT ir SKA kodeksuose daugiau d mesio skiriama interesų konfliktui, kartu paminint, kad naudojimasis tarnybine pad timi ir siekiant naudos gali kilti korupcijos rizika ir abejon s d l objektyvumo ir nepriklausomumo [4, 6.3 str.; 12, 15.7 str.]. VDI kodekse pateikiama apie vieną labiausiai paplitusių korupcijos formą - kyšininkavimą nurodant, kad siūlant kyšį ar paslaugas reikalinga pranešti vadovui [16]. Labai abstrakčiai korupciniai interesai, korupciniai motyvai, korupcijos rizika ir korupcijos prevencija minimi prokurorų, VMI, VK ir AVK kodeksuose. Tik VMI kodekse randama nuoroda į LR korupcijos prevencijos įstatymą (įvadin je dalyje) o apibr žiant korupcijos antipodo sąžiningumo principą teigiama, kad reikia ne tik savo tarnybines pareigas eiti nepriekaištingai, būti nepaperkamam ir nepapirkin ti kitų asmenų, bet ir gyventi pagal legaliai gaunamas pajamas ir prireikus pagrįsti savo išlaidas [22, str.]. Sprendimų pri mimo procesas yra neatskiriama kasdien s tarnautojų veiklos dalis, tod l d mesys šiai problemai skirtas beveik visuose kodeksuose (išskyrus antstolių). Bandant atsakyti į klausimą, kaip turi būti priimami sprendimai, pabr žiami tam tikri principai (nešališkumas, teis tumas, teisingumas, objektyvumas, visų piliečių vienodas traktavimas, viešumas, nepiktnaudžiavimo tarnybine pad timi ir kt.), kalbama apie tarnybin s informacijos, galima asmeninių ir kt. interesų įtaką. Pavyzdžiui, policijos ir aplinkos apsaugos valstybin s kontrol s pareigūnų kodeksuose teigiama, kad sprendimai, susiję su tarnybine veikla (įskaitant paskyrimus į pareigas, sprendimus d l konkursų laim tojų, rekomendacijas skirti policijos pareigūnams apdovanojimus ir priedus ir kt.), turi būti priimti vadovaujantis asmenų pranašumais ir nuopelnais [8, 4.19 str.; 9, 5.17 str.]. Teis jų kodekse pabr žiama kaip svarbu netur ti asmeninio išankstinio nusistatymo priimant sprendimus. Visiems valstyb s tarnautojams galiojančiose veiklos etikos taisykl se akcentuojama, kad svarbu asmeniškai atsakyti už savo sprendimus [23, 7.1 str.].

29 28 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai... Įtaka / spaudimas kitiems. Ši tema turi du aspektus: spaudimą gali patirti valstyb s tarnautojai arba jie patys, naudodamiesi pad timi, turima galia, gali atlikti spaud jo vaidmenį. Pavyzdžiui, Policijos pareigūnų etikos kodekse rašoma: nepasiduoti valdžios ir valdymo institucijų, pareigūnų, visuomen s informavimo priemonių, visuomen s bei atskirų piliečių ir kitų asmenų neteis tai įtakai ir nepiktnaudžiauti einamomis pareigomis, nenaudoti dokumentų, patvirtinančių einamas pareigas ir suteiktus įgaliojimus, siekiant paveikti kitus asmenis priimti jam palankų sprendimą [8, 14.2 str.]. Šie aspektai akcentuoti daugumoje kodeksų, nes iš šalies daroma įtaka gali pažeisti nepriklausomumo ir sąžiningumo principus, tur ti įtakos asmens, profesijos ar institucijos vertinimui (įvaizdžio problema). Paties valstyb s tarnautojo daromas spaudimas savo ar kitų naudai priimti palankų sprendimą gali būti įvertintas kaip piktnaudžiavimas pareigomis, turima galia ir savo ruožtu daryti įtaką viešajai nuomonei. Tarnybin s informacijos naudojimas aptariamas akcentuojant tam tikrus principus (konfidencialumas, viešumas) arba nurodant kas nedarytina. Nurodoma nesinaudoti ir neleisti kitiems asmenims naudotis tarnybine ar su tarnyba susijusia informacija, kuri jam buvo patik ta ar įgyta vykdant tarnybinę veiklą, kitaip, negu nustato įstatymai ar kiti teis s aktai, užsimenama apie valstyb s ir tarnybos paslapčių saugojimo svarbą. Kartu primenama, kad reikalinga teis s aktų nustatyta tvarka ir sąlygomis teikti reikiamą informaciją kitiems pareigūnams, valstyb s tarnautojams, darbuotojams, dirbantiems pagal darbo sutartis, bei visuomenei. VMI etikos kodekse tarnybin s informacijos klausimai aptariami atskirame konfidencialumui skirtame skyriuje: straipsniuose detalizuotos tarnybin s informacijos, laikomos dokumentuose ir kompiuterin se laikmenose, naudojimo taisykles [22]. Prokurorų etikos kodeksas rekomenduoja keistis informacija, kurią kolega tur tų žinoti, kad tinkamai atliktų savo pareigas, tobulinti profesinius įgūdžius ir gilinti žinias, jas perduoti mažesnę profesinę patirtį turintiems prokurorams [10, str.]. LBT etikos kodeksas nurodo, kad informaciją apie Lietuvos banko veiklą tarnautojai gali teikti žiniasklaidai raštu ir žodžiu, tik suderinę su Lietuvos banko ryšių su visuomene skyriumi ir(ar) savo struktūrinio padalinio vadovu, o prireikus ir su kuratoriumi, išskyrus kai kuriuos atvejus [6, 16 str.]. Netinkamas disponavimas informacija gali sukelti melo / apgaul s / šmeižto problemas, kurioms atskiruose kodeksuose skirtas šioks toks d mesys. Dažnai apsiribojama arba draudimu, arba reikalavimu susilaikyti nuo tokios veiklos. Be nepiktnaudžiavimo tarnybine pad timi aspekto, kai kuriuose kodeksuose pabr žiamas ir reikalavimas nesinaudoti turima valdžia (galia, įtaka). Visiems valstyb s tarnautojams galiojančiose veiklos etikos taisykl se akcentuojama, kad svarbu nepiktnaudžiauti jam suteiktomis galiomis, nors konkrečiai nepasakoma, kokios veiklos reik tų vengti [17, str. 3.2]. Šis reikalavimas siejamas su nesavanaudiškumo (Politikų etikos kodekse), tarnavimo visuomen s interesams (VMI etikos kodekse), sąžiningumo ir nesavanaudiškumo principais (Teis jų etikos kodekse) [15; 22, 14 ir 16.1 str.; 23, 12 str.]. Atskiruose kodeksuose taip pat aptariami piktnaudžiavimo darbo laiku, visuomenine nuosavybe aspektai. Reikalaujama tinkamai ir efektyviai išnaudoti darbo laiką, taupiai ir tinkamai disponuoti visuomenine nuosavybe. Netinkamo įvaizdžio potenciali žala suvokta visų analizuotų kodeksų kūr jų. Tokiam įvaizdžiui gali daryti įtaką tiek atskiri veiksmai, sprendimai, kalba, tiek ir netinkama išvaizda

