MYKOLO ROMERIO UNIVERSITETAS KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS ISSN 1648 2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS Nr. 17 Vilnius * Mykolo Romerio universiteto Leidybos centras * 2006 1
Vyriausieji redaktoriai: Prof. dr. Kæstutis Masiulis, Mykolo Romerio universitetas Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas, Kauno technologijos universitetas Redaktoriø kolegija: Prof. dr. Erik Aalbek, Aalborgo universitetas, Danija Prof. dr.maria Aristiqueta, Pietø Floridos universitetas, JAV Prof. dr. Larry Bakken, Hamlino universitetas, JAV Prof. dr. Howard Balanoff, Pietvakariø Teksaso valstybinis universitetas, JAV Doc. dr. Viktorija Baršauskienë, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Eugenijus Chlivickas, Lietuvos viešojo administravimo lavintojø asociacija Prof. habil. dr. Eduardas Janèauskas, Generolo Jono Þemaièio Lietuvos karo akademija Prof. dr. Algis Krupavièius, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Irmina Matonytë, Socialiniø tyrimø institutas Prof. habil. dr. Borisas Melnikas, Vilniaus Gedimino technikos universitetas Prof. habil. dr. Vladimiras Obrazcovas, Mykolo Romerio universitetas Doc. dr. Jolanta Palidauskaitë, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Rimantas Petrauskas, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Pumputis, Mykolo Romerio universitetas Prof. habil. dr. Stasys Puškorius, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Raipa, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Tadas Sudnickas, Mykolo Romerio universitetas Prof. dr. Alvydas Ðakoèius, Vidaus reikalø ministerija Doc. dr. Rasa Šnapštienë, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Norbert Thom, Berno universitetas, Šveicarija Prof. dr. Theo Toonen, Leideno universitetas, Olandija Prof. habil. dr. Edvins Vanags, Latvijos universitetas, Latvija Prof. dr. Michael S. de Vries, Radboud Nijmegen universitetas, Olandija Šio numerio atsakingasis redaktorius Prof. dr. Kæstutis Masiulis Šio numerio atsakingasis sekretorius Doc. dr. Aleksandras Patapas Interneto svetains adresai: http://www.ktu.lt/lt/mdex2 3.html http://www.mruni.lt/leidyba.html Redakcijos adresai: MRU Vieðojo administravimo fakultetas Vieðojo administravimo katedra Ateities g. 20 LT-08303 Vilnius El. paðtas vak@mruni.lt KTU Socialiniø mokslø fakultetas Vieðojo administravimo katedra K. Donelaièio g. 20 LT-44239 Kaunas El. paðtas vak@smf.ktu.lt Leidþiama nuo 2002 metø 2 Mykolo Romerio universitetas, 2006 Kauno technologijos universitetas, 2006
MYKOLAS ROMERIS UNIVERSITY KAUNAS UNIVERSITY OF TECHNOLOGY ISSN 1648 2603 PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION No. 17 Vilnius * Publishing Center of the Mykolas Romeris University * 2006 3
Editors: Prof. Dr. Kæstutis Masiulis, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas, Kaunas University of Technology Editorial Board: Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborg University, Denmark Prof. PhD Maria Aristiqueta, University of South Florida, USA Prof. PhD Larry Bakken, Hamline University, USA Prof. PhD Howard Balanoff, Southwest Texas State University, USA Assoc. Prof. Dr. Viktorija Baršauskienë, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Eugenijus Chlivickas, Lithuanian Association of Public Administration Trainers Prof. Dr. Habil. Eduardas Janèauskas, General Jonas Þemaitis Military Academy of Lithuania Prof. Dr. Algis Krupavièius, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Irmina Matonytë, Institute for Social Research Prof. Dr. Habil. Borisas Melnikas, Vilnius Gediminas Technical University Prof. Dr. Habil. Vladimiras Obrazcovas, Mykolas Romeris University Assoc. Prof. Dr. Jolanta Palidauskaitë, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Rimantas Petrauskas, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Alvydas Pumputis, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Habil. Stasys Puškorius, Mykolas Romeris University Assoc. Prof. Dr. Alvydas Raipa, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Tadas Sudnickas, Mykolas Romeris University Prof. Dr. Alvydas Ðakoèius, Ministry of the Interior Assoc. Prof. Dr. Rasa Šnapštienë, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Norbert Thom, University of Bern, Switzerland Prof. Dr. Theo Toonen, Leiden University, Netherlands Prof. Dr. Habil. Edvins Vanags, University of Latvia, Latvia Prof. Dr. Michael S. de Vries, Radboud University Nijmegen, Netherlands Editor of this Issue: Prof. Dr. Kæstutis Masiulis Executive Secretory of this Issue: Assoc. Dr. Aleksandras Patapas Internet Addresses: http://www.ktu.lt/lt/mdex2 3.html http://www.mruni.lt/leidyba.html Editorial Offices: Faculty of Public Administration Department of Public Administration Mykolas Romeris University Ateities str. 20 LT-08303 Vilnius, Lithuania E-mail: vak@mruni.lt Faculty of Social Sciences Department of Public Administration Kaunas University of Technology K. Donelaièio str. 20, LT-44239 Kaunas, Lithuania E-mail: vak@smf.ktu.lt Published since 2002 4 Mykolas Romeris University, 2006 Kaunas University of Technology, 2006
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 TURINYS Ávadinis straipsnis Lygios galimybës ir transformacijø procesai Rytø ir Vidurio Europos ðalyse... 9 Borisas MELNIKAS Naujosios vieðosios vadybos principø ágyvendinimo aspektai institucijø kaitos poþiûriu... 22 Þilvinas ÞIDONIS Viešosios politikos ir administravimo praktikos lyginamoji analizë Socialinës politikos modeliavimas Europos integracijos procese... 29 Arvydas GUOGIS Vieðojo administravimo átaka statybos verslui... 42 Danius LYGIS Oksana KONSTANTINOVIENË Lietuvos elektros energetikos administravimas ir jo raidos ypatumai... 49 Andrius STASIUKYNAS Aleksandras PATAPAS Pensijø sistemø reformavimo Europos Sàjungos valstybëse praktiniai aspektai... 60 Audrius BITINAS Vieðojo valdymo ir regioninës politikos reformø problemos: Ukrainos patirties analizë... 70 Vainius SMALSKYS Juozas MATAKAS 5
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 15 Vietos savivaldos problemos Funkcionali vietos bendruomenë kaip pilietinës visuomenës pagrindas... 81 Saulius NEFAS Atstovavimo asimetrijos ir verslo skvarba vieðojoje politikoje: Klaipëdos miesto savivaldybë... 89 Gabrielë BURBULYTË Saulius ÞOSTAUTAS Þmogiðkøjø iðtekliø vadyba Podiplominio sveikatos vadybos mokymo kursø kokybës ávertinimas... 96 Danguolë JANKAUSKIENË Rimantas PEÈIÛRA E. valdþios problematika Intelektinë nuosavybë kaip e. verslo ir e. valdþios plëtros veiksnys... 104 Austë KRAUJELYTË Nevyriausybinio sektoriaus problemos Pilietinës visuomenës apraiðkos Baltijos ðalyse: nevyriausybinës organizacijos...115 Saulë MARÈIUKAITË-ÞVYNIENË Jolanta GRIGALIÛNAITË Knygø apþvalga Aukštojo mokslo demokratijos aktualijos... 124 Rimantas TIDIKIS Informacija Atmintinë þurnalo publikacijø autoriams...127 6
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 CONTENTS Lead Article Equal Rights and Transition Processes in the East and Central European Countries... 9 Borisas MELNIKAS Theoretical Aspects of Public Administration and Public Policy The Theory and Practice of New Public Management in the Context of Institutional Transformation... 22 Þilvinas ÞIDONIS Comparative Analysis of Public Policy and Administration Practice Social Policy Modeling in the Process of European Integration... 29 Arvydas GUOGIS Public Administration Influence on Building Trade... 42 Danius LYGIS Oksana KONSTANTINOVIENË Specificities of Administration and of Lithuanian Electricity Energetic and its Development... 49 Andrius STASIUKYNAS Aleksandras PATAPAS Practical Issues of the Pension System Reforms in the European Union Countries... 60 Audrius BITINAS Problems of Public Management and Regional Policy Reform: Analysis of Ukrainian Experience... 70 Vainius SMALSKYS Juozas MATAKAS 7
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 15 Problems of Local Authorities Functional Local Community as Foundation of Public Society... 81 Saulius NEFAS Representation Asymmetry and Business Penetration in Public Policy: the Case of Klaipëda Local Self-Government... 89 Gabrielë BURBULYTË Saulius ÞOSTAUTAS Human Recourse Management Quality Assessment of the Postgraduate Health Management Training Course... 96 Danguolë JANKAUSKIENË Rimantas PEÈIÛRA E-government Development Intellectual Property as a Factor for E-Government and E-Bussiness Development... 104 Austë KRAUJELYTË Non-Governmental Sector Looking for Civil Participation in the Baltic States: Non-Governmental Sector... 115 Saulë MARÈIUKAITË-ÞVYNIENË Jolanta GRIGALIÛNAITË Book Reviews Actualities of Democracy in Higher Education... 124 Rimantas TIDIKIS Information Notes for Contributors...128 8
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Equal Rights and Transition Processes in the East and Central European Countries Borisas Melnikas Vilnius Gediminas technical university Saulëtekio al. 11, LT-2040 Vilnius The paper aims to evaluate the main features of the creation and development of the integral cultural space in Europe and the main problems of provision of equal rights in the context of the transition processes in the Central and Eastern Europe. The paper has used the outcomes of the research done over the recent several years, dedicated to the diagnostics of the problems of transformations as well as economic and social development in Central and Eastern Europe with a special reference to the development of the integral cultural space and human rights. Major findings show that the creation and development of the integral cultural space in Europe is a very complex and controversial process and in this course various problems and conflicts arise. Therefore, to encourage the creation of the integral cultural space in Europe appropriate cultural policies are necessary to be implemented in the Europe. These policies may embrace many priorities including the preservation of cultural diversity; adaptation and dissemination of integrated European dimensions; elimination of inappropriate factors within humanism and democracy of all European countries; provision of equal rights in all groups of modern society. For implementation of key priorities of cultural policies the use of a number of pan-european scale special programmes is suggested. The new non-traditional ideas of possible economic and social development in Central and Eastern Europe are discussed. Keywords: transition, integral cultural space, Central and Eastern Europe, equal rights. Pagrindinës sàvokos: transformacijos, bendra kurtûros erdvë, Rytø ir Vidurio Europa, lygios galimybës. Introduction The 21 st century is the age of increasingly developing transformations in the whole world and all spheres of life. Transformations embody the most important attribute of the modern époque; therefore, all relevant political, social, economic, technological, ecological and other issues should be conceived and approached as issues of transformations. In the process of transformation as well as globalization a society of a new type is being formed, with its typical new values and striving, which creates different patterns of lifestyle and is confronted with new problems and searches for solutions to these problems. Globalization processes are very well showing themselves in modern Europe. It is quite possible to state that the key-feature of globalization in Europe is the fact that the integral European society is being born, which creates and builds an integral cultural space as well as integral spaces for social, economic, political, technological, ecological and information development. Creation of the integral cultural space in Europe makes not only preconditions for basic change in life environment and conditions of all European nations, but also determines the fact that a brand new quality is being shaped, both of the society itself and of each European citizen. On the one hand, the development of the integral cultural space opens a number of new opportunities and perspectives for social advancement in the whole Europe; on the other 9
hand, this process inevitably causes new problems and conflicts, and their solution requires the creation and inclusion of an adequate policy in the sphere of culture. The formation of the integral cultural space in Europe is a complicated process. One of the main problems to be solved is associated with the so-called equal rights, implying that equal rights should be provided to all social groups, strata and communities in social, economic, political and other areas all over the country, in any region, as well as in public and business sectors. The awareness of the significance of this problem in the society is important for developing new approaches to the creation of the integral cultural space in Europe and identification of the priorities in achieving it. The creation of the integral cultural space and the assurance of equal rights in Europe is a significant research problem. The goal of such research may be defined as updating the society by means of cultural policy aimed at ensuring equal rights to the inhabitants of all European states. The research into this problem should be closely related to the analysis of transformations which took place in Europe because the latter could allow the identification of changes in the area of equal rights. The relationships between the above processes which took place over the last 15 20 years can be clearly seen in Central and Eastern Europe. This allows us to state that the problem of creating the integral cultural space in Europe should be considered taking into account general conditions and specific features of transformations which took place in this period. The paper presents the research results obtained by the author which indicate the emergence of new trends and challenges in the area of creating the integral cultural space in Europe taking account of the need to ensure equal rights to all members of the society. 1. Integral cultural space in Europe and the provision of equal rights: the main priorities 1.1.The concept of the integral cultural space in Europe Comprehending the concept of integral culture is essential for business practitioners, especially among those who seek to keep it culturally relevant, while increasing sales of products and services (Harris, 2004). In general, culture consists of patterns, explicit and implicit of and for behaviour acquired and transmitted by symbols, constituting the distinctive achievement of human groups, including their embodiment in artifacts; the essential core of culture consists of traditional (i.e. historically derived and selected) ideas and especially their attached values; culture systems may, on the one hand, be considered as products of action, on the other hand as conditioning elements of future action (Cameron, Quinn, 1999; Katsioloudes, 2002). Culture is something that is shared by almost all members of some social group; that the older members of the group try to pass on the younger members and something (as in the case of morals, laws and customs) that shapes behaviour (Fraerman et al., 1996; Hofstede, 2000). Development of the integral cultural space in Europe not only makes preconditions for basic change in life environment and conditions of all European nations, but also determines the fact that a brand new quality is being shaped, both of the society itself and of each European citizen. Growth of the integral cultural space in Europe is being influenced by a great number of diverse factors. Among these factors as very important appear those related to the expansion of the European Union and to transformation processes in Eastern and Central Europe, meaning that integration of Eastern and Central European countries into the European Union not only indicates the quantitative growth of the European Union (increase in the number of member states, the number of their population, overall territories and economic potential) but also qualitative transformation in the entire Europe. By the way, this particular consideration that integration of the Eastern and Central European countries is directly influencing quantitative changes in the entire Europe demonstrates the significance of the factors mentioned above to the formation of the integral cultural space in Europe. The development of the integral cultural space in Europe, taking into account the situation of the integration of the Eastern and Central European countries to the European Union, is a very complex and conflicting process. On the one hand, this process opens a number of new opportunities and perspectives for societal advancement in all Europe, including the countries of Eastern and Central Europe. On the other hand, this process is inevitably causing new prob- 10
lems and new conflicts, and their solutions require that an adequate policy should be created, including the sphere of culture. This means that identification of the new challenges for cultural policies and understanding of the essence of these challenges, as well as capability to treat them properly, makes their tasks of a high priority in the situation of the growth of the European Union (Melnikas, 2002). The importance of the tasks mentioned earlier suggests that theoretical and practical studies designed to better conceive and solve them can be considered as relevant both in scientific and practical sense. The development of the integral cultural space is a striking sign of the contemporary society in Europe, which allows making a complex definition of political, social, economic and technological process development. The integral cultural space in Europe can be perceived as a portmanteau concept. The easiest way is to see the integral cultural space in Europe as a general system of priority values, stereotypes of social behaviour, lifestyle patterns and moral and spiritual standards, typical to all layers of the European countries. Such definition of the integral cultural space demonstrates a very important factor: the integrity of the cultural space can be understood as affinity of priority values, stereotypes of social behaviour, lifestyle patterns and moral and spiritual standards to all societal layers in all European countries. Thus, it is possible to state that the level of the affinity can determine the integrity of the whole cultural space. The more likeness can be seen within the systems of values, behaviour, lifestyle patterns and standards of different countries and societal layers, the more integral can be their common cultural space understood. And the opposite: if the systems of values, behaviour, lifestyle patterns and standards of different countries and societal layers do not suggest the idea of common features or suggest the picture of great differences, one may say that the society of these countries does not share the integral cultural space. When giving comments on the concept of the integral cultural space, it is necessary to accentuate several conditions. First, this definition suggests that one might acknowledge the existence of different systems values, stereotypes of social behaviour, lifestyle patterns and moral and spiritual standards, typical to different countries and societal layers. Similarity or affinity of different systems can be comprehended as an assumption for association of different cultural spaces into integral cultural spaces. Next, this definition demonstrates the idea that the integral cultural space conveys the situation where all key-elements of cultural spaces of different countries and societal layers: this means that the main precondition for the integral cultural space formation is a high level of its internal integrity. Then, this definition implies that the integral cultural space creates a situation where specific features of particular countries or societal layers may gradually lose their influence on further growth of these cultures: the critical role of each country and societal layer development falls on the processes that start inferring as general processes of the integral cultural space. Understanding of the problems mentioned above allows us to apply the aforementioned concepts of the integral cultural space in the cases when various problems of the European integration and expansion of the European Union arise. 1.2.Problems arising in the situation of the development of the integral cultural space in Europe During the development of the integral European cultural space, in the situation of European integration and growth of the European Union, a great number of various problems related to this development emerge. These problems are very diverse, and they demonstrate a very diverse scale of reasons causing them and a diverse level of their importance; however, it is necessary to consider them, when aiming in consecutive development of processes of the actual integration into Europe. Among main problems emanating in the development of the integral cultural space, the following can be identified: 1. Immense cultural differentiation among different countries, regions and social layers: the differentiation of this kind is influenced by way of too serious differences within their economic development and social status (there are too serious differences among different countries, different regions, and different social, professional, as well as ethnic or confessional groups or layers, both within particular countries or regions and Europe or even the world; 2. Various ethnic, confessional or social conflicts, were existing in the history and still are present in some secret ways; and the relics of these conflicts: there are many cases in modern 11
Europe when various historically developed conflicts and their relics interfere into the development of the integral cultural space; 3. Disproportion in the momentum of technological, economic and social, as well as cultural development: technological progress and growth of economic well being is very often faster than social, cultural and mental changes (disproportion of this character determines the fact that in some societal layers or even countries a certain inadequacy of cultural and spiritual development to economic well being and technological opportunities can be observed: this inadequacy provokes decline of moral norms, deprivation of social accountability and causes other negative consequences; 4. Too deep cultural insularity seen in particular countries and influencing lack of tolerance to other cultures, individual and group egotism, as well as insufficient capabilities to adapt to intense social and cultural changes: cultural insularity and lack of tolerance to other cultures not only affects the development of the integral cultural space but also provokes social, economic and other sorts of conflicts; 5. In many spheres of societal development there is lack of administrative capabilities necessary for partnership development and intercultural and multicultural exchange elaboration: the policies in the culture are often declaratory and inappropriately oriented towards the basic needs of society, coming forth in the situation of the European integration and the development of the European Union. It is critical to regard the problems and conflicts that we have discussed here and other problems and conflicts arising or developing in the construction of the integral European cultural space, when we are working on crucial issues of cultural policies related to further European integration and development of the European Union. 1.3.The provision of equal rights as the highest priority in the process of creating the integral cultural space in Europe The solution of the problem of providing equal rights is an integral part of the formation of the integral cultural space in Europe. In equal rights society the values and people s views of this idea and its significance make an essential cultural characteristic because the culture of the society and the trends of its development largely depend on the treatment and evaluation of equal rights concept. It can be assumed that equal rights as a value are among the highest priorities in the society. The implementation of this principle in practice shows the level of societal development and the ability to solve the problems arising in the society. The concept of equal rights may be treated differently. In more general terms it may be described as a situation when the conditions of work and social activity of various people are not affected by the factors not relevant for these activities. This definition actually implies that when the principle of equal rights is observed, the attitudes to people and the conditions of their work and social activity are determined by the results obtained and quality of these results rather than by other not related issues. It follows that inequality of human rights is manifested by the evaluation of people and their activities based on some insignificant factors which cannot actually affect the results achieved by these people. The assessment of the observance of equal rights may be based on various characteristics which can be classified in the following way: 1. The scope of evaluation of equal rights: global, from the perspectives of large civilization, or international area (e.g. Europe or the European Union or its large regions), from the perspective of nations and the societies of various states and countries, from the perspective of regions, agglomerations, towns, settlements and communities, from the perspective of various organizations, from the perspective of various social groups and strata, from the perspective of the family and relatives, from the perspective of an individual. 2. Biological, biosocial, cultural and ethnocultural aspects in assessing equal rights based on the following characteristics of an individual or groups of individuals: sex, demographical characteristics, race, nation, ethnical group, confession, ideological, political views, sexual orientation, ethical and aesthetical views, physical and psychological state, lifestyle in a physical and biosocial sense. 12
3. Economic, social, professional aspects and status in assessing the observance of equal rights based on the following individual and group characteristics: financial state, area of employment, educational level, profession, social status associated with the membership of some social organization or group, conditions of life and activities. These and other examples demonstrate the variety of approaches to assessing the situation with equal rights. In considering the prospects of creating the integral cultural space in Europe the following aspects of equal rights implementation should be emphasized: the provision of equal rights to various countries and regions for social and economic development, the provision of equal rights to various ethnic, confessional and social groups and strata, the provision of equal rights to people of various professions engaged in various types of activities, the provision of equal rights to men and women. The priority should be given to the above aspects in the cultural space of the whole Europe and Central and Eastern Europe in particular. It is of vital importance for solving various problems associated with European integration and expansion of the European Union. 2. Transformations in the Central and Eastern Europe and the provision of equal rights 2.1.Transformations in the Central and Eastern Europe as a system of complex factors Modern science understands transformations generally as changes, testifying a certain object or system to have acquired a new shape or a new state. This approach is rather universal and can find a great deal of evidence in many scientific studies (Porter, 1980; Dicken, 1998; Altvater, Mahnkopf, 1996; Currie, 2000; Hunt, 2000; Perraton, 2001; Boldrin, Canova, 2001; Rosenzweig, 2001; Garret, Mitchell, 2001; Ghose, 2004). Incidentally, this concept is akin to the studies examining economic transformations, especially those showing transition from the close plan economy towards the open and liberal market economy (Lavingne, 1995; Melnikas, 1999, 2002; Hayo, Seifert, 2003; Hofbauer, 2003). Transformations in Central and Eastern Europe, as well as processes of the development of the European Union, have been analysed at a very broad and detailed extent. A very broad panorama of changes in the entire, especially in Central and Eastern, Europe, has been given in scientific publications, dedicated to the transformations (Lavingne, 1995; Hofbauer, 2003; Hayo, Seifert, 2003). It is also worthwhile mentioning that within the majority of scientific writings on transformations in Central and Eastern Europe a certain one-sided emphasis can be observed. Unfortunately, transformations in Central and Eastern Europe are frequently perceived as an exclusive transfer of Western expertise (especially, the expertise of Western Europe) to Central and Eastern Europe: in these cases transformations are understood as promotion and implementation of the Western lifestyles in the East, and the plain adaptation of these standards, applying local specificity of the Central and Eastern European countries. Importantly, in many cases the following factor is ignored transformations in Central and Eastern Europe, and the development of the European Union make great influence on the entire European Union, and is a crucial factor for the changes both in Western Europe and the whole world (Melnikas, 2002; Melnikas, Reichelt, 2004). Transformations in Central and Eastern Europe should be perceived a part of a complex process, involving transformations in the entire Europe and the entire world. Main elements of this complex process are the following: transformations, marking the exit of the Central and Eastern European countries from the close non-democratic system of the plan economy; these transformations that occurred over the last 10-15 years, showed readiness of Central and Eastern European countries to join the Western world and take over the expertise of the Western world, transformations, marking the entrance of the Central and Eastern European countries to the European Union, their adaptation to further development in the integral space of the European Union, as well as adaptation of the entire European Union to the new environment; these cur- 13
rently undergoing transformations, show common changes within the increased space of the European Union. This approach lets us conclude that development of the integral cultural, as well as political, economic, informational and other space in Europe embraces several key stages, including: transformations in the countries of Central and Eastern Europe, prior to the integration of these countries to the European Union, transformations in the entire European Union, especially in the Central and Eastern European countries that have newly entered the Union (these transformations are intensely happening there). A significant feature of the transformations which took place in Central and Eastern Europe is associated with the changes in the area of equal rights. These changes have some conflicting aspects as follows: on the one hand, in the transition period the situation in the area of equal rights was improved because the problems associated with their absence in the time preceding the transformation were solved in many fields, on the other hand, new problems arose in the area of equal rights in the period of transition. These problems indicate the conflicting character of transformations and are also associated with the complicated integration processes in Europe and the expansion of the European Union. An effective approach to solving newly arising problems in the area of equal rights is the development and implementation of cultural policy aimed at creating the integral cultural space in Europe. 2.2. The main typicalities of the transformations in the Central and Eastern Europe Transformations are particularly important for the states of Central and Eastern Europe. While assessing opportunities and perspectives for further economic and social growth in the countries of Central and Eastern Europe, it is essential to consider a number of factors impelled by political, economic and social transformations, which took place in these countries over the last years and are still on. Taking into account that transitions indicate a major trend of political, social and economic development of these countries, the states of Eastern and Central Europe are referred to as transition countries. Political, economic and social development in the transition countries is characterized by some features common to all of these countries as well as by specific features characteristic only of some transition states (Melnikas,B., 2002). The ability to determine both general and specific features of transformations allows us to define the situation in a particular country, the priorities of its development as well as identifying and solving most urgent problems. In determining general features representing major trends of political, social and economic development in a transition period, the following most important issues should be emphasized: 1. Constant orientation toward the new quality life, implying that in the period of transition the efforts are made to realize the norms, standards, ideals, and stereotypes of new quality life. The changes associated with the quality of life take place in the period of transition, which are aimed at changing life for the better. Thus, a new society based on such values as democracy, humanism and openness as well as declaring the priority of human rights, freedom and well being has been formed in the states of Eastern and Central Europe in the time of transition. 2. A complex character of transitions, meaning that major changes are complex, embracing major areas of political, social and economic life as well as the development of modern technologies, environment protection, laws and other areas of social importance. A complex character of transitions may be considered one of the major features characteristic of the development of Eastern and Central European countries. In recent 10 15 years the qualitative changes have taken place in the political, social and economic structures of the society, while a new scale of values, life styles and priorities has been introduced and a new social order combining the elements of Western democracy and some Eastern Europe s traditions has been established. 3. Moreover, the complexity of transitions in these countries manifests itself in versatile effects on various sides of life, which may be controversially assessed, because the results of the changes are not definitely outlined. The uneven character of transitions, implying that social changes often take place as a leap forward from one quality to another, These leaps are also characterized by profound and sudden changes. It is important to note that in the period of transition the society may experience shocks, when the 14