30 Viešoji politika ir administravimas. 2009, Nr. 31, p (buvimas apsvaigus nuo alkoholio, psichotropinių ar kt. medžiagų), apranga, etikos principų nepaisymas ne tik tarnybos, bet ir kitu metu. Daugelyje kodeksų tarnautojams nurodoma savo elgesiu ir išvaizda tarnyboje ir laisvalaikiu nediskredituoti institucijos valstyb s tarnautojo ir institucijos vardo, rodyti pavyzdį kitiems, laikytis visuotinai priimtų dorov s normų. Politiniai veiklos aspektai nustatomi daugumoje kodeksų. Kartais tik akcentuojamas politinio neutralumo principas, kitais atvejais kalbama detaliau. Pavyzdžiui, LR savivaldyb s kontrol s ir audito institucijos valstyb s tarnautojų tarnybin s etikos kodekse rašoma, kad tarnautojas turi būti politiškai neutralus, susilaikyti nuo viešo savo politinių įsitikinimų reiškimo, neužsiimti agitacija, darbo metu nedalyvauti politinių partijų ir kitų politinių organizacijų veikloje, taip pat rekomenduojama nedalyvauti ir ne darbo metu [12, 15.4 str.]. Elgesio privačiame gyvenime niuansai aptariami vienuolikoje kodeksų. Detalizuojant pavyzdingumo principą, dažnai pabr žiamas ir reikalavimas laikytis visuotin s moral s normų, rūpintis savo ar institucijos reputacija ne tik tarnybos metu, bet ir viešame gyvenime. Numatyta atsakomyb ir sankcijos. Atskiruose kodeksuose numatyta įvairi atsakomyb : nuo asmenin s iki kolektyvin s, nuo moralin s iki tarnybin s ar drausmin s. Moralinę atsakomybę liudija kai kuriuose dokumentuose pasikartojanti fraz, kad laikytis šio Kodekso reikalavimų kiekvieno pareigūno pareiga ir garb s reikalas. Tik prokurorų ir teis jų kodekse akcentuojamas dokumento nuostatų laikymosi savanoriškumas ir sąmoningumas. Palyginti su kitais aptartais klausimais, atsakomybei už kodekso nuostatų pažeidimus n ra skiriamas pakankamas d mesys. Kitas pasteb jimas - atsakomyb s klausimo detalumas: daugelyje kodeksų daroma nuoroda į kitus teis s aktus, paminima, kad elgesyje nenustačius baudžiamojo ar administracinio pažeidimo gali būti taikoma drausmin atsakomyb su iš to išplaukiančiomis nuobaudomis. Nustatant sankcijas už pažeidimus, dažnai pasislepiama už fraz s tarnybin s nuobaudos ir kur kas rečiau (tik 6 atvejais) nurodomos konkrečios nuobaudos. O jos varijuoja nuo žodinio įsp jimo iki atleidimo iš pareigų už itin šiurkščius kodekso pažeidimus. Tik mokesčių inspektorių kodekse išskirtos atsakomybę sunkinančios ir lengvinančios aplinkyb s. Kodekso įgyvendinimo mechanizmas. Apibendrinant kodeksų nuostatas d l paties dokumento įgyvendinimo galima išskirti kelis kodeksų priežiūros mechanizmus: 1) atsakomyb tenka institucijos vadovui (Valstyb s tarnautojų veiklos elgesio taisykl s, karių, STT, AVK, SKA etikos kodeksai); 2) atsakingos etikos komisijos (valstyb s politikų, policijos pareigūnų, prokurorų, FNTT ir VDI etikos kodeksai); 3) tarpinis variantas, nes be vadovo, į kodekso priežiūrą įtraukiami ir kiti asmenys (personalo skyriaus atstovas, kt.) (muitin s pareigūnų ir VMI etikos kodeksai); 4) kita. Teis jų etikos kodekso priežiūrą vykdo teismų savivaldos institucijos bei teismų administracijos pareigūnai. Savireguliacijos principas akcentuojamas ir Lietuvos Banko tarnautojų ir valdybos etikos kodeksuose. Jeigu iškiltų klausimų d l šio Kodekso taikymo, tarnautojai gali pasitarti su savo ar kitų padalinių tarnautojais, paklausti jų nuomon s, taip pat kreiptis į kuruojantį padalinį ar kitą valdybos narį (taip pat ir į valdybos pirmininką ir jo pavaduotojus) [6, 30 str.; 7, 21 str.]. Valstyb s politikų elgesio kodekse atskiruose prokurorų etikos komisijos veiklos nuostatuose detalizuojami etikos komisijos sudarymo ir veikimo principai, aptariama tarnybinio patikrinimo d l kodeksų nuostatų pažeidimo eiga.