traditional values and priorities are suddenly rejected, being replaced with some new values, of which the people have only superficial knowledge not being ready to adopt them. In the transition period, the formation of some political, social, economic, cultural and ideological vacuum is usually observed in the countries of Eastern and Central Europe due to a sudden character of changes often accompanied by instability. 4. Simultaneous and controversial character of transitions, meaning that different transitions may and do take place simultaneously, being, however, conflicting and imbalanced. As a result, the situation arises when one kind of transition is contrary to the others, which in turn may cause problems and even stresses in the society. The experience of the states of Eastern and Central Europe provides a lot of examples of controversial transitions, when, say, social and economic changes contradict the political transitions, while the changes taking place in some countries of Eastern and Central Europe do not conform with the transitions occurring in other states or regions of the same territory. Such negative phenomena, hampering the advance of the above states, call for the idea of harmonizing the transitions of controversial character, implying balancing of different changes. 5. The innovative character of transitions, meaning that any transition accumulates some novelty. In the transition period, the innovative potential is intensely developed by providing the conditions for innovative activities. The novel character of transitions may be expressed in two ways : first, the conditions are created for adapting well known models and solutions to some situation in a new way. In this case, they are considered to be innovative. Second, completely new, previously unknown models and solutions are made. In this case, these newly created patterns, having no analogues, are considered to be the innovations. The development of two types of novelties in the transition period emphasizes the importance of innovative activities for the countries of Eastern and Central Europe. 6. A positive character of transitions, implying that transitions yield positive results in most cases. In spite of the fact, that both positive and negative results are actually obtained in the conditions of transition, the predominance of positive results is a particular feature of transitions. 7. The idealistic and disappointing character of transitions, meaning that this period is characterized by the recurrence of searching for the ideals disappointment cycles. The above cyclicity shows that at the beginning of transition the solution of urgent problems is usually associated with the achievement of certain ideals, while later the period of disappointment both in the very ideals and in the transition itself and its outcome, follows. For example, in the transition period in the countries of Eastern and Central Europe it was much expected from democratization and free market development. However, later the community was much disappointed with the results obtained. At the same time, the cycles of idealization disappointment demonstrate the maturing of the society in the course of transition as well as its adaptability to actual environment. 8. Openness in the period of transitions, meaning that the tradition of openness, publicity and transparency becomes established, making it possible to develop democracy and free market economy. However, it is evident that the patterns of the open society being formed in the countries of Eastern and Central Europe do not completely conform with the long standing traditions of openness existing in Western countries, especially in Europe. Nevertheless, the developing tendency of openness in the states of Eastern and Central Europe is generally considered as one of the major development trends in the transition period. 9. Harmonization of objective and subjective elements, implying that the character and orientation of transitions largely depend on a number of objective factors characterizing the objectively existing background of political, social and economic transformations as well as on subjective elements, reflecting personal interests, influence and lobbyist activities of various subjects (i.e. individuals, groups of people of various levels, clans, etc.). The above objective and subjective elements are characterized by certain degree of coordination and harmonization, therefore the harmony of these two factors should be considered as naturally determined phenomenon of the development of Eastern and Central European countries in the transition period. It should be noted that subjective factors play particularly important role: the interests of individual persons, groups of people of various levels, clans, etc. have a considerable effect on the political, socialand economic development of these countries. 10. Integrity and comparable character of transitions on a world scale, meaning that local transitions are integrated into the higher level tran- 15
sition systems. This indicates that the above transitions are of an international character, promoting the process of globalization as well as internationalization of political, social and economic development and demonstrating that they are comparable and can be coordinated at an international level. It may be stated that the transitions taking place in the countries of Eastern and Central Europe are of paramount importance for their integration into the global and international political, social, economic, cultural and information structures, as well as being a factor contributing to the convergence of the mentality and lifestyles of the inhabitants of various countries. 11. The resonance factor, conditioning that transitions of various origin and nature could coincide in time. Therefore, the community has to endure a heavy burden of a number of transitions taking place simultaneously. The phenomenon of resonance indicates itself as the timing of political, social and economic changes causing a heavy burden on the community, which in turn may threaten its safety and stability. The above listed appropriate phenomena show general trends of transitions, which are universal and similar in all the states of Eastern and Central Europe. Along with these major trends some specific features may be observed in political, social and economic development of particular countries or groups of countries. The above trends are particularly characteristic of transitions taking place in the Baltic countries, including Lithuania. the Baltic region is specific in many ways, therefore the transitions taking place in it may be considered a specific case of conformity to natural laws. The following features of transitions may be specially mentioned as mostly characteristic of the Baltic states, including Lithuania: 1. Higher resonance of transitions, implying that in the Baltic states some additional transitions associated with regaining independence and forming new modern states as well as the priority of integration into the Western system took place alongside the political, social and economic transitions characteristic of other countries of Eastern and Central Europe. This means that the transition resonance in the Baltic states was caused not only by the democratization of market relations common to Eastern and Central European countries, but also by the transitions associated with very rapid development of new national states and their integration into the Western system. Thus, transitions in the Baltic states were more diverse and extensive than those taking place in other countries of Eastern and Central Europe. Therefore, it may be stated that the higher transition resonance is a major characteristic feature of the Baltic region. 2. The conflicting character of national priorities and regional integration and internationalization trends, indicating that two opposite as well as mutually complementary tendencies are developed in the Baltic states. On the one hand, national businesses are seeking autonomy, even closeness and self isolation, trying to get established on the national market by the exclusive right. On the other hand, the tendency of integration of the whole Baltic region and the cooperation of three Baltic states in political, social and economic areas is constantly growing. Though three Baltic states often compete with each other, more and more possibilities are revealed to pursue the unified policy of cultural, economic and information development. Needless to say, that some more specific features of transitions taking place in the Baltic states may be identified. Undoubtedly, they may refer to one of these countries, for example, Lithuania. The transitions taking place only in one of the states may be referred to as individual features characterizing the development of a particular state. Thus, the analysis of individual features of transitions taking place in Lithuania enables us to determine the effect of various geographical characteristics (e.g. configuration of neighboring countries, exceptional geographic position of Kaliningrad region and the like) on their development. Some other individual and specific factors also influence the transition processes in Lithuania. Among them are cultural and historical features (e.g. the influence of the catholic ethics, the development of Lithuanian state and the formation of Lithuanian nation, urbanization, the location of agricultural zones, etc.). The specific features of transitions taking place in Lithuania complete a general system of naturally determined trends of development in the periods of transformations. The proper understanding of these phenomena helps to improve the political, cultural, social and economic life. Modern political, economic and social development in Lithuania and other countries of the Central and Eastern Europe can be defined by several features. One of the most significant among them is inclination towards real liberalization, which can be observed in the steadily de- 16
creasing role of the states in economic regulation: the pace and trends of economic growth in Central and Eastern Europe gradually becomes determined by the initiatives, aptness and trends in the international market conjuncture of the local and foreign economic subjects rather than political decisions and activities of the Central and Eastern European states. What is more, liberalization in the countries of Central and Eastern European countries is unique by reason of certain circumstances that had not had historic comparisons in the global practice. There are some specific factors of liberalization in the countries of Central and Eastern Europe. The first factor among them is specific image of the state importance, which has developed historically in the Central and Eastern Europe, portraying outcomes of the previous social and economic growth. The market relations in the countries of Central and Eastern Europe had been started to set up quite recently, besides, the circumstances and historical background for these relations are completely different from those of modern Western countries. In the West, market relations were undergoing their evolution under the gradual development of the industrial and post-industrial society, considering that in the Central and Eastern Europe novel market relations developed very rapidly and unevenly. In fact, market economy in the countries of the Central and Eastern Europe started developing just 12-15 years ago, in the end of the last century, when the industrial and post-industrial society had been already created, and enormous economic and especially industrial potential had been accumulated; by the way, this potential reached rather high technological level for that époque and held orientations towards the influence of science-driven production and modern industries and technologies. This economic potential developed based on centralized plan system, consequently, in the countries of the Central and Eastern Europe the tradition of the absolute role of the state in the economic development was formed: historically nobody else but the state played the most important role in the economic growth. Importance and absolutism of the centralized plan system and the state role in economic development was embodied in the Central and Eastern Europe in the long-lasting and deep-rooted tradition, therefore, this tradition inevitably influenced economic growth of the country and afterwards, when the outdated plan system collapsed quite unexpectedly. This means that when market relations started developing 12 15 years ago in the Central and Eastern Europe, this system inherited certain relics of the old system: it can be conceived as symbiosis of the economic system of the Central and Eastern Europe both in specific Western elements of market economy, and certain state absolutism tradition. The aforementioned factor is very important for the reason that understanding of this enables us to assess the attitude towards the role of the state and its power to influence economic and social growth existing in the contemporary Central and Eastern Europe. It may seem surprising but even today, after more than decade after the implementation of the major attitudes towards the market relations development in these countries, in fact, all societal layers still strongly believe that the state remains to be a leading subject in economic advancement of the countries. This attitude is typical both to business community, who envision all their economic troubles and business failures, absolutely related to the state, and on the other hand, to experts of various spheres, who are free-lance employees, and relate their possibilities to advance economically and seek for well being also greatly depending on the state; by the way, conclusions of this kind were made a number of times based on different research results (Melnikas, B. 2002). This allows us to state in the mind of the contemporary societies of countries of the Central and Eastern Europe the role of the state is understood not only as critical, but also as the main factor for their economic and social headway. The second factor, illustrating specificity of liberalization in the countries of Central and Eastern Europe is the fact that in these countries today there is a serious lack of resources and opportunities to more rapidly achieve at least the minimal level of the standards of development and well being, existing in modern Western countries. This means that Central and Eastern Europe will inevitably have to implement substantially different, if compared to Western countries, patterns ensuring economic growth and rise of well being: implementation of these patterns should guarantee focus of resources and development on critical to each country priorities that should be associated both to maximization of the pace of the growth and to the endeavors to ensure possibly more intensive increase of the value added. It is clear that under these circumstances an adequate action of the 17
state as an active subject of economic development should emanate. This action should address the purposeful establishment of the priorities for the economic development and implementation of the main priorities. The third factor, picturing specificity of liberalization in the countries of Central and Eastern Europe is that among social layers in many of these countries mentality of standards of double moral still prevails. This mentality, which developed over a long period of the reign of the totalitarian system (in fact, by the end of the last century), expresses very popular in society incompatibility of the individual or group interests to the norms of social accountability. There is probability of the incompatibility of this kind in any, even very progressive society, including the Western ones, and this incompatibility is especially distinct in Central and Eastern Europe. This incompatibility sometimes turns into very threatening shapes: it can be seen in rising social and economic differentiation inside societies of the Central and Eastern Europe, evident lack of social accountability among political and economic elite, or dominating clan interests, when working on live problems of the society and its well being. In this regard it is important to note that manifestations of mentality of standards of double moral are quite important as a factor that can ambiguously influence the process of liberalization and sometimes bring negative subsequences to the society. The circumstances, mentioned earlier, as well as some other factors, are very important, when assessing possibilities and perspectives for economic liberalization in the countries of Eastern and Central Europe. It is important to consider these circumstances in the context of integration into the European Union of these countries, especially because within the integrated economic domain of the European Union these countries and their economic subjects experience many new problems; among them as particularly important can be mentioned the problems of compatibility of economic subjects and rise of household well being and improvement of social security. By the way, understanding of these problems in the context of liberalization and ability to deal with them considering the conditions of the integration of the countries of Central and Eastern Europe into the European Union is a very important precondition to ensure successful implementation of integration processes and high pace of further political, social and economic development. 2.3.Priorities of cultural policies to be implemented in the situation of the integration of Eastern and Central European countries to the European Union. Integration of the Eastern and Central European countries to the European Union does not only show the growth of the European Union but also characterizes the core transformation of the entire European cultural space. This means that an important outcome of the transformations in Eastern and Central Europe has been the fact that integration of new countries into the European Union gives an impulse for development of the integral cultural space of the entire Europe. Based on this approach towards transformations, two key priorities of cultural policies can be defined: cultural policies that are designed to popularize on a mass scale and affirm progressive values of humanism and democracy, stereotypes of social behaviour, as well as lifestyle patterns and standards of moral and spiritual life in the Eastern and Central European countries; cultural policies that are designed to guarantee that traditional Western European society is able to consider the Eastern and Central European society as equal and compatible with the norms of Western culture and lifestyles, and the progressive historical and cultural experiences of the Eastern and Central European countries and their elitist spheres are integrated into the overall system of the European cultural system. For the sake of the implementation of these two priorities on the pan-european scale special programmes of complex character should be introduced: 1. Programmes of cultural heritage preservation, conservation and actualization of all European countries, regions, as well as ethnic, confessional and other groups and layers: the programmes of such kind should ensure that the culture of each country, region as well as ethnic, confessional or other social groups and the layers preserves elements comprising uniqueness of each of these countries in the context of basic norms and standards of the European cultural space. These programmes should embrace a broad panorama of diverse spheres of culture and art (cultural heritage in architecture and urbanism, use of different languages and dia- 18
lects, visual art, theatre, music, literature and other spheres), as well as knowledge of history and the past, ethnography, traditions of trade and professional activities, traditions of interpersonal communication, community and social life, and traditions of attitude to nature (by the way, a special attention should be paid to the heritage of vulnerable and fragile cultures of nations or groups with small or diminishing number of citizens). These programmes should be developed and implemented applying various means of science, education, mass media, culture and art events organization, and law, economics or even politics. 2. Programmes for integrated European dimension adaptation in various cultural spaces: such programmes should address coexistence of various cultures and their reciprocal harmonization, ensuring universal cultural tolerance and mutual understanding. The central goal of these programmes is to achieve that the basic standards of the European culture become a priority to every European citizen, and within the integral European cultural space there should prevail general integrated characteristics, norms and dimensions typical to all cultures of the European countries, regions, ethnic, confessional or other social groups or layers. It is important to note that one of the core dimensions of the integral Europe is a genuine respect to all cultures of all countries, regions, social groups and layers: this dimension is principal when ensuring opportunities to achieve synergy effect based on symbiosis, integration and synthesis of various cultures It is obvious that all programmes of this kind should connect the whole Europe and the means of a very broad spectrum; 3. Programmes for elimination of unacceptable factors within humanism and democracy: first of all, these are programmes designed to prevent fascist, racist, nationalist, anti-semitic manifestations; as well as programmes designed to adopt ideals of humanism, high morale, human rights and freedom and social accountability; they should include prevention of such phenomena as violence or wrong habits, etc. All programmes of this kind should be executed with the complex use of the entire potential of the administration of the states; their education, scientific and mass media systems. The program should include in its strategies strengthening of moral and legal responsibility for the actions that do not conform to the standards of humanism and democracy, fight against approval of these actions or inadequate prevention. It is absolutely critical to achieve that within the integrated European cultural space cultural mechanisms should develop, dismissing any possibility to emerge, show or spread inappropriate conduct (a propos, nowadays in the whole Europe, including especially the Eastern and Central Europe cases of fascist and nationalist feelings arise: this factor should be assessed as a real threat to further integration of Europe; therefore, an intense combat against the actions of this kind should be performed employing all cultural policy, legal and administrative means. The programmes discussed, along with other programmes meant to be implemented in the whole Europe, could be assessed as an important precondition for creation of the integral European cultural space in the environment of the European integration and the expansion of the European Union. Further development and implementation of the programmes of this kind should encourage the creation of a new society and produce preconditions for further cultural, economic and social progress. Conclusions The central indicator of the processes of integration and political, social, economic development is the creation of an integrated cultural space in Europe that is strongly influenced by many factors, including the expansion of the European Union, especially the integration of the Eastern and Central European countries into the European Union. The integral cultural space in Europe is defined as a general system of priority values, stereotypes of social behaviour, lifestyle patterns and moral and spiritual standards, typical to all layers of the European countries where the integrity of the cultural space might be understood as the affinity of different systems that can be comprehended as an assumption for association of different cultural spaces into integral cultural spaces. Processes of development of the integral cultural space in Europe are very complex and controversial; and in this course various problems and conflicts arise, which cause a real threat for further process of the European integration and the expansion of the European Union; therefore, special attention should be paid to the solution of these problems and conflicts. To encourage the creation of the integral cultural space in Europe, the appropriate cultu- 19
ral policies are necessary to be implemented in the entire Europe. These policies may embrace many priorities, including: preservation of cultural diversity of all European countries, as well as ethnic, confessional or other social groups or layers; heritage preservation of these countries; and further integration of these cultures into the overall process of cultural development; adaptation and dissemination of the integrated European dimensions in the whole Europe; elimination of inappropriate factors within humanism and democracy. Priorities of cultural policies are especially important for the Central European countries, and for better implementation of these priorities, we propose initiating complex research and diverse scientific and educational projects. Considering the problems of creating the integral cultural space in Europe, the emphasis should be placed on the provision of equal rights. The attitudes to the significance of equal rights principle characterize the society and its culture, while the attitudes to this aspect as a priority reflect the system of values of the society. This means that when creating the integral cultural space the attitudes to the value and implementation of equal rights should be coordinated. A significant consideration is the orientation of these attitudes to democratic and humanistic values. The creation of the integral cultural space in Europe requires comprehensive investigation. The research into this problem, especially in political and administration areas, is very promising. References 1. Altvater E., Mahnkopf B. Limits of Globalisation: Politics, Economy and Ecology in the World Society. Muenster, Verlag Westfalisches Dampfboot. 1996. 2. Boldrin ML, Canova F. Inequality and convergence in Europe s regions: reconsidering European regional policies. Economic Policy. 2001. Vol.16. Issue 32. P.205. 3. Cameron, K.S., Quinn, R.E. (1999). Diagnosing and Changing Organizational Culture. Addison- Wesley, Reading, MA. 4. Cultures in Central and Eastern Europe, in Bateman Ed. M. (Eds). (1997). Oxford, Boston, Butterworth Heinemann. 5. Currie W. The Global Information Society. Chichester, John Wiley. 2000. 6. Dicken P. Global Shift: Transforming the World Economy. London, Sage Publications, A. Paul Chapman Publishing. 1998. 7. Fraerman, S.R., Thompson, M.P., Quinn, R.E., McGrath, M.R. (1996). Becoming a Master Manager. John Wiley & Sons, New York. 8. Garrett G., Mitchell D. Globalization, Government, Spending and Taxation in OECD Countries, European Journal of Political Research. 2001. Vol. 39. No. 3. 9. Ghose A. K. Global ineguality and international trade, Cambridge Journal of economics. 2004. Vol. 28. Issue 2. P. 229 252. 10. Harris Ph. R. Success in the European Union depends upon culture and business. European Business Review. 2004.Vol. 16. No. 6. P. 556 563. 11. Hayo B., Seifert W. Subjective economic wellbeing in Eastern Europe, Journal of Economic Psychology. 2003. Vol. 24. Issue 3. P. 329 348. 12. Hofbauer H. Osterweiterung. Vom Drang nach Osten zur peripheren EU-Integration. Wien, Promedia. 2003. 13. Hofstede G. National culture and organizational practices, in Ashkanasy, N. (Eds), Handbook on Organizational Culture and Climate. Sage Publications, Thousand Oaks, CA. 2000. 14. Hunt S. D.A General Theory of Competition: Resources, Competences, Productivity. Economic Growth-London, Sage Publications, 256 p. 2000. 15. Katsioloudes, M.I. Global Strategic Planning Cultural Perspectives for Profit and Non-Profit Organizations. Butterworth-Heinemann, Oxford. 2002. 16. Lavingne M. The Economics of Transition: From Socialist Economy to Market Economy. London: Macmillan Press, 1995. 17. Melnikas B. The Integrations Problems of the Baltic States: Possibilities for the Formation of a Unified Technological, Economic and Social Space East West Scientific Cooperation. Science and Technology Policy of the Baltic States and International Cooperation. NATO ASI Series, 4.,Science and Technology Policy. Dordrecht; Boston: Kluwer Academic Publisher. 1997. Vol.15. P. 33 51. 18. Melnikas B. Probleme der Integrattion der baltischen Staaten in westlichestrukturen (Berichte des Bundesinstituts fuer ostwissenschaftliche und Internationale Studien). 1999. No. 40, 42 S. 19. Melnikas B. Transformacijos. Vilnius: Vaga, 2002. 20. Melnikas B., Reichelt B. Wirtschaft und Mentalitaet: Tendenzen der EU-Osterweiterung. Leipzig, Leifim-Verlag, 2004. 21. Perraton J. The global economy - myths and realities, Cambridge Journal of Economics. 2001. Vol. 25. P. 669 684. 22. Porter M. Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors. New York: The Free Press, 1980. 20
Borisas Melnikas Lygios galimybës ir transformacijø procesai Rytø ir Vidurio Europos ðalyse Santrauka Straipsnyje kompleksiðkai nagrinëjami sudëtingi ir prieðtaringi bendros kultûros erdvës Europoje formavimosi procesai. Daugiausia dëmesio skiriama transformacijoms Rytø ir Vidurio Europos ðalyse kaip esminiam bendros kultûros erdvës visoje Europoje formavimosi veiksniui. Ypaè pabrëþiamos tos transformacijø procesø aplinkybës, kurios daro átakà ávairiø visuomenës sluoksniø ir grupiø lygiø galimybiø sampratos pokyèiams bei lygiø galimybiø principo ágyvendinimo perspektyvoms. Parodyta, kad lygiø galimybiø principas iðreiðkia prioritetines vertybes, kurias siekiama ágyvendinti bendroje kultûros erdvëje Europoje: lygiø galimybiø samprata ir realûs gebëjimai jas ágyvendinti apibûdina visuomenës brandà bei raidos perspektyvas. Lygiø galimybiø principo ágyvendinimas nagrinëjamas atsiþvelgiant ir á bendruosius kultûros erdvës Europoje pokyèius, ir á specifinius transformacijø Rytø ir Vidurio Europoje ypatumus. Ypaè svarbu, kad transformacijø procesai, per pastaruosius keliolika metø vykæ Rytø ir Vidurio Europos ðalyse, iðreiðkia ávairiuose visuomenës sluoksniuose ir grupëse iðryðkëjusià poþiûriø á lygias galimybes kaità. Straipsnyje pateikiami bendros kultûros erdvës formavimuisi Europoje skirtø tyrimø rezultatai. Iðryðkinti svarbiausieji bendros kultûros erdvës poþymiai, atskleistos ðios erdvës formavimosi problemos, ypaè tos, kurias nulemia Europos Sàjungos plëtra bei Rytø ir Vidurio Europos ðalyse vykstantys socialiniai ir ekonominiai pokyèiai. Suformuluoti esminiai transformacijø procesø ir Europos Sàjungos plëtros dësningumai, iðryðkinti lygiø galimybiø uþtikrinimo dël spræstinø problemø sprendimo bûdai ir prioritetai. Straipsnyje pateikiami pasiûlymai, skirti vieðosios politikos ir administravimo priemonëmis spræsti problemas, kylanèias formuojantis bendrai kultûros erdvei Europoje. Ypaè veiksmingomis laikytinos tarpusavyje suderintø nacionaliniø ir tarptautiniø programø, skirtø plëtoti bendrà kultûros erdvæ Europoje, parengimas ir ágyvendinimas. Straipsnyje iðsamiai apibûdinamas ðiø programø turinys ir nurodomi jø prioritetai. Borisas Melnikas prof. habil. dr., Vilniaus Gedimino technikos universiteto, Tarptautinës ekonomikos ir vadybos katedros vedëjas. Telefonas (+370~5) 2744878 Elektroninis paštas melnikas@vv.vtu.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. birþelio mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 21
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Naujosios viešosios vadybos principø ágyvendinimo aspektai institucijø kaitos poþiûriu Þilvinas Þidonis Mykolo Romerio universitetas Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius Straipsnyje nagrinëjami naujosios vieðosios vadybos (NVV) ágyvendinimo aspektai Lietuvos institucijø kaitos poþiûriu. Ið pradþiø aptariama naujosios viešosios vadybos doktrina, kuri remiasi viešojo pasirinkimo (angl. public choice), uþsakovo vykdytojo (angl. principal-agent) bei sandorio kaðtø teorijomis (angl. transaction costs theory). Taip pat atskleidþiamas formaliø ir neformaliø institucijø raidos poveikis ðalies administracinës kultûros formavimuisi. Straipsnyje ginama nuomonë, kad NVV taikymo sëkmë priklauso ne tik ir ne tiek nuo naujøjø formaliø institucijø, kiek nuo to, kaip ðalies administracinë kultûra koreguoja NVV principø ágyvendinimo procesus. Lietuvos biurokratinio administravimo sistema yra dviejø gana skirtingø kultûrø miðinys vakarietiðkos teisinës racionaliosios ir rytietiðkos patrimonialinës. Pavirðutiniðkas vadybos principø taikymas daþnai tik dar labiau sustiprina galios koncentracijà ir padidina darbuotojø priklausomybæ nuo vadovø malonës. Pagrindinës sàvokos: naujoji vieðoji vadyba, institucinë kaita, administracinë kultûra, racionali-teisinë biurokratija, patrimonialinë biurokratija. Keywords: new public management, institutional change, administrative culture, rational-legalistic bureaucracy, patrimonial bureaucracy. Áþanga Šiuolaikinis viešojo administravimo mokslas naujosios viešosios vadybos (NVV) judëjimà daþnai apibrëþia kaip verslo metodø taikymà vieðajame administravime. Verslo vadybos metodø taikymo kultûriniai skirtumai jau seniai ir plaèiai nagrinëjami, taèiau apie naujosios vieðosios vadybos metodø taikymo kultûrinius ypatumus þinoma gana maþai. Kita vertus, naujoji vieðoji vadyba yra ne tik verslo vadybos metodø taikymas, bet ir vieðojo administravimo reformø mokykla. Kaip ir kiekvienai mokyklai, NVV bûdingos tam tikros teorinës nuostatos, kurios apibrëþia mokyklos poþiûrá á valdymo santykius ir veiklos organizavimo formas. Šios nuostatos atsiskleidþia analizuojant viešojo pasirinkimo (angl. public choice), uþsakovo vykdytojo (angl. principal-agent) bei sandorio kaðtø teorijas (angl. transaction costs theory), kuriomis remiasi NVV doktrina. Kitaip nei tradicinës vieðojo administravimo mokyklos, NVV pripaþásta asmens savanaudiðkumà ir siekia ne riboti, bet nukreipti naudos siekimo veiksmus organizacijai palankia linkme. Ðiame straipsnyje ginama nuomonë, kad NVV yra ne tik vadybos metodø taikymas, bet ir tam tikra vieðojo administravimo reformos ideologija. Kaip pabrëþia G. Petersas [13], reformos eiga ir turinys priklauso nuo ðalyje vyraujanèios administravimo tradicijos. Valstybinio valdymo struktûros turi tam tikrà atmintá, kurios neámanoma iðtrinti nei per metus, nei netgi per deðimtmetá. Kaip ir ekonomika, vieðojo administravimo sistema priklauso nuo šalies nueito kelio (angl. path-dependent), todël kalbant apie NVV taikymo galimybes Lietuvoje, reikia iðryðkinti mûsø ðalies administracinës kultûros bruoþus bei parodyti, kokià átakà ðios kultûros formavimuisi turëjo per pastaruosius penkiolika metø ávykæ vieðojo administravimo pokyèiai ir sovietinës epochos paveldas. G. Petersas iðskiria keturias pagrindines Vakarø Europos ir Ðiaurës Amerikos vieðojo administravimo tradicijas: anglosaksø (minimalios valstybës), vokiðkàjà (organizavimo), prancûziðkàjà (Napoleono) ir skandinaviðkàjà (anglosaksø ir vokiðkosios miðinys). Nagrinëdami formaliàsias institucijas matome, kad Lietuvos vieðojo administ- 22