31 30 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai Kodeksų tobulinimo galimyb s Atlikta etikos kodeksų turinio analiz leidžia pateikti aibę pasiūlymų dokumentams tobulinti pagal jau anksčiau naudotus kriterijus. W. Bruce [2, p.13-22] ir S. Longstaff [18] nustayti etikos ir elgesio kodeksų skirtumai (tikslas, dokumento apimtis, teiginių pobūdis, santykis su teis s normomis, aptarti klausimai, atsakomyb ir kodekso administravimas) suponuoja šias įžvalgas: 1. Analizuoti etikos kodeksai savo vartojama kalba daugiau primena elgesio kodeksus, nes dažniau akcentuojamas privalomas nei pageidautinas elgesys. Valstyb s politikų elgesio kodekso kalba daugiau primena etikos kodeksą. 2. Nuorodos į teis s aktus sutinkamos beveik visuose studijuotuose kodeksuose: ne tik etikos, bet ir profesin s (tarnybin s) etikos kodeksuose. Jei daugumoje kodeksų tokios nuorodos yra tik įvadin je dalyje, kur vardijami kodekso šaltiniai, VMI elgesio kodekse tokios nuorodos pateikiamos ir pačiame tekste. 3. Daugumoje kodeksų apsiribojama bendro pobūdžio deklaratyviais teiginiais. Daugiau konkretumo pastebima LBT ir LBV etikos kodeksuose. AVK, VDI, FNTT dokumentai gali būti pavyzdys, kai randama ir abstrakčių, ir daug konkretesnių, aiškesnių nuostatų ar reikalavimų. Tod l šie dokumentai priskiriami mišriam tipui. 4. VMI elgesio kodeksas savo apimtimi yra gerokai ilgesnis už daugelį etikos kodeksų, nors daugyb aptartų temų nedaug kuo skiriasi nuo kitų dokumentų. Profesin s etikos kodeksuose (antstolių, VK, SKA) apie atsakomybę kalbama gana neapibr žtai darant nuorodas į kitus teis s aktus. Kodeksuose aptarta atsakomyb s tema neleidžia nurodyti akivaizdesnių skirtumų tarp etikos ir elgesio kodeksų. 5. Apibendrinant dokumento turinio atitikties priskirtam tipui klausimą galima teigti, kad šių dokumentų kūr jai nesuvok tyrin tojų išskirtų vieno ir kito tipo kodeksų ypatumų. Taip atsirado tokie anachronizmai kaip etikos taisykl s (tur tų būti elgesio arba profesin s etikos taisykl s). Tod l kodeksų pavadinimo korekcija būtų viena iš tobulinimo priemonių. Kita dokumentų tobulinimo kryptis - tikslų ir uždavinių konkretizavimas. A. Lawton, apibendrindamas etikos kodekso tikslus, išskiria tris svarbiausius: inspiruoti, reguliuoti ir kontroliuoti veiklą, nurodydamas, kad jų pusiausvyra gali suteikti geriausią variantą [5, p. 95]. Numatyti kodeksų tikslai yra kartu ir jų vertinimo kriterijai, leidžiantys per laiką kritiškai pažvelgti į užsibr žtus tikslus. Galima numanyti, kad kai kuriuose Lietuvos viešojo sektoriaus kodeksuose atskirai nurodyti tikslai ir uždaviniai yra lyg ilgalaik ir trumpalaik programos versijos. Siekiant tobulinti pačius kodeksus, tikslinga iš naujo aptarti jau nustatytus tikslus bei uždavinius ir juos pakoreguoti siekiant išvengti pasikartojimo. Dažnai etikos kodeksai vertinami kaip viena iš viešųjų ryšių priemon siekiant daryti įtaką viešajai nuomonei ir kelti profesijos ar institucijos prestižą. Jei toks dokumentas skirtas ir antikorupcijai, reikiamą d mesį jame reikia skirti šio neigiamo visuomeninio reiškinio aiškinimui ir prevencijai. Analizuotų etikos kodeksų turinys taip pat gali būti tobulinamas. Nebūtina pl sti kodeksuose aptariamų temų ratą, bet galima labiau jas pl toti. Turinio tobulinimo perspektyva labai priklauso nuo dokumento pavadinimo (etikos ar elgesio kodeksas) ir

32 Viešoji politika ir administravimas. 2009, Nr. 31, p jame suformuluoto tikslo. Kai kodekso tikslas yra nustatyti etikos principus, vargu ar jame galima rasti jų detalų paaiškinimą. Kai užsibr žtas sud tingesnis uždavinys - apibr žti elgesio taisykles, - kodekso vartotojas gali tik tis rasti pakankamai detalias ir aiškias taisykles, kurių privalu laikytis kasdien je veikloje. Koreguojant dokumentus reik tų atkreipti d mesį į nustatytus principus ir vertybes. Svarbu, kad patys teksto kūr jai gerai suvoktų šių žodžių prasmes ir tinkamai juos vartotų. Jei kodekse sutinkami ir principai, ir vertyb s, ir etikos reikalavimai, darbuotojams gali kilti klausimas, kuo jie skiriasi arba kurie iš jų svarbesni ir kt. Kadangi kodeksus kuriant vadovautasi ir LR valstyb s tarnybos įstatymu, ir LR Vyriausyb s sprendimu d l elgesio taisyklių, galiojančių visiems valstyb s tarnautojams, kuriuose minimi pagrindiniai etikos principai, nebereik tų vartoti kitų sąvokų (vertyb s, etikos reikalavimai), bet reik tų detaliau išd styti tų pačių 8 principų turinį priklausomai nuo kiekvienos organizacijos veiklos specifikos. Tas pats nešališkumo principas policininkui ir mokesčių inspektoriui gali būti detalizuotas skirtingai atsižvelgiant į jų veiklos specifiką. Viena iš analizuotų kodeksų silpnų pusių yra jų įgyvendinimo priežiūra. Atsakomyb s perk limas vadovui yra pats lengviausias, bet kažin ar efektyviausias sprendimas. Tai daugiau formalus bandymas spręsti esamas problemas. Tai, kad darbuotojai neįtraukimi į šių dokumentų kūrimą ir įgyvendinimą, gali stabdyti, o ne prisid ti prie jų įgyvendinimo. Tik Muitin s pareigūnų etikos kodekse nurodoma, kad pareigūno, valstyb s tarnautojo, darbuotojo, dirbančio pagal darbo sutartį, tiesioginis vadovas, už muitin s personalo tvarkymą atsakingi asmenys (padaliniai) tikrina, ar pareigūnai, valstyb s tarnautojai, darbuotojai, dirbantys pagal darbo sutartis, išmano Kodekso nuostatas, esant būtinumui, rengia mokymus, teikia konsultacijas, padeda spręsti kitas su Kodekso nuostatų laikymusi susijusias problemas [19, 34 str.]. Tod l tobulinant analizuotus Lietuvos kodeksus svarbu atkreipti d mesį į inspiravimo, reguliavimo ir elgesio priežiūros, kiek galima svarbiausių kodeksų tikslų, subalansavimą. Beje, kodekso persvarstymo ir keitimo galimyb numatyta tik Karių etikos kodekse. Naudingesni tie kodeksai, kuriuose darbuotojai randa atsakymus į jiems aktualius klausimus (leistinos ir neleistinos dovanos, interesų konflikto formos sukonkretinant konkrečiais pavyzdžiais ir kt.). Dabartiniu laikotarpiu tikslinga ne tik nurodyti siektiną tarnautojo idealą, bet ir daugiau d mesio skirti elgesio kontrolei bei priežiūrai. Vertinant bendrą dabartin s Lietuvos pad tį (menkas pasitik jimas atskiromis institucijomis ar profesijomis, dažni skandalai, neaiškios ir dviprasmiškos situacijos, augantis visuomen s ir žiniasklaidos d mesys ir kt.), tikslinga kurti į taisykles orientuotus kodeksus. Tai nereiškia, kad kodeksai turi pakartoti įstatymų nuostatas, bet didesnis aiškumas pad tų geriau patiems kodeksų vartotojams suvokti atskiras problemas. Pavyzdžiui, tarnavimo visuomen s interesams principų sukonkretinimas atskirais pavyzdžiais pad tų geriau suvokti tų principų esmę, ugdytų etinį jautrumą ir darbuotojų etinę kompetenciją. Kita galima alternatyva - naudojantis kitų šalių patirtimi kartu su etikos kodeksu parengti atskirą vadovą ar lydraštį darbuotojams. Darbuotojams įsisavinus rekomenduojamas veiklos taisykles ir įpratus jomis vadovautis, galima prad ti įgyvendinti dokumentų, akcentuojančių siektinas vertybes, nuostatas.