ravimo sistema remiasi vokiðkàja ir prancûziðkàja tradicijomis. Vis dëlto penkiolikos metø laikotarpio nepakanka tam, kad susiformuotø naujos neformalios institucijos. Institucijø kaitos poþiûriu lietuviðka vieðojo administravimo sistema yra ne tik vakarietiðkos, bet ir sovietinës tradicijos miðinys, todël NVV, kaip vakarietiðkos tradicijos produktas, Lietuvoje patenka á kiek kitokià dirvà nei, pavyzdþiui, Skandinavijoje arba Naujoje Zelandijoje. Ðio straipsnio tikslas atskleisti pagrindinius NVV doktrinos elementus bei teorines nuostatas, iðnagrinëti jø santyká su formaliø ir neformaliø institucijø raida, parodyti administracinës kultûros veiksniø átakà NVV principø ágyvendinimui. Teorinës naujosios vieðosios vadybos prielaidos Pirmasis naujosios vieðosios vadybos doktrinà apibrëþë Ch. Hoodas straipsnyje A Public Management for All Seasons?. Ch. Hoodas [7, p. 3 19] pabrëþia, kad naujoji vieðoji vadyba, kaip gana eklektiðka poþiûriø á vieðojo sektoriaus valdymà visuma, remiasi trimis pagrindinëmis teorijomis: viešojo pasirinkimo (angl. public choice), sandorio kaðtø (angl. transaction costs) bei uþsakovo vykdytojo (angl. principal-agent) teorija. Viešojo pasirinkimo teorija teigia, kad ir politikø, ir biurokratø, kaip ir visø kitø visuomenës nariø, veiksmus lemia privaèiø interesø tenkinimo motyvai. Kaip teisingai teigia A. Guogis ir D. Gudelis [6, p. 27], biurokratai savo prigimtimi nesiskiria nuo kitø þmoniø, deklaracijos apie biurokratø pasiðventimà visuomeniniam gëriui tëra apgaulë ir priedanga siekiant asmeninës naudos. Ði teorija ið esmës prieðtarauja nuostatai apie valstybiniø ástaigø tarnautojø nesavanaudiðkà veiklà, atsidavimà vieðajam interesui ir visuomeninës gerovës siekimà. Biurokratø siekis maksimizuoti asmeninæ naudà daþniausiai neturi nieko bendra su visuomenës interesais. Asmeninës naudos maksimizavimas pasireiðkia kaip nuolatinis ávairiø lygiø biudþetø, pradedant nacionaliniu ir baigiant atskiro departamento arba vieðosios ástaigos, didinimas bei vieðojo sektoriaus darbuotojø skaièiaus augimas. Kita vertus, asmeninæ naudà maksimizuoja ne tik vieðosios politikos vykdytojai, bet ir jos kûrëjai, t. y. politikai. A. Downsas [2] teigia, kad kiekvienas politikas maksimizuoja funkcijà, kuri susideda ið perrinkimo tikimybës ir tokiø kintamøjø kaip galia, pajamos, prestiþas, politiniai idealai. Vieðojo pasirinkimo ideologai teigia, kad geriausia priemonë, sauganti visuomenæ nuo savanaudiðkø politikø ir valdininkø veiksmø, yra valstybës vaidmens maþinimas. Logika paprasta: kuo maþiau erdvës biurokratø veiklai, tuo maþiau þalos jie padaro. Be to, viešojo pasirinkimo teorija teigia, kad rinka veikia efektyviau nei valstybinis sektorius. Uþsakovo vykdytojo teorijos poþiûriu vykdytojo (angl. agent) interesai ið esmës skiriasi nuo uþsakovo (angl. principal) interesø. Ði teorija pabrëþia, kad pirmiausia reikia išspræsti problemà kaip garantuoti, kad agentai atliktø tai, ko ið jø reikalauja uþsakovas. Uþsakovo ir vykdytojo santykiuose kyla moralinës rizikos (angl. moral hazard) ir iðsisukinëjimo (angl. shirking) problemø. Kaip paþymi K. Eisenhardtas [3, p. 57 74], agentas elgiasi savanaudiðkai ir vengia vykdyti savo ásipareigojimus, jeigu tik þino, kad uþ tai nebus nubaustas. Ir organizacijos viduje (hierarchija), ir rinkoje uþsakovo ir vykdytojo tikslai skiriasi. Samdomi darbuotojai paiso savo asmeninës naudos, o iðorinëms organizacijoms rûpi jø paèiø, o ne uþsakovo pelnas. Uþsakovui kyla problema, kaip uþtikrinti efektyvià vykdytojo kontrolæ. Padëtá dar labiau apsunkina tas faktas, kad dauguma vieðøjø paslaugø, kurias uþsakovas (pvz., savivaldybë) perka iš vykdytojo (pvz., gatviø prieþiûra ir remontas) yra kompleksinës. Kaip teigia D. C. Northas [11], prekës, paslaugos, individø veikla pasiþymi ávairiais atributais ir jø lygmuo ávairuoja. Tai priklauso nuo daikto ir individo. Kitaip tariant, nëra paprasta aprašyti, kas yra kokybiðka paslauga ir kà konkreèiai uþsakovas ásipareigoja atlikti. Be to, paslaugos kokybæ reikia kontroliuoti ir pasiraðius sutartá. Uþsakovo vykdytojo teorija teigia, kad kiekvienas sandoris turi sudarymo ir prieþiûros kaðtus, kurie kartais gali bûti daug didesni nei paèios paslaugos pirkimo kaina. Kita vertus, pirkimas iš išorinio šaltinio turi ir dideliø pranaðumø, kurie naujosios vieðosios vadybos poþiûriu daþnai kompensuoja trûkumus. Pirma, perkant paslaugas rinkoje, galima rinktis ið keliø pasiûlymø ir taip iðsiderëti maþesnæ kainà. Antra, privaèios institucijos gali kur kas lanksèiau organizuoti paslaugø teikimà. Pirmiausia sandorio kaðtø teorija buvo iðplëtota verslo vadybos srityje. Ði teorija savo iðtakomis siekia R. H. Coase o straipsná Firmos prigimtis [1, p. 386 405], kuriame pirmà kartà buvo pagrástas teiginys, kad sutarties dël veiklø vykdymo sudarymas ir prieþiûra kainuoja. Nelygu, kokie yra sandorio kaštai vienas veiklas apsimoka atlikti firmos viduje, kitas pirkti iš išorinio šaltinio. O. E. Williamsonas [19, p. 223 261] papildë R. H. Coase o teorijà ávesdamas tokias sàvokas kaip ribotas racionalumas, oportuniz- 23
mas ir informacijos asimetrija. Riboto racionalumo koncepcija teigia, kad ex ante neámanoma numatyti visø galimø sandorio padariniø, todël visos sutartys, kurias sudaro uþsakovas ir vykdytojas, yra netobulos. Informacija, kuria disponuoja ðalys apie sandorio objektà, nëra lygiai pasiskirsèiusi. Pardavëjas daþniausiai turi daugiau informacijos apie savo prekæ nei pirkëjas. Dar daugiau, pardavëjas gali turëti naudos slëpdamas neigiamà informacijà nuo pirkëjo. Tai vadinamasis informacijos asimetrijos efektas. Sandorio kaðtø teorija teigia, kad priimant sprendimus reikia atsiþvelgti ne tik á tikslø ir rezultatø sekà, bet ir galimus institucinës sandaros variantus. Naujoji viešoji vadyba pasisako uþ rinkos mechanizmus kaip efektyviausià institucinës sandaros bûdà. Kitame skyriuje bandysime iðsamiau panagrinëti, kaip keièiasi uþsakovo ir vykdytojo santykiai pereinant nuo paslaugø administravimo prie paslaugø pirkimo pagal sutartis. Formaliø ir neformaliø institucijø vaidmuo Kaip jau minëta ankstesniame skyriuje, jeigu sandoriai atliekami ne organizacijos viduje (t. y. hierarchijoje), o iðorëje (t. y. rinkoje), ámonës neiðvengiamai susiduria su partneriø oportunistiðko elgesio pavojais. Sandorio kaðtø teorija neteigia, kad individas bûtinai elgsis oportunistiðkai, taèiau jau vien tokio elgesio galimybës labai padidina þmogiðkøjø sàveikø netikrumà. J. E. Lane [9] teigia, kad NVV teorija pasisako uþ perëjimà prie kontraktinës valstybës (angl. contracting state). Kontraktavimas ðiuo atveju ið dalies keièia koordinavimo mechanizmà, kuris remiasi administracine teise. J. E. Lane pabrëþia, kad netgi kontraktinëje valstybëje administracinës teisës reikðmë iðlieka, kai kalbame apie pilieèio teises, kurios uþtikrina vieðøjø paslaugø prieinamumà ir kokybæ. Kontraktø sudarymà ir jø vykdymo prieþiûrà reguliuoja jau ne vieðoji, o privaèioji teisë. Viena ið pagrindiniø kontraktø problemø yra oportunistiðkas sandorio ðaliø elgesys. Oportunizmas pasireiðkia ir informacijos apie produktà arba paslaugà nuslëpimu prieð sudarant sutartá, ir jau sudarius, siekiant kontroliuoti produkto arba paslaugos kokybæ. Kuo kompleksiðkesnë paslauga, tuo sudëtingiau jà apraðyti ir tuo brangiau kontroliuoti jos teikimo kokybæ. Institucijos, anot D. C. North, yra visuomenës þaidimo taisyklës, þmoniø sukurti apribojimai, formuojantys þmogiðkàjà sàveikà. Formalios ir neformalios institucijos maþina oportunistiðko elgesio tikimybæ. Prie formaliøjø institucijø priskiriamos konstitucijos, kiti ástatymai, ávairûs normatyviniai aktai ir pan. Prie neformaliøjø priskiriamos tradicijos, socialinës normos, paproèiai. Neformaliøjø institucijø svarbà rodo tas faktas, kad skirtingose visuomenëse, ádiegus tas paèias formaliàsias institucijas, gaunami skirtingi rezultatai (palyginkime, pavyzdþiui, vieðøjø sektoriø situacijà Lietuvoje ir Estijoje). Vienas ið þymiausiø sandorio kaðtø mokyklos atstovø institucijas taip pat skirsto á formalias ir neformalias, bet áveda ir hierarchiðkumo, arba skirtingø lygiø, veiksná. Lentelë. Keturiø lygiø institucinë sistema (Williamson, 2000) Lygis Pavyzdþiai Per kiek laiko gali pasikeisti Poveikis Institucijos, susijusios su Daugiausia neformalios Keièiasi labai lëtai (per Apibrëþia tam tikrà socialine visuomenës institucijos, tokios kaip 100 ar net 1000 metø), visuomenës struktûrà struktûra (1 lygis) tradicijos, socialinës taèiau kriziø, giliø sukrëtinormos, paproèiai mø metu pokyèiai vyksta greièiau Institucijos, susijusios su Dauguma jø yra forma- Santykinai lëtai (nuo 10 Uþtikrina bendrà þaidimo taisyklëmis lios, uþtikrina nuosavybës iki 100 metø) institucinæ struktûrà (2 lygis) teises ir apibrëþia visà teisinæ sistemà Institucijos, susijusios su Taisyklës, kurios nustato Vidutiniðkai lëtai (nuo 1 Uþtikrina organizacijø paèiu þaidimu verslo ir kitø santykiø iki 10 metø) kûrimosi sàlygas (3 lygis) valdymà Paskirstymo mechanizmø Ávairiø iðtekliø paskirs- Labai greitai Uþtikrina reagavimà á institucijos (4 lygis) tymo (kapitalo judë- kainas jimo, socialinës apsaugos sistemos) taisyklës 24
Skirtingi institucijø lygiai (þr. lentelæ) yra tarpusavyje susijæ. Þemesnis lygis nulëmë aukštesniojo atsiradimà ir raidà. Reikia pripaþinti, kad jau M. Weberis [16] nagrinëjo neformaliø institucijø átakà modernaus verslo santykiø atsiradimui. Ir D. C. Northas, ir O. E. Williamsonas labiau pabrëþia neformaliø institucijø raidos átakà, kitaip tariant, institucinæ transformacijà. Ðtai D. C. Northas (1990), nagrinëdamas XVII a. Didþiosios Britanijos imperijos iškilimà ir Ispanijos imperijos nuosmuká, lygina ðiø ðaliø institucines transformacijas ir konstatuoja, kad Anglijoje susiklostë struktûra, leidþianti beasmenius mainus ir tramdanti valdovø savivalæ. Ispanijoje, deja, susidarë didelë centralizuota biurokratija, kuri administravo tolydþio didëjantá ásakø ir juridiniø direktyvø kompleksà, o tai legitimizavo patá administraciná aparatà. Visa ekonomika, kaip ir vieðoji sfera, buvo smulkmeniðkai reglamentuojama tenkinant karûnos sieká sukurti galingiausià imperijà nuo Romos laikø. Galø gale nors Ispanija kaip valstybë iðliko, taèiau jau XVII a. viduryje ir ekonomiškai, ir politiškai ji jau buvo bankrutavusi. NVV, kaip kontraktinës vieðosios vadybos modelio, sëkmë priklauso ne tik ir ne tiek nuo formaliøjø institucijø kiekybës ir kokybës, bet ir nuo neformaliøjø institucijø raidos. Reikëtø nuodugniau panagrinëti, koks yra formaliø ir neformaliø institucijø santykis su NVV principais. Ðá santyká bandysime atskleisti pasitelkdami teisinës valstybës ir ástatymø valstybës sàvokas. NVV viešasis administravimas civilizuoto savanaudiškumo pasaulyje Naujoji viešoji vadyba á vieðàjá administravimà áveda savanaudiðkumà kaip nepriklausomà kintamàjá, kuris anksèiau nebuvo vertinamas. Valstybinio valdymo hierarchinëje sistemoje valdininkø savanaudiðkumà tramdë absoliutinë monarcho valdþia. Deja, absoliutinës monarchijos sistema sunkiai suderinama su modernios demokratinës valstybës nuostatomis. J. Zilleris [20] teigia, kad XIX a. Vokietijoje atsiradusi Rechtsstaat, t. y. teisinës valstybës idëja, pakeitë Poliziestaat policinæ valstybæ, kuri buvo siejama su autokratiniu absoliutinës monarchijos reþimu. Rechtsstaat valstybës koncepcija remiasi nuostata, kad valdovo galios turi bûti apribotos aiðkiomis, visiems þinomomis taisyklëmis, kurias taiko visi valstybës tarnautojai. Taigi teisinës valstybës idëja pirmiausia atsirado kaip priemonë, ribojanti monarcho ir jo pavaldiniø savivalæ. Teisinës valstybës atveju valdininkø savanaudiðkumas tramdomas gieþtomis veiklos taisyklëmis. Ðio poþiûrio kulminacija galima laikyti M. Weberio biurokratijos modelá, kuris ið esmës yra ne kas kita kaip valstybës (ir demokratinës, ir nedemokratinës) galios apribojimas teisinio pareigûnø veiklos reglamentavimo bûdu. Kaip paþymi J. Zilleris, pagrindinis kontinentinës Europos vieðojo administravimo sistemos bruoþas yra teisminë vieðojo administravimo institucijø veiksmø diskretiðkumo kontrolë. Administraciniø teismø prerogatyva yra priþiûrëti, kaip viešojo administravimo pareigûnai naudoja jiems suteiktas galias, ar pasirenkamos tinkamos priemonës tikslams pasiekti, ar laikomasi lygybës, þmogaus teisiø apsaugos ir pilieèio laisviø principø. Lietuvos Respublikos vieðojo administravimo ástatymas vieðojo administravimo sàvokà apibrëþia kaip ástatymais ir kitais teisës aktais reglamentuojamà valstybës ir vietos savivaldos institucijø, kitø ástatymais ágaliotø subjektø vykdomàjà veiklà, skirtà ástatymams, kitiems teisës aktams, vietos savivaldos institucijø sprendimams ágyvendinti, numatytoms vieðosioms paslaugos administruoti (Valstybës þinios, 1999). Kitaip tariant, viešojo administravimo veikla pirmiausia suvokiama kaip valdymo teisiniø aktø leidyba. Daþnai ði kontinentinës Europos administravimo tradicija supriešinama su anglø ir amerikieèiø mokykla, kuri pristatoma kaip lanksti ir á klientà orientuota vieðosios vadybos sistema. Naujosios vieðosios vadybos idëja kartais klaidingai suprantama kaip siekis susilpninti teisinës valstybës galias. Lietuvos praktika rodo, kad selektyvus tam tikrø NVV principø taikymas (pvz., paslaugø teikimo perdavimas iðoriniam ðaltiniui), kuris remiasi vien tik administracinës teisës kontrolës bûdais, yra visiškai neveiksmingas. Kita vertus, kaip paþymi J. Zilleris, ir Didþiojoje Britanijoje, ir JAV teisinis formalizmas yra ne kiek ne maþesnis, o kartais netgi didesnis nei kontinentinëje Europoje. Kyla klausimas, kur glûdi esminis administracinio ir NVV poþiûriø skirtumas? J. Zilleris teigia, kad vieðojo administravimo teisinio reglamentavimo kritikai neskiria teisës, kurià sudaro tam tikras baigtinis bendrøjø principø skaièius, ir ástatymø, kurie atspindi tam tikrà kiekvienos ðalies praktinæ situacijà. Padëtá apsunkina ir semantinës problemos. Terminai teisë ir ástatymas ir anglø, ir prancûzø, ir vokieèiø kalboje apibrëþiami vienu þodþiu Law (angl.), Droit (pranc.), Recht (vok.). Mums pasisekë, nes lietuviø kalba turi du þodþius teisë ir ástatymas, todël teisinë valstybë, tiksliau sakant, teisinës valstybës idëja neprieðtarauja NVV principams. Kitas reikalas yra ástatymø valsty- 25
bë kaip praktinës veiklos reglamentavimo sistema. Bûtent ástatymø, o ne teisinë valstybë yra viena ið pagrindiniø vieðosios vadybos metodø diegimo kliûèiø. Anot A. George o at all. [5], teisë yra tam tikrø priemoniø rinkinys, o jø naudojimo sëkmë priklauso nuo asmenø, kurie diegia vadybinius principus, mentaliteto ir kompetencijos. Kitame skyriuje, lygindami organizacijø veiklos reglamentavimo ir vadybos principus, bandysime plaèiau atskleisti teisës ir ástatymø taikymo santyká. Vieðojo sektoriaus organizacijø administravimas arba rûmø dvaro biurokratija Naujosios vieðosios vadybos principø taikymas remiasi prielaida, kad ðalyje veikia tam tikra formaliø ir neformaliø institucijø sistema, kuri daugiau arba maþiau atitinka Vakarø Europos ðalyse susiformavusià sistemà. Reikia pripaþinti, kad egzistuoja dideli kontinentinës Europos ir anglø ir amerikieèiø vieðojo administravimo tradicijø skirtumai. Nors ir bûdama nevienalytë, ði sistema visiškai skiriasi nuo naujøjø Europos Sàjungos ðaliø institucinës struktûros. Formaliø institucijø kokybës ir kiekybës poþiûriu ir Lietuva, ir kitos naujosios ES šalys atrodo daugmaþ nepriekaištingai, antraip ðios valstybës nebûtø priimtos á ES. Kita vertus, jau minëta, kad formalios institucijos sukuriamos greitai, tuo tarpu neformaliø institucijø kûrimas trunka deðimtmeèius ir ilgiau. Vienas ið veiksniø, lemianèiø NVV principø taikymo sëkmæ, yra priklausomybës nuo nueito kelio fenomenas. Pokyèiai Lietuvos vieðojo administravimo sistemoje nebuvo tokie esminiai, kad galëtø visiðkai pakeisti sovietiniø laikø biurokratines struktûras. Kitaip tariant, formaliøjø institucijø lygmeniu pokyèiai buvo daug greitesni nei neformaliøjø institucijø lygmeniu. Nagrinëjant vieðojo administravimo reformas, pirmiausia reikia atsiþvelgti á ðalyje egzistuojanèià vadinamàjà administravimo tradicijà. Formaliøjø institucijø poþiûriu á Lietuvà buvo perkelta kontinentinë arba, anot G. Peterso, vokiðkai-prancûziðka (Napoleono) vieðojo administravimo tradicija. Neámanoma paneigti fakto ir to, kad senoji sovietinë administravimo tradicija iðnyko per vienà dienà. Sovietinës, posovietinës ir Vakarø Europos administravimo tradicijø raida ir santykis yra sudëtinga tema, reikalaujanti iðsamios mokslinës studijos. Apsiribosime pristatydami biurokratijos modelá, kuris galëtø bûti panaudotas tolesniuose tyrimuose, nagrinëjanèiuose Lietuvos administracinës tradicijà ir jos santyká su Vakarø Europos mokyklomis. Ðis modelis remiasi N. Eliaso atliktu Liudviko XIV rûmø dvaro aristokratijos santykiø tyrimu [4], kuris atskleidë labai uþdaros ir sudëtingos organizacijos (rûmø dvaro) viduje vykusius valdovo galios monopolizacijos procesus. Ir moksliniame, ir praktiniame Lietuvos vieðojo administravimo diskurse vyrauja nuomonë, kad egzistuojantis valstybës tarnybos modelis yra pasenæs, nelankstus ir pan. Daþnai jis tapatinamas su M. Weberio biurokratijos modeliu, kurá reikëtø keisti pasitelkiant NVV principus. Atsiþvelgiant á nueità kelià, bei á neformaliø institucijø kaitos lëtumà galima teigti, kad NVV Lietuvoje bando kovoti su reiðkiniu, kurio nëra. Kitaip tariant, nei vëberinë, nei povëberinë vakarietiðka biurokratija Lietuvoje neegzistuoja. Vieðajame sektoriuje plaèiausiai ásigalëjo visiškai kita biurokratinio valdymo forma, kurià galima bûtø pavadinti, perfrazuojant N. Elias, rûmø dvaro biurokratija. Kokie yra pagrindiniai ðio modelio bruoþai? Pirma, absoliuti ástaigos vadovo valdþia ir milþiniðkas jo ir pavaldiniø atotrûkis. Ðtai 2005 m. kai kuriø Lietuvos vieðøjø ástaigø vadovø atlyginimas tø ástaigø darbuotojø vidurká virðijo nuo 10 iki 15 kartø [14]. Antra, malonës principas. Kompetencijos ir dalykiniø sugebëjimø vertinimo principas èia veikia silpnai, svarbu uþsitarnauti savo vadovo malonæ. Aktualià tvarkà lëmë karaliaus malonë tam tikram þmogui, jo galia ir reikðmë rûmø dvaro átampø sistemoje, pabrëþia N. Eliasas [4, p. 88]. Treèia, kadangi nepasitikima darbuotojø kompetencija, o tiksliau kompetentingi darbuotojai yra nereikalingi ir netgi pavojingi, nes griauna malonës principu pagrástà valdymo sistemà, ástaigose vieðpatauja smulkus veiklos reglamentavimas ir nuoþmi kontrolë. Ketvirta, labai svarbus tokio valdymo elementas yra ritualai ir procedûros. Paðaliniam stebëtojui perdëtas ástaigos dëmesys vidaus raðtø gramatikai arba formai gali atrodyti beprasmis. Taip yra todël, kad stebëtojas mano, jog egzistuoja tam tikras iðorinis ðios veiklos tikslas, taèiau biurokratinis etiketas bei ceremonialas ir yra vienintelis tikslas. Gali kilti klausimas, ar korektiðka lyginti XVII a. pabaigos Prancûzijos karaliaus rûmø dvaro situacijà su Lietuvos biurokratine sistema. Pateiksime keletà argumentø, kurie pateisina toká poþiûrá. N. Eliaso studija apima rinkos santykiø atsiradimo ir plëtros Prancûzijoje laikotarpá, kuris ið esmës pakeitë ðalies gyventojø tarpusavio santykius. Institucinë transformacija pirmiausia pasireiðkë kaip valdanèiojo elito, aristokratijos, galios praradimu. Kita vertus, kaip ir nomenklatûra Lietuvoje, XVII a. aristokratija Prancûzijo- 26