33 32 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai... Išvados Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitų šalių, stebima sparti etikos kodeksų kūrimo tendencija. Kai kurios Lietuvos viešojo sektoriaus institucijos (policija, muitin, VMI ir kt.) etikos kodeksus tur jo dar iki bendrų visiems valstyb s tarnautojams privalomų veiklos etikos taisyklių patvirtinimo 2002 m. Daugelyje etikos kodeksų, parengtų po 2002 m., jaučiama min tų taisyklių įtaka: arba minimi tie patys aštuoni pagrindiniai etiniai principai, arba juos detalizuojant remiamasi tomis pačiomis nuostatomis. Keletas kodeksų rengti remiantis tarptautine patirtimi. Daugelio etikos kodeksų šaltiniai yra LR teis s aktai ir bendrosios moral s normos. Kai kuriuose etikos kodeksuose skiriamos bendro ir specifinio pobūdžio nuostatos, akcentuojant tik tai institucijai ar profesijai aktualius klausimus (ginklo, prievartos panaudojimas, kt.). Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai skiriasi savo apimtimi, užsibr žtais tikslais, struktūra, aptariamais klausimais ir analiz s pobūdžiu (gilinimasis arba paviršutinis apžvelgimas). Daugelyje jų tik prab gomis aptariami atsakomyb s ar kodekso priežiūros klausimai. Tai atliekama arba darant nuorodas į kitus teis s aktus, arba visai nutylint. Atlikta etikos kodeksų turinio analiz leidžia teigti, kad kai kurie etikos kodeksai turi daugiau elgesio kodekso bruožų. Kai kurie kodeksai gali būti priskirtini mišriam arba tarpiniam tipui, nes, be bendrojo pobūdžio veiklai inspiruojančių teiginių, sutinkamos ir reguliatyvinio pobūdžio nuostatos, reikalaujančios tam tikro elgesio. Tobulinant esamus kodeksus, svarbu atkreipti d mesį ne tik į jų pavadinimus, bet ir jų tikslus ir vidinę struktūrą. Ypatingas d mesys tur tų būti skiriamas atsakomybei už kodekso nuostatų pažeidimus bei kodekso administravimo priežiūrai. Kodekso nuostatų konkretumas, aiškumas, jų aktualumas daugiausia lemia jų realizavimą ir praktinę įtaką kasdieniame darbuotojų gyvenime. Daugelyje analizuotų dokumentų vyraujantis reguliuojantis tonas gali būti traktuojamas kaip prevencin priemon interesų konfliktui ar korupcijai rastis, tačiau atskirų principų ar veiklos gairių detalizavimas leistų geriau suvokti atskirų situacijų dviprasmiškumą, pad tų ugdyti darbuotojų jautrumą ir etinę kompetenciją. Kai kurių kodeksų atskirais skirsniais bandoma apibr žti tarnautojo elgesio gaires ir ne tarnybos metu akcentuojant, kad tai turi įtakos ne tik pavienio darbuotojo reputacijai, bet ir visos institucijos ar profesijos įvaizdžiui bei viešajai nuomonei. Tarptautin ar šalies institucijų patirtis, ekspertų bei pačių kodekso vartotojų pastabos leistų aiškiau nustatyti kiekvienai institucijai ar profesijai aktualius ir taisytinus klausimus. Šiuo straipsniu tik bandoma kritiškai pažvelgti į Lietuvoje esančią praktiką, tačiau pati etikos kodeksų tema turi didelį potencialą akademiniams tyrimams. Ateityje ši tema gali būti pl tojama lyginant viešajame ir privačiame sektoriuose esančią praktiką; gilinantis į kodeksų kūrimo, jų sklaidos niuansus; bandant pažvelgti į jų daromą poveikį darbuotojų veiklai, organizacijos kultūrai, bendram profesijos ar institucijos įvaizdžiui; vertinant juose akcentuotus tikslus ir jų įgyvendinimo efektyvumą; lyginant šalies patyrimą su kitų panašių visuomenių praktika reglamentuojant veiklos elgesio niuansus ir kt. Aktualu būtų įvertinti atskirų institucijų geb jimą įgyvendinti šiuos dokumentus, v liau pažvelgti, ar kodeksuose numatyti tikslai pasiekti ir kt.

34 Viešoji politika ir administravimas. 2009, Nr. 31, p Literatūra 1. Bailey, K. D. Methods of Social Research. New York: The Free Press, Bruce, W. Codes of Ethics and Codes of Conduct? Public Integrity Annual, 1996, No 1, Farrell, B., Cobbin, D., Farrell, H. Codes of Ethics. Their Evolution, Development and other Controversies. Journal of Management Development, 2002, Vol. 21, No 2, Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos direktoriaus 2004 m. geguž s 10 d. įsakymas Nr. 34V D l finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos prie vidaus reikalų ministerijos tarnautojų tarnybin s etikos kodekso patvirtinimo. 12FNTT_%20tarn_%20etikos_kodeksas.doc [ ]. 5. Lawton, A. Developing and Implementing Codes of Ethics. Viešoji politika ir administravimas, 2004, Nr. 7, Lietuvos Banko valdybos 2005 m. sausio 13 d. nutarimas Nr. 5 D l Lietuvos Banko tarnautojų etikos kodekso. CIJA_FILES/13LB_%20tarn_%20etikos_kodeksas.doc [ ]. 7. Lietuvos Banko valdybos 2004 m. lapkričio 11 d. nutarimas Nr. 175 D l Lietuvos Banko valdybos etikos kodekso. PREVEN CIJA_FILES/14LB_valdybos_etikos_kodeksas.doc [ ]. 8. Lietuvos policijos generalinio komisaro 2004 m. liepos 16 d. įsakymas Nr. V-347 D l Lietuvos policijos pareigūnų etikos kodekso patvirtinimo. scripts/ Editor/assets/PREVENCIJA_FILES/2policijos_pareiguno_etikos_kodeksas.doc [ ]. 9. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. vasario 7 d. įsakymas Nr. D1-69 D l aplinkos apsaugos valstybin s kontrol s pareigūnų etikos taisyklių patvirtinimo. _aps_%20pareig_etikos_kodeksas.doc [ ]. 10. Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro 2004 m. balandžio 30 d. įsakymas Nr. I-68. D l Lietuvos prokurorų etikos kodekso ir prokurorų etikos komisijos veiklos nuostatų patvirtinimo. lietuvos_prokuroru_etikos_kodeksas.doc [ ]. 11. Lietuvos Respublikos krašto apsaugos ministro 2005 m. geguž s 9 d. įsakymas Nr. V-561. D l Lietuvos karių etikos kodekso patvirtinimo. scripts/ Editor/assets/PREVENCIJA_FILES/3lietuvos_kariu_etikos_kodeksas.doc [ ]. 12. Lietuvos Respublikos savivaldyb s kontrol s ir audito institucijos valstyb s tarnautojų tarnybin s etikos kodeksas, patvirtintas SKA visuotiniame susirinkime 2004 m. kovo 5 d. ybiu_%20kontrol_etikos_kod.doc [ ]. 13. Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2003 m. balandžio 1 d. įsakymas Nr. 83 D l Lietuvos antstolių rūmų įstatų ir antstolių profesin s etikos kodekso paskelbimo. prf._etikos_kodeksas.doc [ ]. 14. Lietuvos Respublikos valstyb s kontrolieriaus 2002 m. geguž s 24 d. įsakymas Nr. V-80 D l Lietuvos Respublikos valstyb s kontrol s pareigūnų tarnybin s etikos kodekso. kontroles_pareigun_%20etikos_kodeksas.doc [ ].