je nenorëjo atsisakyti savo privilegijuotos padëties. Kaip paþymi N. Eliasas, privilegijuoti sluoksniai buvo bendrai suinteresuoti, kad neprivilegijuotos grupës bûtø nuðalintos nuo dalyvavimo pagrindinëse valstybinës galios monopolijose ir nuo ðios kontrolës teikiamø galimybiø. Šis palyginimas nereiškia, kad galime sutapatinti XVII a. Prancûzijos ir XXI a. Lietuvos situacijas. Tai bûtø per daug naivu ir diletantiðka. Kita vertus, rûmø dvaro biurokratijos modelis kelia aikðtën galios pasiskirstymo veiksná ir jo átakà institucinei transformacijai. Paanalizavus galios pasiskirstymà Lietuvos vieðojo administravimo struktûrose matyti, kad naujoji vieðoji vadyba, suteikdama daugiau veikimo laisvës, ne maþina, o atvirkðèiai, didina tam tikrø privilegijuotø grupiø valdþios monopolá. Formaliø institucijø kaita yra bûtina, bet nepakankama sàlyga, reikalinga ðiam monopoliui suardyti. Išvados 1. Naujosios vieðosios vadybos teoriniø nuostatø analizë rodo, kad ðis vieðojo administravimo reformø judëjimas ne tik propaguoja atskirø vadybos metodø taikymà, bet ir sukuria naujus veiksnius, á kuriuos tradicinëje vieðojo administravimo mokykloje nebuvo kreipiama dëmesio. Viešojo pasirinkimo, sandorio kaðtø bei uþsakovo ir vykdytojo teorijø poþiûriu vieðøjø paslaugø pirkëjø ir pardavëjø interesai nesutampa ir kiekvienas ið jø siekia maksimizuoti savo asmeninæ naudà ir nuslëpti nepalankià informacijà. 2. Pereinant nuo hierarchinio prie sutartimis grindþiamo viešojo administravimo veiklos organizavimo bûdo, kyla oportunistiðko elgesio problema. Sutarèiø vykdymo kontrolës efektyvumà uþtikrina formali ðalies institucinë struktûra, taèiau daug svarbesnis yra neformaliø institucijø vaidmuo. Nagrinëjant naujosios vieðosios vadybos taikymo galimybes, pirmiausia reikia atsiþvelgti á neformaliø institucijø kontekstà, kitaip tariant, á ðalies administracinæ tradicijà. 3. Formaliøjø institucijø poþiûriu Lietuvos administracinæ tradicijà galima apibûdinti kaip kontinentinæ arba kaip vokiðko ir prancûziðko tipø miðiná. Neformaliøjø institucijø ilgalaikë raida rodo, kad Lietuvos vieðojo administravimo sistema dar turi gana daug nomenklatûrinio administravimo bruoþø. Lietuvos viešojo administravimo modelis turi daugiau bendrø bruoþø ne su Vakarø vëberinëmis ar povebërinëmis, bet su rytietiðko tipo patrimonialinëmis biurokratijomis. Pagrindiniai šiø struktûrø bruoþai yra didelë vadovø (valdovø) galios koncentracija, kompetencijø iðplovimas ir objektyviø veiklos taisykliø pakeitimas malonës principu. 4. NVV pasisako uþ didesná vieðøjø ástaigø savarankiðkumà ir vadovø veiksmø laisvæ. Nereikia pamiršti, kad didesnis savarankiðkumas ir veiksmø laisvë gali bûti suteikta tik tuo atveju, kai vadybiniais metodais ámanoma kontroliuoti ir vertinti vieðøjø organizacijø veiklà. Patrimonialinio modelio biurokratijose, kur vadybiniai principai neveikia, NVV tik dar labiau padidina galios koncentracijà ir darbuotojø priklausomybæ nuo vadovø malonës. 5. NVV propaguojamo kontraktiniø santykiø modelio sëkmë priklauso ne tik nuo ðalies institucinio iðsivystymo lygio, bet ir nuo produkto, kurá ásipareigoja pagaminti vieðojo sektoriaus institucijos, pobûdþio. Universitetø, ligoniniø, mokyklø, teismø, policijos produktai daþnai yra per daug sudëtingi, o ðalutinis ðiø paslaugø poveikis per daug toli siekiantis, kad galima bûtø pereiti nuo hierarchinio prie sutartimis grindþiamo modelio. Literatûra 1. Coase R. H. The Nature of the Firm. Economica (N.S.). Vol. 4. 1937. P. 386 405. 2. Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row, 1957. 3. Eisenhardt K. M. Agency theory: An assessment and review. Academy of Management Review. 1989. Vol. 14. No. 1. P. 57 74. 4. Elias N. Rûmø dvaro visuomenë. Vert. Norkus Z. 2004. 5. George A., Machado P. and Ziller J. Law and Public Management Starting to Talk. Florence: EUI Working Document, 2001. 6. Guogis A., Gudelis D. Naujosios viešosios vadybos taikymo teoriniai ir praktiniai aspektai. Viešoji politika ir administravimas. 2003. Nr. 4. P. 26 34. 7. Hood C. A public management for all seasons. Public Administration. 1991. Vol. 69. P. 3 19. 8. Hughes O. E. Public Management and Administration. New York: St. Martin s Press, 1999. 9. Lane J. E. New Public Management. Routledge, 2000. 10. Lietuvos Respublikos vieðojo administravimo ástatymas. Valstybës þinios, 1999. Nr. 60-1945. 11. North D. C. Institucijos, jø kaita ir ekonomikos veikmë. Vilnius: Eugrimas, 2003 (originalus leidimas 1990). 12. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming Public Sector. Reading M: Addison- Wesley Publishing Company, 1992. 13. Peters G. Four Main Administrative Traditions. 27
World Bank. Administrative & Civil Service Reform. http://www1.worldbank.org [2006 m. kovo 13 d.] 14. Sarafinas G. Ðimtai valstybëliø valstybëje. Veidas. 2006. Nr. 8. 15. Thom N., Ritz A. Viešoji vadyba. Inovaciniai viešojo sektoriaus valdymo metmenys. Vilnius: Lietuvos teisës universitetas, 2004. 16. Weber M. The Theory of Social and Economic Organization. Trans. by A. M. Henderson and T. Parsons. New York, 1947. 17. Weber M. Protestantiška etika ir kapitalizmo dvasia. Vert. Norkus Z. Vilnius: Pradai, 1997. 18. Williamson O. E. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. The Journal of Economic Literature. 2000. Vol. 38. No. 3. P. 595 613. 19. Williamson O. E. Transactions Cost Economics: The Governance of Contractual Relations. Journal of Law and Economics. 1979. No. 22. P. 223 261. 20. Ziller J. The Continental System of Administrative Legality. Handbook of Public Administration. / Eds. B. G. Peters and J. Pierre. London: Thousand Oaks New Delhi SAGE, 2003. Þilvinas Þidonis The Theory and Practice of New Public Management in the Context of Institutional Transformations Summary This paper discusses the doctrinal content of the New Public Management (NPM): contractual state; the theories of public choice, transaction costs and agency theory. Secondly, the role of formal and informal institutions is explored. Also the article argues that the practical implementation of NPM is subject to institutional arrangement of the country s administrative system. From the point of view of informal institutions, Lithuania represents a mix of Germanic-French and soviet-nomenclature traditions of public administration. Having in mind soviet heritage, the contemporary bureaucratic system in Lithuania should be defined as patrimonial administration, rather than rationalistic bureaucracy. NPM is an effective tool when it is applied in the systems of rational-legalistic type of public administration. However, in the case of patrimonial bureaucracies NPM enhances the concentration of power in the arms of patrimonial rulers (managers). The gap between existing informal institutions and NPM practices acts as a hindrance to the development of modern public administration system in Lithuania. Þilvinas Þidonis Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo fakulteto Viešojo administravimo katedros docentas, socialiniø mokslø daktaras. Elektroninis paštas zzidonis@mruni.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. geguþës mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 28
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Socialinës politikos modeliavimas Europos integracijos procese* Arvydas Guogis Mykolo Romerio universitetas Ateities g.20, LT-08303 Vilnius Europos integracijos procese natûraliai kyla bendro Europos socialinës politikos modelio pasirinkimo problema. Kai kurie administratoriai ir tyrëjai siûlo nuo socialinës Europos darbotvarkës klausimø pereiti prie konkretaus socialinës apsaugos modelio pasirinkimo. Kiti administratoriai ir mokslininkai atkakliai tvirtina, kad Europoje ir toliau iðliks bent 4 svarbiausi socialinës apsaugos modeliai Ðiaurës, kontinentinëje, Pietø Europoje ir Britanijos salose, nes socialinei apsaugai ES ir toliau bus skiriamas antraeilis vaidmuo, ji ir toliau priklausys nacionalinei jurisdikcijai ir kompetencijai. Treèia tyrëjø grupë pabrëþia socialiniø problemø aktualumà Europoje tik tuo atveju, jeigu socialinës apsaugos uþdaviniai neprieðtarauja bendrai Europos Sàjungos darbo rinkos politikai. Ðiame straipsnyje palieèiama Europos socialinë integracija, suderinamumo, konvergencijos ir bendros socialinës erdvës problema, nuðvieèiamos svarbiausios kliûtys didesnei socialinei Europos integracijai pasiekti, apibrëþiami iððûkiai socialinës politikos modeliams praeityje ir dabar, pateikiamos G. Esping-Anderseno ir kitø Vakarø mokslininkø pastabos apie gerovës modelius, numatomos Vakarø Europos ir Lietuvos socialinës apsaugos lyginamosios perspektyvos. Pagrindinës sàvokos: socialinës politikos modeliai, socialinë apsauga, socialinë integracija. Keywords: social policy models, social security, social integration. Ávadas Ar nacionaliniai socialinës politikos modeliai, dar þinomi kaip gerovës valstybiø modeliai, iðlieka globalizacijos ir europeizacijos eroje? Plaèiai paplitusi nuomonë, kad ekonominë globalizacija vienodina gerovës valstybes maþindama socialinës apsaugos reikðmæ ir jos finansavimà [1, p. 183]. Globalizacija ir europeizacija nëra tas pats. Ar ðiuolaikiniame pasaulyje dar lieka vietos socialiniam pradui? Ar socialinë apsauga yra jau beiðnykstanti sritis? Jeigu maþëja nacionaliniø gerovës valstybiø modeliø reikðmë, kaip tai veikia globalinæ socialinæ politikà? Ar gerovës valstybë gali egzistuoti ne nacionalinës valstybës lygiu? Egzistuoja nuomoniø, kad globali socialinë sistema gali bûti vertinama kaip pasaulio visuomenë, pasiþyminti nekontroliuojama dinamika ir socialine integracija. Globaliu lygiu nëra valstybës, kuri atliktø socialinës apsaugos arba socialinës integracijos darbà. J. Meyeris ir kt. kalba apie nevalstybinæ pasaulio visuomenæ [2, p. 144 181], kuriai bûdinga tai, kad susikûrë tarptautinës socialinës politikos formos, pavyzdþiui, Europos Sàjunga. Tuo paèiu metu Rytø Azijoje, Rytø Europoje ir Lotynø Amerikoje susikûrë naujosios nacionalinës gerovës valstybës. L. Leiseringas teigia, kad nacionalinë valstybë yra ne antimodelis, bet pasaulio visuomenës dalis, pasaulinë institucija. Naujø gerovës valstybiø iðplitimas gali bûti vertinamas kaip gerovës valstybës globalizacijos reiškinys [1]. Daugeliu atvejø vadinti naujàsias valstybes naujomis gerovës valstybëmis dar gali bûti ankstoka, nes, nepaisant nemaþos ekonominës sëkmës, jø socialinë raida yra dar gana þemo lygio. Netgi aukštesnio išsivystymo šalys, pavyzdþiui, JAV ir Airija, kelia tam tikrø abejoniø dël galimybës taikyti visuotinës gerovës valstybiø terminà. Uþuot taikius terminus visuotinës gerovës valstybës ar visuotinës gerovës modeliai, moksliškai korektiškiau taikyti socialinës apsaugos arba socialinës politikos modeliø terminus. Ðiame tyrime keliami uþdaviniai apþvelgti *Ðis straipsnis parengtas vykdant mokslinio tyrimo projektus uþsienyje ir Lietuvoje, kurie buvo finansuojami Graikijos valstybinio stipendijø fondo bei Lietuvos valstybinio mokslo ir studijø fondo. 29
socialinës politikos modeliavimà Europos integracijos procese, iðanalizuoti svarbiausius Vakarø mokslininkø modeliavimo laimëjimus, apibrëþti socialinæ aplinkà globalizacijos ir europeizacijos sàlygomis, pateikti tipiðkiausiø socialinës politikos modeliø pavyzdþiø ið Europos Sàjungos ðaliø. 1. Europos socialinë integracija, suderinamumo, konvergencijos ir bendros socialinës erdvës problema Daugybëje Europos integracijos tyrimø sunku rasti aiðkinimø, kaip Europos Sàjungos socialinë politika veikë valstybiø nariø integracijà. Nors Europai bûdingesnë politinë ir ekonominë integracija, egzistuoja keletas socialinës integracijos aspektø. Po 1992 metø europinës erdvës politika palietë laisvà pilieèiø judëjimà, darbininkus, studentus, vartotojus ir socialiniø iðmokø gavëjus. Nors pilieèiai dar liko labai priklausomi nuo savo nacionaliniø socialiniø sistemø, gyvenamojo bûsto, mokyklø, sveikatos apsaugos, asmeniniø finansiniø reikalø ir ðeimø planavimo srityse, 10- to deðimtmeèio pradþioje net ir ðiose srityse ðiek tiek pasireiðkë socialinë integracija. Europos socialinës integracijos procesai vyko keturiais lygiais konvergencijos, vienodinimo, suderinamumo ir bendros socialinës erdvës. Bendra darbo jëgos rinka yra tinkamas vientisos socialinës erdvës pavyzdys, nors èia ir iðlieka nemaþai apribojimø. Suderinamumas pasireiðkë sveikatos apsaugos ir darbo saugos srityje. Vis dëlto silpnai galima atsekti darbo vietos iðsaugojimo, dirbanèiø asmenø konsultavimo ir dirbanèiø tëvø teisiø klausimus. Nebuvo sukurta vientisa socialinë erdvë paþeidþiamø kategorijø darbuotojams, taèiau vienodinimas pasireiðkë tipiðkiems pilnà darbo dienà dirbantiems baltø apykakliø, sveikiems ir geriausio darbingo amþiaus vyrams [4]. Socialinë apsauga Europos Sàjungoje buvo maþai suvienodinta. Socialinës politikos konvergencija reiðkësi tik dël politikos tikslø, kai kuriais socialinës áterpties klausimais ir dël bazinës socialinës paramos. Galima teigti, kad Europos Sàjungoje vienintelës tikrai suderintos sritys yra sveikatos apsauga ir saugumas darbo vietoje. Taip ir nebuvo sukurta në vieno ES ástatymo, nurodanèio iðmokëti tam tikrà socialiniø iðmokø paketà. Svarbiausia kliûtis siekiant socialinës politikos suderinamumo ir suvienodinimo Europos Sàjungoje yra tai, kad nebuvo sukurta europinë socialinës apsaugos tarnyba. 2. Svarbiausios kliûtys, trukdanèios pasiekti didesnæ politinæ ir ekonominæ Europos integracijà Norint turëti labiau suvienodintà Europos gerovës modelá, bûtina pasiekti, kad politinë atsakomybë bûtø tokio lygio, kaip uþtikrintø tikrà, o ne parodomàjá politiná legitimumà. Sprendimus turëtø lemti daugumos balsai Europos Parlamente ir demokratiškai legitimi Europos Vyriausybë. Nacionaliniø vyriausybiø reikðmë tokiu atveju Ministrø Taryboje ir Europos Taryboje turëtø sumaþëti. Iki 2004 metø Europos Parlamento rinkimø sprendimø priëmimà stabdydavo daugeliu atvejø bûtinas vieningas balsavimas. Netgi tada, kai balsuojant reikëjo kvalifikuotos daugumos pritarimo, keliø ðaliø opozicija galëjo sutrukdyti priimti bendrà sprendimà. Nors Europos Komisija atlieka svarbø vaidmená nustatant darbotvarkæ, o Europos Parlamento reikðmë labai iðaugo per pastaruosius 15 metø, taèiau tai nekeièia Europos Sàjungos derybø sistemos pobûdþio ji tiesiog padidina veto þaidëjø skaièiø ir interesø skaièiø. Europietiðka politika tampa dar kompleksiðkesnë, reikia priimti domën vis daugiau ir vis sudëtingesniø klausimø. Europos Konstitucijos priëmimas bûtø palengvinæs daugybës problemø sprendimà ES, taèiau neigiami referendumø Prancûzijoje ir Olandijoje rezultatai 2005 metais sustabdë ðá procesà. Ið tikrøjø Europos Sàjunga gali imtis efektyviø veiksmø tik tose srityse, kuriose reiškiasi konvergencija arba reikia papildymo. Tokiø srièiø yra, taèiau socialinë politika ir gerovës valstybës problematika nëra viena jø. Viena svarbiausiø to prieþasèiø yra pernelyg skirtingas Europos ðaliø ekonominio iðsivystymo lygis. 2006 metais Europos Sàjunga jungë ir labiausiai pasaulyje iðsivysèiusias valstybes, ir vis dar labai atsiliekanèias. BVP dalis vienam gyventojui 2005 metais skyrësi nuo 77,6 tûkst. doleriø Liuksemburge iki 6,6 tûkst. doleriø Latvijoje [5]. Ðis skirtumas buvo didesnis negu egzistuojantys atskirø nacionaliniø valstybiø regionø skirtumai. Tam, kad galëtø konkuruoti Europos vidinëje rinkoje, latviø ir lietuviø firmos turi mokëti ne tik maþesnius atlyginimus. Kiti darbo kaðtai, mokesèiai ir aplinkosaugos bei kitø reguliavimø kaðtai turi bûti irgi maþesni. Ekonomiðkai maþiau iðsivysèiusios ðalys negali apkrauti savo firmø, savo darbuotojø ir savo vartotojø ta paèia gerovës iðlaidø naðta ir aplinkosaugos kaðtais kaip iðsivysèiusiø ðaliø pilieèiai. Dël to BVP dalis, skirta socialinei apsaugai, skyrësi nuo 15,2 proc. Lietuvoje (2001 metais) iki 32,5 proc. Ðvedijoje (2002 30
metais) [6, p. 26]. Akivaizdu, kad jeigu ðie skirtumai bûtø suderinti þemesniu lygiu, bûtø pakirstos iðsivysèiusiø gerovës valstybiø socialinës apsaugos sistemos, o jeigu tai bûtø suderinta aukštesniu lygiu, maþiau iðsivysèiusiø ðaliø ekonomikos bûtø pakirstos taip, kaip buvo pakirsta Rytø Vokietijos ekonomika, kai joje buvo pritaikyti Vakarø Vokietijos standartai. Net jeigu Ðiaurës ir Pietø, Vakarø ir Rytø ekonominio lygio skirtumai bûtø sumaþinti, suderinti socialinæ politikà bûtø sudëtinga dël struktûriniø ir instituciniø skirtumø. Trumpai apþvelkime struktûrinius skirtumus iðlaidø srityje: amþiø sandûroje Italija iðnaudojo senatvës pensijoms 50 proc., Vokietija tik 30 proc., Airija tik 25 proc. savo gerovës biudþeto. Sveikatos apsaugai buvo skiriama 30 proc. gerovës biudþeto Vokietijoje, bet tik 20 proc. Didþiojoje Britanijoje ir 18,5 proc. Danijoje. Danija 10,3 proc. išleido šeimos išmokoms, Olandija tik 5,5 proc. ir Italija 3,6 proc. [7, p. 141]. Finansavimo principai šalyje irgi labai skyrësi. Bendrøjø mokesèiø áplaukos sudarë 87 proc. gerovës biudþeto Danijoje, bet tik 18 proc. Prancûzijoje. Darbdaviø ámokos sudarë 53 proc. visø iðlaidø Prancûzijoje ir tik 24 proc. Olandijoje, ir maþiau kaip 8 proc. Danijoje. Dirbantys asmenys Olandijoje prisidëjo prie gerovës biudþeto 48 proc., Prancûzijoje 29 proc., Italijoje 16 proc. ir Danijoje 5 proc. Ypaè akivaizdûs agreguotø kiekybiniø socialiniø rodikliø skirtumai Vakarø ir Rytø Europos ðalyse. Taip Lietuvoje socialinei apsaugai kartu su sveikatos apsauga amþiø sandûroje buvo skiriama maþdaug 15 proc. BVP, o Ðiaurës Europos valstybëse tarp 30 ir 40 proc. BVP [8]. Vertinant institucinæ struktûrà, Europos gerovës valstybës pasiþymëjo labai skirtingomis formomis [9]. Palyginkime universalias gerovës sistemas Skandinavijoje ir korporatyvines kontinentinës Europos sistemas. Pirmosios pabrëþia socialines paslaugas, antrosios socialines iðmokas. Pirmosios turëjo mokesèiø pagrindu iðmokamas bazines pensijas kartu su ámokø pagrindu mokamomis papildomomis pensijomis, antrosios turëjo pay-as-you-go sistemas. Skandinavijos šalys, Didþioji Britanija ir Ispanija turi valstybines sveikatos apsaugos sistemas (nacionalines sveikatos tarnybas), o daugelis kontinentiniø Europos ðaliø tokias sveikatos apsaugos sistemas, kuriose mokama privatiems gydytojams (on a fee-for-service basis). Ávertinus tokius didelius ðaliø skirtumus, galima suprasti, kad bet kokios pastangos siekiant bendro Europos socialinio modelio sukeltø aðtriø konfliktø ðaliø nariø viduje. Tose ðalyse, kurios pralaimëtø ideologinæ diskusijà dël vienokio arba kitokio socialinio modelio, reikëtø atlikti milþiniðkus pertvarkymus, nuo kuriø priklausytø milijonø dirbanèiø asmenø ir iðmokø gavëjø likimas. Akivaizdu, kad politiniai sunkumai dël instituciniø struktûrø derinimo bûtø milþiniðki, todël yra visiðkai aiðku, kodël nei vyriausybës, nei opozicinës partijos, nei darbdaviø asociacijos ir profsàjungos nereikalauja socialinës politikos derinimo átraukti á Europos Sàjungos darbotvarkæ. Visose valstybëse narëse vyriausybës ir profsàjungos kovoja su ekonominës konkurencijos padariniais vidaus rinkose. Daug kur profsàjungos sutinka sumaþinti atlyginimus. Vyriausybës maþina reguliavimà ir sumaþina mokesèius verslui ir kapitalui. Siaurinamos vieðosios paslaugos, maþinamos socialinës iðmokos ir pensijos. Ðiuos pokyèius pradëjo Didþioji Britanija, vëliau tai darë Prancûzija. 1995 1996 metais Vokietijos ir Ðvedijos Vyriausybës priëmë didþiausias pokariniu laikotarpiu taupymo programas. Nors išlieka perskirstymo arba reguliavimo lygio skirtumai, tolesnë ávykiø raida yra panaði. Baigus kurti bendrà Europos rinkà, visos ðalys narës dabar konkuruoja tarpusavyje, kad pritrauktø arba iðlaikytø palankius ekonomikos veiksnius investiciná kapitalà, gaminanèias ámones, tyrimø plëtrà, produktyvias paslaugas. Maþinama reguliacinë ir mokesèiø naðta kapitalui bei ámonëms. Kartu vyriausybës daugelyje ðaliø didino mokesèiø naðtà dirbantiems asmenims ir vartotojams ir prieðinosi tokiø grupiø kaip jaunø þmoniø, ligoniø, bedarbiø ir senyvø þmoniø, t. y. tø, kurie labiausiai priklausë nuo vieðøjø paslaugø ir gerovës iðmokø, reikalavimams. Nepaisant to, visuomenës apklausos, masinës demonstracijos, protesto streikai ir rinkimø rezultatai rodo, kad gerovës valstybës Europoje tebelieka plaèiai remiamos [7]. 2005 metais neigiamai balsuojant referendumuose dël Europos Konstitucijos priëmimo Olandijoje ir ypaè Prancûzijoje, bene svarbiausias argumentas prieð Europos Konstitucijà buvo iðtobulinto socialinio modelio iðlaikymas, baimë dël socialinës apsaugos lygio sumaþinimo, nepasitikëjimas ekonomine konkurencija, blogesnëmis darbo sàlygomis ir globalizacija apskritai. Ypaè bijota gamybos perkëlimo á maþiau iðvystytas ðalis ir ekonominës imigracijos. Prancûzijoje buvo plaèiai paplitusi nuomonë, kad Europos Konstitucija ir didesnë Europos integracija yra anglosaksiško liberalizmo projektas, kuris kenkë Prancûzijos gerovës valstybei. 31
3. Iððûkiai socialinës politikos modeliams praeityje ir dabar Socialinës politikos pokyèiai ir jos vertinimas pastaruosius 30 metø Vakarø pasaulyje labai keitësi. Socialinë politika ir socialinë apsauga Vakarø ðalyse iki aðtuntojo deðimtmeèio pabaigos buvo suprantama beveik tik kaip socialiniø iðmokø ir socialiniø paðalpø sistema. Tokià socialinæ politikà galima pavadinti pasyviàja socialine politika. Ji rëmësi þenklinanèiu socialiniø iðmokø gavëjø supratimu. Daugelis tuometinës socialinës apsaugos sistemos dalyviø ilgà laikà iðlikdavo tik kaip socialiniø iðmokø ir paðalpø gavëjai, neturëdami galimybiø arba nepasiþymëdami motyvacija išeiti iš uþburto rato, gráþti á aktyvø darbà ir visuomeniná gyvenimà. Tokia padëtis daugelá jø tenkino, nes visuomeninë nuomonë jø atþvilgiu buvo patenkinama, o socialinës iðmokos buvo didelës ir beveik kasmet vis didëjo. Tokiai ávykiø raidai Vakarø ðalyse didelës átakos turëjo nuolat gerëjantis ekonominis klimatas ir atitinkamai vis stiprëjantys instituciniosocialdemokratinio ir korporatyvinio-bismarkinio modeliø bruoþai. Labiausiai ðiø dviejø didele valstybine átaka socialinëje apsaugoje pasiþyminèiø modeliø bruoþai sustiprëjo Vakarø Europoje, ypaè jos ðiaurinëje ir vidurinëje dalyse. Ðiaurës Europos ðalyse susiformavo stiprus socialinës pilietybës teise paremtas socialinës apsaugos modelis, orientuotas á universalias, nuo padëties darbo rinkoje maþai priklausanèias iðmokas. Ðvediðkas modelis, kurio daugelá savybiø turëjo ir Norvegija, Danija, Islandija bei Suomija, ilgà pokariná laikotarpá buvo tapæs stiprios valstybinës socialinës apsaugos simboliu, dël iðplëtotø socialiniø programø sovietiniai ideologai já retai tedrásdavo kritikuoti, á já pavydþiai ir atlaidþiai þvelgdavo kitø Vakarø ðaliø atstovai. Vidurinëje kontinentinës Europos dalyje atskirose ðalyse taip pat buvo ðiek tiek institucinio universalaus modelio bruoþø, taèiau faktiðkai joje vyravo valstybinë darbo rinka paremta socialinë apsauga, kurios svarbiausià dalá sudarë valstybinio socialinio draudimo sistema, veikianti einamøjø ámokø ir iðmokø pagrindu. Tokiame modelyje didelæ reikðmæ socialiniø iðmokø dydþiui turëjo buvusi padëtis darbo rinkoje, t. y. buvæs atlyginimo dydis ir darbo staþas. Pietø Europoje taip pat vyravo korporatyvinis-bismarkinis modelis, taèiau jis turëjo ir klientelistiniø elementø, kurie Pietø Europos ðalis orientavo á savotiðkas nomenklatûrines iðimtis tam tikroms visuomenës grupëms, kurios pasitelkdamos protekcijas ir korupcijà iðsikovodavo sau privilegijuotà padëtá. Svarbu paþymëti, kad liberalaus marginalaus modelio, kuris buvo bûdingas JAV, elementø Europoje (einant ið ðiaurës á pietus), daugëjo, labiausiai jais pasiþymëjo Ðveicarija ir visos ðeðios Pietø Europos ðalys. Ypaè daug marginalaus liberalaus modelio elementø buvo Didþiojoje Britanijoje ir Airijoje, taèiau Didþioji Britanija pasiþymëjo ir Beveridþo modelio savybëmis. Iki pat 8-ojo praëjusio amþiaus deðimtmeèio pabaigos liberalûs marginalûs elementai traukësi ið ávairiø Europos ðaliø uþleisdami vietà instituciniams ir korporatyviniams elementams. 9-o deðimtmeèio pradþioje pasaulinëje ir Europos socialinëje politikoje prasidëjo atvirkðtiniai procesai. Ávyko paradigminis lûþis, nulëmæs vis greitesná liberaliø marginaliø sistemø plitimà. Negalima teigti, kad visose ðalyse procesai buvo tokie patys, nes Ðiaurës Europa bei Vidurio kontinentinë Europa ir dabar tebeiðlaiko savo senàsias brangiai kainuojanèias valstybines socialinës apsaugos sistemas, o jø gyventojai rodo didelá pasiprieðinimà bet kokiam reikðmingesniam libralizavimui ir privatizavimui. Pietø Europos ðalys netgi sugebëjo rasti savyje jëgø pradëti kopijuoti ir diegti ávairius Ðiaurës Europos institucinio socialdemokratinio modelio elementus. Amþiø sandûroje tokie pokyèiai apsunkina aiðkesná Pietø Europos modelio apibrëþimà, nes Pietø Europoje susipina visø ámanomø modeliø savybës. Bet kokiu atveju nagrinëjant dabartinio laikotarpio Vakarø Europos socialinæ politikà, bûtina pripaþinti, kad tradicinës visuotinës gerovës valstybës Vakaruose sunkiai atlaiko globalizacijos, liberalizacijos ir privatizavimo átakas, o atskiri tradiciniai gerovës valstybiø bruoþai turi tendencijà silpnëti. Ðá paradigminá lûþá atspindi ávairûs politiniai procesai, kurie maþina politiniø ideologijø skirtumus (pvz., socialdemokratø partijos atsisako kai kuriø tradiciniø vertybiø), ekonominiai procesai, kurie skatina privatizacijà ir beatodairiðkà pelno siekimà, bei kultûriniai procesai, kurie menkina moraliniø vertybiniø elementø reikðmæ ir maþina pasaulëþiûrø skirtumus. Kultûriniam ir dvasiniam gyvenimui taikos metu Vakarø pasaulyje niekada nëra buvæ tokiø nepalankiø sàlygø, kokios susikûrë XX ir XXI amþiø sandûroje. Kultûrinë aplinka, nukreipta tik á jaunystës ir groþio vaizdinius idealus, didesnæ privatinæ nuosavybæ ir beatodairiðkà pelnà, iš esmës negali bûti palanki socialinës rizikos asmenims, pasiþymintiems senatve, negalia, ligomis, nelaimingais atsitikimais ir nedarbu. Iðvardytas socialinës rizikos rûðis, kaip ir motinystæ, skurdà ir socialinæ atskirtá patiriantys asmenys yra socialinës apsaugos klientai. Svarbu pabrëþti, kad so- 32
cialinæ rizikà patiriantys asmenys daþniausiai ne dël savo kaltës tampa socialinës apsaugos klientais, jiems bûdinga didesnë arba maþesnë marginalizacija, kuri gali baigtis visiðka socialine atskirtimi arba asocialumu. Kyla natûralus klausimas, ar naujajame globalizuotame pasaulyje dar lieka vietos atjautai ir solidarumui, kokio pobûdþio socialinë apsauga reikalinga sprendþiant socialinës rizikos asmenø problemas. Globalizacija skirtingai veikia skirtingas gyventojø grupes, skirtingus regionus ir skirtingas ðalis. Ji sudaro sàlygas laimëtojams atsirasti ir iðsilaikyti, taèiau skatina ir daugybës pralaimëtojø atsiradimà. Socialinës stratifikacijos poþiûriu globalizacija kuria savo antipodà glokalizacijà, kuri savotiðkai ákalina ir apriboja dideles gyventojø mases dël amþiaus, sveikatos, pajamø stygiaus. Nesant pasyviø socialinës apsaugos priemoniø, glokalizacijoje atsidûrusiems asmenims kyla aktualiø iðgyvenimo klausimø. Pasyvi socialinë apsauga þenklina savo klientus, kita vertus, kaip nustatyta globalizacijos eroje, ji nëra veiksminga ir dël glokalizuotø asmenø gràþinimo atgal á darbo rinkà arba bent jø sugebëjimø palaikymo pasirûpinti savimi buityje. Bûtina vykdyti aktyvià socialinæ politikà, kurios reikðmæ pirmiausia pripaþino atskiros Europos Sàjungos šalys (Olandija, Švedija). Vëliau, XX XXI amþiø sandûroje, aktyvi socialinë politika uþëmë vyraujanèià diskurso vietà Europos Sàjungos institucijose, kai buvo teoriðkai ir praktiðkai sprendþiamos socialinës problemos, o svarbiausia siekiant socialinës reintegracijos. Aktyvi socialinë politika ir socialinë reintegracija yra kertiniai ðiuolaikinio socialinio modelio elementai, dabar jau pripaþinti visose Europos ðalyse. Èia pravartu atkreipti dëmesá á vienà ið svarbiausiø socialinei reintegracijai ekonominiø kaðtø klausimà. Ar ekonominiai kaðtai aktyvios socialinës politikos atveju yra didesni, ar maþesni? Svarbu paanalizuoti ir tai, kaip á socialinës apsaugos kaðtø problemà þiûri pasaulio galingieji, nuo kuriø priklauso ir vieðosios politikos sprendimai. Ávairios globalizuotos institucijos, pavyzdþiui, Pasaulio bankas, Lietuvos laisvosios rinkos institutas ir panaðûs galingøjø dariniai, daþniausiai sàmoningai nemato galimybës, kad ðiuolaikiniais naujosios vieðosios vadybos metodais galima efektyvinti vieðàjá socialiná administravimà ir taip sumaþinti jo kaðtus. Pirmiausia ðios globalizuotos institucijos, taip pat ir Tarptautinis valiutos fondas, Pasaulinë prekybos organizacija ir daugelis kitø organizacijø á socialinæ apsaugà þiûri kaip á tam tikrà naðtà ekonominiam ðaliø vystymuisi ir pelno siekimui. Akivaizdu, kad ðis poþiûris ir iš esmës nesuderinamas nei su humanistiniu poþiûriu á visuomenæ, nei su tuo poþiûriu, kad marginalios grupës yra ne kliûtis ar naðta, o potencialus rezervas ir didesnës galimybës ekonominiam vystymuisi netgi vertinant grynai ekonominiu, darbo rinkos iðplëtimo ir gamybos bei paslaugø suteikimo poþiûriu. Kaðtai aktyvios socialinës politikos atveju yra didesni negu pasyvios, nes galutinei socialinei reintegracijai pasiekti reikia sutelkti daugiau lëðø ir parodyti daugiau pastangø. Á pasyvià, tik á iðmokas þvelgianèià, sistemà reikia þiûrëti tik kaip á tam tikrà laikà bûtinos iðgyventi priemonës reikalingumà, kuri tarnautø kaip tikslas ir atspirties taškas galutinei socialinei reintegracijai. Á socialinæ reintegracijà gali pretenduoti visø marginaliø grupiø nariai alkoholikai, narkomanai, benamiai, ligoniai, bedarbiai ir pan. Kai kurie negalià ir senatvæ iðgyvenanèiø asmenø taip pat gali pretenduoti á socialinæ reintegracijà. Bet kokiu atveju socialinës apsaugos kritikai netektø argumentø, jeigu ávairiose Europos ðalyse valstybinës socialinës apsaugos organizatoriai ir teikëjai plaèiau taikytø ávairius privaèiame versle taikomus metodus, kurie þinomi naujosios viešosios vadybos vardu. Vienas ið tokiø metodø galëtø bûti benchmarkingo, t. y. geriausios praktikos siekimo ir sekimo, metodas, dar kitaip vadinamas sugretinimo metodu. Sugretinimo metodas reiškia tai, kad palyginus ávairius struktûrinius valdymo lygmenis, ðakas arba organizacijos dalis atrandama geriausia praktika (arba praktikos), kuria rekomenduojama (arba privaloma) vadovautis labiau atsilikusiesiems. Sugretinimo metodas, kai siekiama paveikti atsiliekanèiuosius, skatina konkurencijà socialinio administravimo srityje ir ragina efektyviau dirbti. Sugretinimo metodas teoriškai ir praktiškai siejasi su ES socialinëje politikoje taikomu atviro koordinavimo metodu, kuris skatina aktyvø mokymàsi vieni ið kitø. 4. G. Esping-Anderseno ir kitø Vakarø mokslininkø pastabos apie gerovës modelius Socialinës politikos modeliavimo pradininku reikia laikyti anglø sociologà Richardà Titmussà, kurio darbai praëjusio amþiaus aðtunto deðimtmeèio pradþioje padëjo pagrindus iðskiriant liberalø, konservatyvø ir socialdemokratiná modelius. Savo tyrimuose R. Titmussas rëmësi daugiau kokybine analize, kuri leido nustatyti svarbiausias XX amþiaus antros pusës socialinës apsaugos raidos tendencijas. 33