35 34 Jolanta Palidauskait. Lietuvos viešojo sektoriaus etikos kodeksai Lietuvos Respublikos valstyb s politikų elgesio kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo įstatymas. Valstyb s žinios, 2006, Nr Lietuvos Respublikos vyriausiojo valstybinio darbo inspektoriaus 2003 m. rugpjūčio 6 d. įsakymas Nr D l Lietuvos Respublikos valstybin s darbo inspekcijos darbuotojų etikos kodekso. FILES/22_vdi_e_k.doc [ ]. 17. Lietuvos Respublikos Vyriausyb s 2002 m. birželio 24 d. nutarimas Nr. 968 D l Valstyb s tarnautojų veiklos etikos taisyklių patvirtinimo. Valstyb s žinios, 2006, Nr Longstaff, S. Why Codes Fail: and Some Thoughts about How to Make Them Work. The public sector resource series. CDRom. Australia: Readings, Muitin s departamento prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos generalinio direktoriaus 2006 m. gruodžio 27 d. įsakymas Nr. 1b-888 D l Lietuvos Respublikos muitin s pareigūnų etikos kodekso patvirtinimo. ets/prevencija_files/5lmuitines_pareigunu_etikos_kodeksas_2007.doc [ ]. 20. Palidauskait, J. Codes of Ethics in Transitional Democracies: a Comparative Perspective. Public integrity, 2005/2006, Vol. 8, No 1, STT direktoriaus 2001 m. vasario 8 d. įsakymas Nr. 27 D l Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos darbuotojų etikos kodekso. scripts/editor/assets/prevencija_files/20stt_etikos_kodeksas.pdf [ ]. 22. Valstybin s mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos viršininko 2005 m. liepos 25 d. įsakymas Nr. V-141 D l valstybin s mokesčių inspekcijos valstyb s tarnautojo elgesio kodekso. PREVENCIJA_FILES/6_%20VMI_%20elgesio_kodeksas.doc [ ]. 23. Visuotinio teis jų susirinkimo 2006 m. birželio 28 d. sprendimas Nr. 12 P-3 D l Lietuvos Respublikos teis jų etikos kodekso. ets/prevencija_files/10teiseju_etikos_kodeksas.doc [ ]. Jolanta Palidauskait Lithuanian Public Sector Codes of Ethics: Possibilities for Improvement Summary The analysis of seventeen codes of ethics and codes of conduct existing in various Lithuanian public institutions allows making several recommendations for their improvement. Both content and comparative analyses were used paying attention not only to quantitative (how many words are in the text), but qualitative aspects (how deeply the topic was analyzed, etc.) as well. The aim of the code, its status, the internal structure, the scope of analyzed questions, the anticipated responsibility and the administration of the code were chosen as the comparison criteria. Based on the analysis of existing codes several recommendations for future development and improvement of those documents were made. One of the remarks made after the survey is the mixed nature of codes: the title and the content often are not corresponding to each other. Codes of conduct remind codes of ethics and vice versa. One of the weak points is vague responsibility and question of monitoring of the document.

36 ISSN (print) ISSN (online) VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION 2010, Nr. 31, p The Need of a XXI Century Governance Paradigm for Public Administration: The Specific Case of Portugal César Madureira, David Ferraz National Institute of Public Administration Palácio dos Marqueses de Pombal Oeiras Lisboa, Portugal In recent decades, New Public Management became the hegemonic doctrine and public administration reforms strongly incorporated its ideals and premises. Currently, in the context of the global crisis, arises the question if this public administration paradigm is the one that better fits the governance challenges of the new century. Taking this context in mind, this paper looks at how the Portuguese managerial reform takes into consideration the new governance paradigm and analyses the possibility of combining the managerial reforms approach and the new governance paradigm. We conclude that it is possible to successfully make this combination. However, taking into consideration the specific context that characterises our citizenship, more developments have to be done in order to improve citizens behaviours regarding active citizenship. Keywords: New Public Management, governance, citizenship, participation, public administration reforms, Portugal. Raktažodžiai: naujoji viešoji vadyba, valdymas, pilietyb, dalyvavimas, viešojo administravimo reformos, Portugalija. Introduction In the beginning of the XXI Century, administrative sciences researchers are increasingly concerned about the prominent inflexibility on public sector organisational and behavioural models no matter if they were (or not) influenced by the Bureaucratic Theory, the Public Choice ideas or the New Public Management (NPM) approach [19]. César Madureira Portugalijos Nacionalinio viešojo administravimo instituto mokslo darbuotojas ir Lusíada universiteto profesorius, vadybos mokslų daktaras. Researcher at the National Institute of Public Administration (Portugal) and Professor at the Lusíada University (Lisbon). E. paštas / cesar.madureira@ina.pt David Ferraz Portugalijos Nacionalinio viešojo administravimo instituto mokslo darbuotojas, administravimo ir viešosios politikos magistras. Researcher at the National Institute of Public Administration (Portugal). E. paštas / david.ferraz@gmail.com / david.ferraz@ina.pt Straipsnis įteiktas redakcijai 2010 m. sausio m n.; recenzuotas; parengtas spaudai 2010 m. vasario m n.

37 36 César Madureira, David Ferraz. The Need of a XXI Century Governance Paradigm... Nevertheless, independently of their organisational models or their missions, according to many variables which were not largely considered as important until our days, administrations are forced to rethink their way of acting. In fact, nowadays, it is recognized that top officials have to know how to manage complex nets of processes and behaviours which are composed by several social actors, each of them with different knowledge, experiences, learning and expectations. This ability is an essential and critical factor to the establishment of a good governance paradigm. It also requires from leaders the ability to assume the development of competences and instruments that facilitates the administration of an open system such as public administration. According to these new requirements Portugal has been reforming it public administration constantly since the 80 s, in line with the new doctrines of New Public Management that have emerged worldwide. Nevertheless, Portuguese reality was slightly different from those countries that applied managerial doctrines instantly. In Portugal, New Public Management reforms started later and are still being applied till our days. We have to highlight one of the most remarkable managerial reforms: the introduction, in , of the management by objectives in line with a new performance appraisal system SIADAP 1 - integrated performance appraisal system in public administration. In spite of the system s disadvantages and subversions, one of its biggest virtues is that it features transparency and citizen s participation as an output of it application. The system provides QUAR 2 (in English - Evaluation and Responsibility Chart ) as a governance instrument giving stakeholders important information about the organization. QUAR provides information about how public organizations are doing considering the main objectives defined by the elected politicians. Each defined objective has indicators, with specific goals, and organizations have to update it 3 times a year. This instrument provides citizens and all stakeholders with relevant and accurate information not only about the objectives and goals but also about the human and financial resources, resulting in a theoretical approximation to the governance paradigm. It is our intention, in this paper, to notice how managerial reforms can give place to governance instruments and promote citizenship and public participation as governance good practices. All the same, we will also analyze why and how expectedly good instruments may not produce the desired effects and, consequently, why its impact on public participation may be too low, as it seems to be nowadays the case of Portugal. We will start by analyzing New Public Management model of administration and then observe how this management model was applied in Portuguese public administration reforms. Attending to the governance concepts and to the need of a new administration paradigm, we will stress some lessons on how to synchronize managerial instruments with the new governance needs. We will base our analysis on the SIADAP and QUAR systems as one of the output of Portuguese public administration reforms. 1 In Portuguese: SIADAP Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho na Administração Pública. 2 In Portuguese: QUAR Quadro de Avaliação e Responsabilização.

38 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p The New Public Management paradigm: principles, instruments, incoherencies and failures The so called Managerial Paradigm brings the idea that the traditional administrative state should change into a managerial state. According to Lane [17], the managerial model beginning was due to the defeat of bureaucratic organisations, claiming for new administrative models, as well as a new attitude and behaviour of top managers and public servants. Instead of work based in inflexible rules and procedures, the management by objectives started to be the new guideline for managers in all Western countries. In order to replace the traditional public management models by private management techniques, the managerial approach was a new contribution to work organisation and human resources management in public administration context. Within this perspective one start considering the concept of administrative reform, influenced since the 80 s by Peters and Waterman [24]. According to these authors, managers should use the same management model no matter if it is being applied in private or public sector. This new conception would, ideally, promote decentralisation, flexibility, autonomy, hierarchical levels reduction and low regulation [39]. In the 90 s the managerial approach become more ambitious. Some authors perceived this approach essentially as a new cultural model to improve performance evaluation and decentralisation in the public sector [12], but also to develop the responsibility of all public actors, the competition between and inside public organisations [22], the massive introduction of information technologies and finally the simplification of traditional models of work organisation. This was the accomplishment of a deeper form of the managerial approach and the creation of a new concept: the New Public Management. Trying to go further on public administration reforms, the NPM presented a more precise definition of his main objectives and propositions. According to Hood [13] the most important measures proposed by NPM included: 1) the adoption of management as the instrument to administrate public administration organisations; 2) the implementation of objective performance measures; 3) the implementation of managing by objectives in public organisations; 4) the reduction of costs in public sector; 5) the transformation of large administrative unities into smaller ones. Expecting to change the theory into practical measures NPM has created New Public Management instruments. It s the case of the Total Quality Management (TQM) transformed by Frederickson [11] into Total Quality Politics (TQP) which promote the idea of a Public Administration based on the citizens needs. Nevertheless, in spite of NPM principles originality, the application of these principles in public administration reality exposed several incoherencies, failures and contradictions. First, the NPM defenders based their beliefs in not verified theoretical principles which intended to see the managerial approach as most efficient in all contexts and situations regardless the structure and the goals variety of private and public organisations. The NPM claimed for structures decentralisation, but still encouraging managers to keep the financial control and budget coordination in the top of public organisations. It has been a considerable contribution to create paradoxes in decision making processes, which were formally decentralised but still been managed by the top of the hierarchy.

39 38 César Madureira, David Ferraz. The Need of a XXI Century Governance Paradigm... In other side, the New Public Management authors never explained what behavioural or organisational changes would be needed to put into practice this new administrative philosophy. The absence of articulation between the organisational and the behavioural models restrained, very often, a correct performance strictly based on NPM principles. Finally, it s important to realize that New Public Management almost forgot the social mission of public service, considering citizens only as consumers and customers. In fact, NPM has never distinguished different public services, regardless their distinct missions or social goals. However, functional, organisational or productive specifications of public health public system or education public system are good examples to understand that a general approach to manage different public services may be very incorrect and dangerous. 2. The Portuguese Public Administration Reforms Portuguese public administration reform has been a constant process in the last decades and has been present in all the successive governments agendum. Measures and proposals, concerning public reform, have marked all governmental programs no matter the party in the power. According to the analysis of Bilhim [2], Rocha [32] and Corte Real [8], since the 90 s we can identify two different periods of reforms, with some different approaches and objectives as figure 1 point. 1. Public Reforms focus ( ): Privatization Debureaucratization Citizens proximity 2. Public Reforms focus ( ): Efficiency Effectiveness Quality Figure 1: Portuguese public administration reforms since 90 s Despite other previous reforms, in the context of this paper we will only consider the latest two decades. We will explore each one distinctively in the following sections The first type of public administration reforms ( ) The first type of reforms (in the 90 s, considering the latest two decades), focused on the debureaucratization of administration and on the need of more proximity and transparency to the citizens. We shall note that these reforms were applied to nonprivatized areas of administration. There were important measures that took place in order to provide better access to public services and to provide accurate and relevant information to the citizens, enhancing, at the same time, the transparency and neutrality of public administration.

40 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p Citizens were in the centre of this reform [1] and we should highlight two main outputs of these first reforms: 1. The one stop citizens shops 3 which was an important importation of some international administrative good practices. Despite the fact that this project took some time to be generalized to different parts of the Portuguese country, in true, public administration became more accessible to citizens that can ask for more than one public service in the same place. The concentration of public services on an only one space contributed to the reorganization of some old processes implying the need of some articulation between different ministries and other public identities. 2. A new legal framework that provided a new philosophy on the relationship between citizens and the state. The general process of relationship between administration and citizens has been replaced by new proceedings stated on an accessible document named Administrative Proceeding Code 4 (Law 442/91, 15 th November). This code bounded public administration to the following principles: Legality principle (art. 3º); Proportionality principle (art. 5º); Justice and justice access principle (art. 6º; 12º) Impartiality principle (art. 6º); Trust / loyalty principle (art. 6º-A); Collaboration between administration and citizens principle (art. 7º); Participation principle (art. 8º); Decision principle (art. 9º); Debureaucratization and efficiency principle (art. 10º); Free of charges principle (art. 11º). The collaboration between administration and citizens and the participation principles were an important input on the Portuguese public reform. Once could argue that they were, at the time, innovative and suppose a new way to treat citizens, seeing them not only as obligations owners, but also as rights owners with the power to require, from the administration, the provision of efficient, effective and quality public services The second type of public administration reforms ( ) The constant pressings from citizens on the one hand and from the economic context on the other, forced public administrations to provide public services with more efficiency and effectiveness, according to the New Public Management doctrines which suppose a better reorganisation of administration and a better management of the resources [7; 32]. Taking this assumptions into account Portuguese public administration, in the second period of the reforms, (re)introduce some managerial measures like contracting-out, public partnerships, management by objectives, new 3 In Portuguese: Loja do Cidadão. 4 In Portuguese: Código do Proce-dimento Administrativo.

41 40 César Madureira, David Ferraz. The Need of a XXI Century Governance Paradigm... performance appraisal systems, new public employment statutes and others [1; 12; 25; 27; 34]. Table 1 highlights some of the last year s public administration reforms in Portugal. Table 1: Main Portuguese public reforms in the last years Structural reforms State reorganization Law no 3/2004 Law no 4/2004 Central Administration Restructuring Program (PRACE) Ministry Council resolution 39/2006 [ ] Special mobility Law no 53/2006 Law no 64-A/2008 Law no 12-A/2008 Career, employment and remuneration statute New civil servants contract Law no 12-A/2008 Law no 59/2008 Evaluation and management by objectives Law no 66-B/2007 New disciplinary statute Law no 58/2008 Revision of Civil Servants social benefits Law no 4/2009 New retirement statute Law no 52/2007 Law no 11/2008 Centralized resources management and e-procurement Decree no 37/2007 Source: Adapted from Ferraz and Alexandre [10]. Description New legal framework to reorganize public administration provision and state authority: direct administration, indirect administration (Institutes and public enterprises). Reduction of 25% of structures and management posts. New statutes to about 430 public organizations. Allow civil servants mobility between public organizations. The new civil servant statute supposes a position system and employment regimes similar to the private sector. Civil servants can be dismiss if the public organization is restructured or if the position is extinguished. Diminishment from 1715 careers to 3 general careers. Evolution according to performance evaluation. New integrated performance appraisal system for both organizations, public managers and civil servants. Simplification and celerity of disciplinary punishments Convergence of civil servants social and health support with the private regime. Convergence of civil servants rights with the private sector. Centralized procurement. Centralized management of human and financial resources. The reforms above introduced, as a whole, new assumptions on the public service provision, supposing a completely different administrative culture, different from the existent one. The reforms were partly based on some of the good governance principles of the United Nations [38] (see Table 2).

42 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p Table 2: Features of the main Portuguese Public reforms in last four years Law Effectiveness and efficiency Accountability Consensus orientation Participation Transparency Equity and inclusion Source: Good governance principles of the United Nations [38]. The adoption of some of those principles, predominantly the effectiveness and efficiency one, intend to contribute to a reduction on public spending in line with the New Public Management approach. We are still waiting for the results of the management by objectives reforms. Independently of the good or bad results of this reform as Bilhim [2] stated when well applied, this techniques can produce some results. However, by themselves, they are not sufficient to enhance accountability or to compromise to the organizational goals < > 5. Although NPM was the predominant model of public management during the last decades, based on a fashionable approach like it happens in other sciences [6; 25] it seems that, nowadays, NPM is, at least, becoming old fashionable. Good governance principles such as Consensus orientation, Participation, Transparency, Equity and inclusion, that have not been particularly introduced on public reforms, featuring only as intentions, are becoming in the core of the discussion about the rethink and redesign of administrative models [3; 21]. Concerning the existent context, where there are some pressings to reform public administrations according to open and transparent processes, allowing citizen s participation on the setting of targets and on the results monitoring [4], the promotion of civic participation and, consequently, the redesign of administrative structures is a priority. However, the latest reforms on Portuguese public administration had focused on NPM approach reforms, being management by objectives one of its main corollaries. Taking this into account on the following point we will analyse how future public administration reforms in Portugal should contribute to the achievement of a real good governance paradigm, departing from those managerial reforms that have been implemented. 3. How Portuguese public administration reforms can be used to pursue the new governance paradigm? 3.1 The need of a Governance Paradigm As we have seen in Chapter 1, countries around the world have been pressed, at least during the two last decades, to increase efficiency in public sector. Most of these pressings arise from impositions coming from the market, from the new socio-cultural 5 In Portuguese: Estas técnicas dão, quando bem aplicadas no curto prazo, resultados, todavia, só por si não ajudam a criar maior sentido de responsabilidade, compromisso para com os objectivos da organização.

43 42 César Madureira, David Ferraz. The Need of a XXI Century Governance Paradigm... beliefs and rules and from the principles instilled by the New Public Management approach. New Public Management was the main approach in the public sector and inspired most of the reforms that took place in recent years all over the world. One of the NPM corollaries was the management by objectives where a significant part of western model s public administrations (but not only) has engaged. On the one side this was an important step to improve performance, both organizational and individual but, on the other side, most of the times public management was only concerned about efficiency and effectiveness forgetting important traditional public values that must be in the heart of contemporary democracies. We are talking about values such as transparency, accountability, merit, legality and legitimacy [14] which, in the context of the Good Governance paradigm require civic participation and engagement. In that sense we can consider governance as the assumption that in a global society, the State and public administration should act as «a reference system which has the role to steer all the distinct economical and social actors» [23, p. 48]. In this context, Hood and Lodge [14] state that, according to the complexity of the new social, economical and political context, the behavioural training of civil servants will be fundamental to achieve an integrated public administration reform at a global level. To understand governance, as well as its challenges, civil servants, including top managers, have to change their behaviours, attitudes, functional beliefs and job routines in order to provide tools that incentivise and enhance citizens not only to observe, to examine and to hold officials and politicians accountable for performances and public policies outputs and outcomes. In the attempt to transform the Welfare State social model in a private management philosophy, the Managerial School and the New Public Management did not solve the public problems, but still they caused major contradictions, by maintaining the majority of the times very centralized hierarchical capacity. According to Rhodes [35] definition, Governance as a concept should be perceived as a description of the unintended consequences of corporate management and marketization of Public Administration, and most of all, a response to the weaknesses of marketization. In the present (and probably in the future), the modern public administration must play a fundamental social role, organising diversity factors, finding solutions to solve interests conflicts and to promote cooperation among different social actors. In that sense, administrative reform should be seen as an integrated, complex and diversified project which has the responsibility to manage different actors interests, behaviours, and expectations in order to serve all the society domains without distinctions. The concept of governance is the recognition that in a global society there are no more unilateral impositions of any kind of leaderships. In a context where public reality is determined by nets 6 actions the governments and public administrations main task is to lead the dialogue among different actors which take part in public processes definition. This new reality suggests public managers should act as a mediator, integrating and negotiating different actors interest and promoting inter-actors cooperation and collaboration [16]. 6 Those nets include local, national and international actors, unions, political parties, private corporations, etc.

44 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p Reviewing the literature on governance, important to the study of public administration, Rhodes [35] synthesizes seven definitions of governance as: 1) Corporate Governance; 2) New Public Management (according to Osborne and Gaebler [22, p. 34], public sector should increase governance (more steering) but less government); 3) Good Governance (according to the World Bank proposal, Good Governance means a marriage between NPM and the advocacy of liberal democracy); 4) International Interdependence; 5) Socio-Cybernetic System (co-regulation and public-private partnerships are good examples of new worldwide society); 6) New Political Economy (governance can be seen as a struggle over strategic control and power within economic exchange; it recognize the importance of the State as the most important actor in the definition of the economic structure and the governance regimes [18]; 7) Networks (in one hand, this approach of governance suggests networks are self-organizing, in other hand, these networks are characterized by interdependence between organizations). In the context of this paper we will deep in the Lindberg and Campbell [18] and Rhodes [35] concept of governance analysing how Portuguese public administration can be reformed in order to meet that paradigm, departing from the implemented managerial reforms How can managerial reforms give place to Governance paradigm in Portugal? We have seen on our previous points that Portuguese latest public administration reforms have been designed according to the New Public Management paradigm. We have also seen that new administration models, like governance, are arising and becoming more and more important in the context of the development of contemporaries democracies. It is now time to analyse how can Portuguese public administration take advantage of managerial reforms and become closer to a governance paradigm. Under the new performance appraisal system SIADAP, which has been created in 2004 and change in 2007, exists an instrument to provide public organizations stakheolders important information about the way the organization is going on. This instrument, named QUAR, translates the main objectives of each public organization for the short-medium term, in terms of efficiency, effectiveness and quality. QUAR provides citizens and other stakeholders relevant and accurate information not only about the objectives and goals but also about the human and financial resources, resulting in an instrument that could, theoretically, be closer to governance paradigm tools. All the QUARs of public organizations must be publish and update on-line, accessible to all stakeholders ( Each defined objective, according to the mission of the public organization (that has to be expressed also in the QUAR), has indicators, with specific goals, and organizations must update all the indicators 3 times a year. Those indicators respect the defined objectives in the three defined categories (efficiency, effectiveness and quality). The achieved results in the previous 2 years must also be accessible in order to allow comparisons among the years. Apart from this information, which is provided on the 1 st part of the QUAR, there are two more important categories of information: (2 nd ) organizational financial

45 44 César Madureira, David Ferraz. The Need of a XXI Century Governance Paradigm... information and (3 rd ) organizational human resources information. Regarding the organizational financial information, the QUAR provides the budget that each organization has in the beginning and the end of each year. Finally, on the topic of the organizational human resources information, QUAR provides data about the assiduity of human resources by career, including senior civil servants. In a certain perspective, the existence of the QUAR is an important and innovative measure in Portugal where public organization stakeholders can obtain important data about public activities. In a theoretical point of view, it represents a new way to provide on the one hand more transparency to the Public Administration activity and on the other important information to charge public managers for the obtained results and account them. Nevertheless, as in other countries and experiences, the low culture of participation in Portugal 7 can lead the QUAR to be only one more instrument produced in the Administration for the Administration, strengthening an administrative engine dominated by the political power, rehabilitating the theory of public choice in detriment of the construction of a governance paradigm. Although this is a two years old instrument, which evaluation at this time is premature, we can already point some weaknesses according to the implementation process: 1. The adoption of this instrument was compulsory (2-3 months after it creation). No general training was provided to public managers on the 1 st year. Therefore during the 1 st year several errors, irregularities and omissions were detected on the application of this instrument. We are currently on the 2 nd year of QUAR application and although some training has been provided, several public organizations still having some problems on the application of this instrument. 2. At present, the website where all the QUARs should be available, we will find that there is no data regarding the QUAR of each public organization, as it should be. This unavailability is explained according to the QUARs software that is in development. However, after 2 years citizens still not having access to that information in an only one website as it was expected. Nevertheless many of the public organizations have, in their own websites, the QUAR available. 3. QUAR is currently a passive instrument giving information to citizens but not allowing them to send important feedback or incomes. In the context of the governance paradigm it should become more interactive. 4. Concerning the evaluation of the data that is introduced on QUAR there are, under each Ministry, specific units that have to follow the definition of each public organization QUAR and harmonize, evaluate and supervise all the process. Considering the fact that these units are not statutory independent bodies some neutrality and independence may be questioned. Therefore, to avoid that, those units should give place to really independent commissions, preferably outside of ministerial structures. In the context of the governance paradigm they should be also composed by stakeholders representatives that could give important feedback about the QUAR construction, implementation and evaluation. 7 The Portuguese media do not take this instrument yet into consideration on the accountability of public managers with damage to public transparency.

46 Viešoji politika ir administravimas. 2010, Nr. 31, p Attending to the prepositions and objectives of QUAR it would be useful that in the context of the governance paradigm the control, evaluation and, perhaps, the accountability of public organizations take place under the independent or autonomous administration where commissions or associations should make fare and unquestionable evaluations and charge public managers for the achieved results. As the following figure points depending on the type of institution we configure the more or less independent or neutrality issues we will have in the context of the new approaches on administration management (see Figure 2). Figure 2: Independent and neutrality balance in the configuration of institutions Source: Adapted from Ferraz [9]. Even that in the context of the governance paradigm independent and autonomous administration should have a bigger role in fact, in practice, the Portuguese reality regarding the current civic education do not allow that such a system work perfectly. In fact in Portugal, as in other western countries, civic culture is not yet sufficient to get sufficient active participation and citizenship. In such a stage adverse effects could emerge becoming the governance process less democratically represented and what should be an accountability instrument can become an instrument for lobbying proposes. Conclusion Despite alternatives to NPM model have emerged some decades ago there was some resistance to consolidate them with those new models, persisting NPM, in practice, the hegemonic western model of administration. Conversely, nowadays, and in part due to current crisis, alternative administration models gain new adepts. Citizenship and active participation become more present on the agenda of public administration debate and reforms. Accordingly, we can point as one of the main challenges of future public reforms the conjugation of both the implemented managerial reforms and the new needs of governance instruments in the context of the contemporary democracies.