Po R. Titmusso didþiausià postûmá analizuojant ir vertinant Vakarø socialinës politikos modelius padarë G. Esping-Anderseno darbas Trys gerovës kapitalizmo pasauliai, kuriame jis pagrindë trimatæ socialdemokratinio, konservatyvaus ir liberalaus gerovës modeliø tipologijà. Ðis darbas turëjo didelæ reikðmæ vëlesniems gerovës modeliø tyrëjø darbams [11]. G. Esping-Andersenas pabrëþia, kad jo samprata remiasi iðplëtotu, politinës ekonomijos mokslo nulemtu poþiûriu á gerovës valstybæ. Jo koncepcija apima šias svarbiausias gerovës valstybiø charakteristikas: socialiniø teisiø, socialinës stratifikacijos, vieðojo ir privataus sektoriø santykio [12]. Svarbiausia, kad G. Esping-Andersenas socialines teises nagrinëja kaip dekomodifikacijà. Dekomodifikacija apibrëþia asmens galimybæ gyventi nepriklausomai nuo rinkos. G. Esping-Andersenas dekomodifikacijos rodiklius grindþia tokiais kriterijais kaip pakeitimo norma ir kvalifikacinës sàlygos gauti senatvës, ligos ir bedarbiø paðalpas. Ðie rodikliai yra agreguoti á bendrà rodiklá, kuris leidþia pasaulio valstybes suskirstyti á tris pasaulius [11]. Skandinavijos šalys pasiþymi aukðèiausiais rodikliais, anglosaksiðkos valstybës þemiausiais, o kontinentinës Europos ðalys patenka á tarpinæ padëtá tarp ðiø dviejø grupiø. G. Esping-Andersenui antras svarbus dëmesio objektas yra gerovës valstybiø átaka stratifikacijai arba kaip ji keièia socialinius santykius. Stratifikacijos rodikliai apskaièiuojami matuojant korporatyvinio valstybiðkumo, turto testavimà, iðlaidas privaèiai sveikatos apsaugai, universalumo ir iðmokø lygybës laipsná. Gerovës valstybës taip vël suskirstomos á konservatyvø, liberalø ir socialistiná modelius [11]. Treèias dëmesio objektas G. Esping-Andersenui yra viešojo ir privataus sektoriø santykis. Remdamasis ðiuo valstybës ir rinkos santykiu, jis iðskiria tris pensijø tipus. G. Esping-Anderseno nuostata per 10 metø ðiek tiek keitësi. Be dekomodifikacijos, 1999 metais kaip gerovës rezultatà jis apibrëþë defamilializacijà (deðeimiðkumà). Socialinë rizika ir socialinës rizikos vadyba taip pat uþima svarbià vietà jo 1999 metø darbe [12]. Nors socialinës rizikos analizë maþiau remiasi gerovës modeliais, defamilializacija G. Esping-Anderseno darbuose ið esmës grindþiama tais paèiais teoriniais principais kaip ir dekomodifikacija. Jos analizë baigiasi tuo paèiu liberalaus, konservatyvaus ir socialdemokratinio modeliø iðskyrimu. Liberaliajame modelyje socialinës rizikos asmenys atsiranda dël nevykusio rinkø veikimo ( rinkø nesëkmës ), o gerovës programos pateisinamos tik tuo atveju, jeigu jos nukreiptos prieð akivaizdø pralaimëjimà rinkoje. Valstybë apriboja gerovës priemones tik iki blogø rizikø paðalinimo socialinës paramos bûdu. Liberaløjá modelá remia rinkos optimistai, galvojantys, kad sëkminga ekonominë plëtra pagerins rinkø veikimà ir sumaþins rinkø nesëkmes, o kartu sumaþës ir tikimybë kiðtis á rinkø veikimà. Konservatyvus modelis išskiria šeimà kaip svarbiausià gerovës teikimo elementà. Socialinës rizikos turi átakà ðeimai, o valstybës ir rinkos gerovës uþtikrinimo priemonës skirtos paðalinti ðeimos nesëkmes. Konservatyvus gerovës modelis apibrëþiamas pagal lytá ir profesijà ir yra labai glaudþiai susijæs su darbo vietos apsauga. Socialdemokratinis modelis apibrëþiamas pagal socialiniø rizikø visumà. Socialdemokratiniame modelyje svarbiausios yra þmogaus socialinës raidos teisës. Šis modelis nukreiptas á ekonominio dalyvavimo iðplëtimà. Gerovë pasiþymi vystymosi prigimtimi, todël ji yra universali ir egalitarinë, o valstybë vaidina pagrindiná vaidmená uþtikrinant gerovæ. Nepaisant G. Esping-Anderseno darbø reikðmës tipologizuojant socialinës politikos modelius, negalima nepastebëti, kad jo tipologija remiasi senosios pasyvios socialinës politikos prielaidomis. Pirma, ji remiasi gerovës valstybiø aukso amþiumi, t. y. 1970 1980-øjø metø duomenimis. Antra, gerovës priemonës G. Esping- Anderseno darbuose, ypaè ankstyvuosiuose, remiasi pajamø palaikymo programomis daugiausia pensijø ir socialinës apsaugos iðlaidø srityse. Tai yra pasyvios programos, atitinkanèios pokarinio pasaulio keinsinæ dvasià. Ðiuolaikiniame pasaulyje toks poþiûris gali bûti atgyvenæs. XXI amþiuje socialinës politikos debatø centre yra prevencinës ir aktyvios socialinës apsaugos priemonës. Ypaè pabrëþiama darbo rinkos reikðmë. Aiðkesni ekonominio ir socialinio prado, tarp darbo ir gerovës ryšiai [13, p. 17 30]. Gerovës modeliai ðiuolaikiniame moksle lyginami su darbo rinkos modeliais, gamybos modeliais ir ávairiomis kapitalizmo formomis [14]. Toks naujoviðkas modeliavimas turi ir nemaþø trûkumø. Pirmiausia jis lygina tarpusavyje per daug skirtingas sritis. Arèiausiai socialinës politikos problematikos ir metodologiškai labiausiai pateisinamas yra aktyvios darbo rinkos problematikos átraukimas á socialinës politikos modeliavimà. Aktyvi darbo rinkos politika yra svarbiausias nacionaliniø vyriausybiø aktyvizacijos ir pasiûlos politikos elementas. Ji ypaè svarbi sudedamoji dalis OECD, Pasaulio banko ir Euro- 34
pos Sàjungos politikoje [15, p. 369 402]. Aktyvios darbo rinkos politika turi tiesioginá ryðá su darbinio teisingumo ( workfare ) [16], šumpeterinio postnacionalinio gerovës modelio [17, p. 13 26] ir Treèiojo kelio ideologija, kurià pagrindë þymus anglø sociologas Anthony Giddensas [18]. Aktyvios darbo rinkos politikos rezultatus vertinant kiekybiðkai, P. Robinson [19, p. 13 26] ir A. Sinfield [20] kritikuoja supaprastintà aktyvaus/pasyvaus dichotomijà kaip politiðkai angaþuotà ir klaidinanèià. Plaèiàja prasme aktyviajai politikai priskiriamos tokios priemonës, kurios pagerina neaktyviø ir darbo neturinèiø asmenø patekimà á darbo rinkà, investicijos á gebëjimø vystymà ir bendriausia prasme apima darbo rinkos funkcionavimà. Reikia pasakyti, kad aktyvios darbo rinkos politikos (ADRP) išlaidos yra maþesnës negu priimta manyti [21]. ADRP išlaidos šiek tiek didëjo daugelyje ðaliø. J. P. Martinas teigia, kad OECD ðalyse iðlaidos ADRP padidëjo nuo 0,7 proc. 1985 metais iki 0,9 proc. 1996 metais. Padidëjimo vidurkis ES ðalyse 10-ajame deðimtmetyje siekë 30 proc. Nors 1975 ir 1980 metø duomenys buvo formuojami remiantis ðiek tiek skirtingu pagrindu negu vëlesni duomenys, galima daryti iðvadà, kad iðlaidos ADRP Jungtinëje Karalystëje ir JAV 10-ajame praëjusio amþiaus deðimtmetyje sumaþëjo, o Vokietijoje, Prancûzijoje, Ðvedijoje ir Danijoje labai padidëjo. XXI amþiaus pradþioje išlaidos aktyviai darbo rinkos politikai toliau augo daugiausia Vakarø Europos ðalyse. Rytø Europoje, Rytø Azijoje ir Lotynø Amerikoje šioje srityje buvo atsiliekama. Pastaruoju metu ir šiose šalyse yra suprasta aktyvios darbo rinkos politikos (ADRP) reikðmë. G. Esping-Andersenas ADRP tik labai maþai átraukë á savo siûlomà tipologijà. Tai atliko T. Janoski 1994 metø darbe, pateikdamas Ðvedijos, Vokietijos ir JAV kaip tipiðkiausiø socialdemokratinio, konservatyvaus ir liberalaus modelio valstybiø pavyzdþius [22, p. 137 158]. T. Janoski pabrëþia, kad iðlaidos aktyviai darbo rinkos politikai yra didelës Ðvedijoje, vidutiniðkos Vokietijoje ir maþos JAV. T. Janoski daro G. Esping- Anderseno tipologijà apginanèià iðvadà, kad nedarbo politinë ekonomija puikiai telpa jo gerovës modeliø tipologijoje. D. Gallie ir S. Paugam siûlo keturis nedarbo gerovës modelius remdamiesi apimties, kompensavimo lygiu ir ADRP išlaidomis [23]. Jie paþymi, kad iðlaidø ADRP beveik nëra Pietø Europos ðalyse. Jos maþos liberaliuose Jungtinës Karalystës ir Airijos modeliuose ir kur kas didesnës darbo rinka paremtame Prancûzijos, Vokietijos, Olandijos ir Belgijos modelyje. Labai didelës yra universalaus Danijos ir Švedijos modelio išlaidos ADRP. Tokia tipologija labai panaði á keturis gerovës kapitalizmo pasaulius, kai prie trijø G. Esping-Anderseno modeliø pridedamas Pietø Europos modelis [24] arba keturiø ðeimø tautos, kurias iðskiria F. Castlesas ir D. Mitchellas [25] ir F. Castlesas [26, p. 101]. Toks skirstymas nëra be trûkumø, nes 1996 metais Jungtinë Karalystë pasiþymëjo maþesnëmis ADRP iðlaidomis negu Ispanija ir Portugalija, o Airija iðleido daugiau negu bet kuri ið keturiø á darbo rinkà orientuotø valstybiø. I. Lodemelis Ir H. Trickey 2000 metø darbe siûlo ávairesná skirstymà [27, p. 84 85]. Iðanalizavæ septyniø ðaliø 1999 metø duomenis jie teigia, kad dvi liberalios ðalys pasiþymëjo maþomis ADRP iðlaidomis (Jungtinë Karalystë) ir vidutinëmis iðlaidomis (JAV), dvi konservatyvios ðalys turëjo maþas iðlaidas (Vokietija) ir vidutines iðlaidas (Prancûzija), dvi socialdemokratinës ðalys pasiþymëjo maþomis iðlaidomis (Danija) ir didelëmis iðlaidomis (Norvegija). Olandija, bûdama tarpinio tarp socialdemokratinio ir konservatyvaus modeliø ðalis, pasiþymëjo maþomis ADRP iðlaidomis. Pastangos ADRP átraukti á gerovës modeliø tipologijà turi nemaþai trûkumø. Pripaþástant, kad ADRP yra svarbi uþtikrinant gerovæ, tampa akivaizdu, kad labai trûksta mokslininkø sutarimo, ar ADRP padeda išskirti kapitalizmo, gamybos ir darbo rinkos modelius. Nevisiškai aišku, kaip visa tai turëtø tilpti á gerovës valstybiø modeliø tipologijà. 2004 metais pasirodþiusiame straipsnyje M. Powellas ir A. Barrientosas, pritaikæ ávairius kiekybinius metodus, prieina prie išvados, kad ADRP problema ið esmës neprieðtarauja G. Esping-Anderseno pasiûlytai trijø modeliø tipologijai [28]. 5. Vakarø Europos ir Lietuvos socialinës apsaugos lyginamosios perspektyvos Socialinës politikos modeliai vystosi ágydami naujø arba gráþdami prie senø savybiø. Jiems bûdingos ir tam tikros pastovios savybës. Lietuvos socialinës apsaugos modelá nulëmë vyraujanti valstybinio socialinio draudimo sistema, veikianti einamøjø ámokø ir iðmokø pagrindu. Ji sudarë daugiau kaip 80 proc. viso socialinës apsaugos finansavimo. Pagal ðá bruoþà Lietuva atitiko kontinentinës Europos korporatyviná modelá. Privaèiø pensijø fondø sukûrimas áneða á Lietuvos socialinës apsaugos apibrëþimà kitø marginalaus liberalaus modelio bruoþø. 35
Marginalaus liberalaus modelio elementai Lietuvoje pastaruoju metu yra sustiprëjæ ir dël naujoviðko socialiniø paslaugø organizavimo ir teikimo bûdø bei dël iðaugusiø labdaros mastø. Uþ socialines paslaugas Lietuvoje ir toliau labiausiai buvo atsakingos savivaldybës. Socialinë parama, kurià sudarë globos institucijos, dienos centrø paslaugos, socialinës paðalpos ir kai kurie kiti elementai daugiausia buvo administruojama valstybiniø institucijø. Socialinës paramos Lietuvoje savybës irgi tilpo á korporatyviná modelá. Papildomos specialios socialinës iðmokos, nors ir teikiamos valstybës, negali bûti priskiriamos nei korporatyviniui, nei liberaliam marginaliam, nei instituciniam socialdemokratiniui modeliui. Tai greièiau yra klientelistinio modelio savybës, kurios buvo bûdingos sovietiniam laikotarpiui, o dabartiniu metu bûdingos Pietø Europos ir Lotynø Amerikos ðalims. Apþvelgus visas Lietuvos socialinës apsaugos savybes paaiðkëja, kad ji panašiausia á Pietø Europos modelio ðalis, ypaè á Graikijà ir Portugalijà, taèiau maþiau á Italijà ir Ispanijà. Metodologiškai labai svarbu ásivaizduoti ir suprasti Pietø Europos socialiná modelá. To Lietuvoje iki ðiol niekas nëra daræs. Ið visø Pietø Europos ðaliø, jeigu neskaitysime seniai visuotinës gerovës valstybe tapusios Italijos, per pastaràjá ketvirtá amþiaus toliausiai socialine prasme yra paþengusi Ispanija. Dël to ji maþiausiai panaši ir á atsilikusias Rytø Europos valstybes, ir á savo Pietø kaimynes, kurios padarë ðiek tiek maþesnæ paþangà. Ispanijos socialinës apsaugos plëtra ilgà laikà gerokai lenkë jos ekonominá augimà. Tai maþiausiai tipiðka Pietø modelio valstybë, nes joje maþiausiai klientelizmo, korupcijos ir amoralaus šeimiðkumo pavyzdþiø. Ispanija ir kiekybiškai, ir kokybiðkai yra priartëjusi prie geriausiø Skandinavijos socialinës apsaugos pavyzdþiø. Ji turi iðplëtotà valstybinæ socialinæ apsaugà, daugiausia besiremianèià pensijomis, ir universalià, tik ið mokesèiø iðlaikomà, valstybinæ sveikatos apsaugà. Ispanijos sveikatos apsaugoje beveik nëra kyðininkavimo. Socialinës paramos ir socialiniø paslaugø srityje yra daugiau atsilikimo, taèiau visose Ispanijos provincijose egzistuoja minimalios socialinës apsaugos garantijos paþeidþiamiausioms gyventojø grupëms. Pietø Europos socialinës politikos modelis, kuriuo pasiþymi Portugalija, Ispanija, Italija, Graikija, Malta ir Kipras, turi ir kitoms kontinentinës Europos ðalims bûdingø savybiø, ir specifiniø, Pietø Europai bûdingø bruoþø. XX ir XXI amþiø sandûroje Pietø Europos gerovës reformatoriai tai vienose, tai kitose socialinio aprûpinimo srityse atliko reformas, kurios turëjo universalumo poþymiø. Visose ðalyse veikë universalios valstybinës sveikatos apsaugos sistemos, kuriose asmuo, net ir nedalyvaudamas darbo rinkoje, galëjo net ilgà laikà gydytis valstybinëse ligoninëse. Poliklinikø paslaugos buvo labiau apribotos. Ši universali sveikatos apsaugos sistema daug kur Pietø Europoje neliko be priekaiðtø. Didþiausias jos trûkumas buvo didelis korupcijos lygis daugiausia Graikijoje paplitæs medikø papirkinëjimas. Galima teigti, kad sveikatos apsaugos sistema daugelyje Pietø Europos ðaliø buvo valstybinë daugiau teoriðkai, o realiame gyvenime uþ jos paslaugas reikëjo papildomai uþmokëti. Pagal toká sveikatos apsaugos pobûdá á Pietø Europos ðalis labai panašios Rytø Europos valstybës, áskaitant ir Lietuvà. Daugiausia korupciniais ryðiais socialinio aprûpinimo sistemoje, kaip ir kitose valstybës organizuojamose srityse, pasiþymëjo Graikija. Pagal ðá ir daugelá kitø bruoþø Graikija laikoma tipiðkiausia Pietø socialinio modelio valstybe. Pietø socialiniam modeliui, kaip ir Lietuvoje, bûdingas didelis klientelizmo lygis, kai atskiros, spaudimà valdþiai galinèios daryti grupës iðsikovoja sau palankesnes sàlygas ir uþima privilegijuotà padëtá kitø gyventojø atþvilgiu. Ypaè tai buvo akivaizdu Graikijoje. Èia, pavyzdþiui, atskiros valstybës tarnautojø grupës pensijø pakeitimo norma (t. y. pensijos dydis, palyginti su buvusiu atlyginimu) sudarë 107 procentus. Pietø Europos valstybëms, kitaip nei Rytø Europai ir Lietuvai, buvo bûdingas tas faktas, kad ðiose ðalyse nebuvo bendros socialinio draudimo ir socialinës paramos strategijos, o tai neleido sukurti bendresniø socialinio draudimo ir socialinës paramos sistemø. Pietø Europos ðalyse veikë silpnos socialinës paramos sistemos. Tai galima matyti ir Rytø Europoje bei Lietuvoje. Yra daugybë valstybinio socialinio draudimo sistemø, kurios ryðkiai skyrësi ne tik tarpusavyje, bet daþnai ir savo esme. Jos skyrësi ávairiais poþymiais kvalifikacinëmis sàlygomis pensijoms gauti, pensijø dydþiu ir pan. To Rytø Europos šalyse ir Lietuvoje nebuvo. Graikijoje toje paèioje sistemoje senatvës pensijos dydis galëjo skirtis nuo 200 iki 2000 eurø. Tuo paèiu metu Graikijoje nebuvo realiai veikianèios minimalaus gyvenimo lygio sistemos, pagal kurià skurde atsidûræ pilieèiai turëtø teisæ bent á minimalø pajamø lygá. Portugalijoje, kuri pasiþymëjo panaðiu iðsivystymo lygiu kaip ir Graikija, bendra minimalaus bûtinumo sistema amþiø sandûroje buvo ávesta. Taip Portugalija atkreipë tyrëjø dëmesá. Jie nedviprasmiškai pareiðkë apie Pietø Europos modelio pa- 36
sisukimà universalaus, socialdemokratinio modelio pusën, taèiau lieka neávertintas tas faktas, kad daugybës socialinio draudimo sistemø egzistavimas Pietø Europoje uþtveria kelius tiems reformatoriams, kurie norëtø matyti daugiau universalumo bruoþø. Tokioje situacijoje kiekviena socialinë grupë, kuriai pasisekë daugiau nei kitoms, ið paskutiniøjø laikosi savo privilegijø ir nepageidauja jokiø universalesniø sistemø. Pietø Europos valstybiø socialinëje apsaugoje klaidos buvo padarytos jau paèioje reformø pradþioje, kai nebuvo siekta bendrø sistemø. Vëliau, pasipylus precedentams, tokios sistemos galëjo evoliucionuoti tik á dar didesnæ ávairovæ, o ne atvirkðèiai, kaip teoriðkai bûtø pageidavusios stiprios ðiø ðaliø socialdemokratinës partijos ir átakingesnës nei daug kur kitur profsàjungos bei ávairûs socialiniai judëjimai. Jeigu Lietuva neturëtø besipleèianèios papildomø valstybiniø iðmokø sistemos, ið tiesø galëtø pasigirti vientisa valstybinio socialinio draudimo sistema. Bet kokiu atveju Lietuvos sistema yra maþai fragmentuota ir palankesnë ávairiems pokyèiams bei jø greièiui. Tokiai ávykiø raidai Lietuvoje 10-o deðimtmeèio pradþioje, kaip ir daugelyje kitø Rytø Europos valstybiø, turëjo staigiø ekonominiø ir politiniø reformø poreikis ir ávykiø greitis, kuris ne taip stipriai buvo jauèiamas Pietø Europos valstybëse jose kritus diktatoriðkiems reþimams (Salazaro Portugalijoje, Franko Ispanijoje ir juodøjø pulkininkø Graikijoje). Svarbu tai, kad Pietø Europoje, kitaip nei daugelyje Rytø Europos ðaliø, po diktatûrø laikotarpiø prie valdþios vairo daug kur stojo tikros kairiosios partijos, kurios galëjo geriau iðnaudoti buvimo valdþioje teikiamus pranaðumus ir sukurti vientisesnes socialinës apsaugos sistemas. To jos nesugebëjo padaryti. Rytø Europos ir Lietuvos reformatoriai, atvirkðèiai, labai palankiai iðnaudojo retà sistemø kaitos aplinkybæ. Lietuvos socialinës apsaugos laimëjimais galima suabejoti tik ávertinus tà aplinkybæ, kad buvo sukurtas ne socialiai angaþuotas institucinis socialdemokratinis, o labiau nuo kapitalistinës darbo rinkos priklausantis korporatyvinis modelis. Taip pat didelis ðeðëlis ant Lietuvos socialinës apsaugos gali kristi ávertinus papildomø specialiø iðmokø ávedimà. A. Guogiui, D. Bernotui ir D. Ûseliui 2000 metais atlikus Lietuvos politiniø partijø sampratos apie socialinæ apsaugà tyrimà paaiðkëjo, kad daugumos politiniø partijø ekspertai (buvo apklausta po 5 kiekvienos partijos ekspertus) pasisakë prieð specialiø papildomø iðmokø egzistavimà Lietuvoje [29]. Papildomø iðmokø sistema Lietuvoje, nepaisant tokio poþiûrio, dar labiau iðsiplësdavo. Paskutinëmis privilegijuotomis grupëmis Lietuvoje buvo tapæ teisëjai ir signatarai. Aiðkinant Lietuvos, kaip ir kitø Rytø Europos valstybiø, privilegijuotø pensijø atvejá, daþniausiai remiamasi sovietinio paveldo átaka. Taip paaiðkinamas senosios nomenklatûros poþiûrio perkëlimas á naujausius laikus. Toks aiðkinimas yra metodologiðkai átartinas dël panaðaus poþiûrio á klientelizmà egzistavimo Pietø Europoje, kuri nepasiþymi sovietine praeitimi. Gali bûti, kad panaðius rezultatus Rytø ir Pietø Europoje skatina skirtingos prieþastys. Akivaizdu tai, kad ir Rytø, ir Pietø Europoje ðiø prieþasèiø aiðkinimui skiriama aiškiai per maþai dëmesio, ir dabartiniu metu atsakyti á iškeltus klausimus negalima. Bûtini platesni ir nuodugnesni socialinës psichologijos, ðiø ðaliø gyventojø mentaliteto tyrinëjimai. Vien tik ekonominëmis ( maþesnio iðsivystymo ) prieþastimis specialiø, papildomø iðmokø klausimo paaiðkinti nepakanka jau vien dël tos prieþasties, kad Airija, pradëjusi savo ekonominá ðuolá nuo gana þemo lygio niekada protekcionistinëmis ir klientelistinëmis socialinës apsaugos sistemomis nepasiþymëjo. Airija apskritai turi gana silpnà socialinæ apsaugà, palyginti su ðios ðalies ekonomine paþanga. Airijà ir Didþiàjà Britanijà galima laikyti labiausiai socialiniu poþiûriu atsilikusiomis valstybëmis, jeigu jas palygintume su Ðiaurës Europa, kontinentine Europa ir netgi tomis paèiomis Pietø Europos valstybëmis. Rytø Europos ir Lietuvos analitikams reikia atkreipti dëmesá á Didþiosios Britanijos ir Airijos privaèiø iðmokø schemø padëtá. Nereti privaèiø pensijø fondø bankrotai ir valdymo nesëkmës Didþiojoje Britanijoje gali pasitarnauti atliekant Lietuvos privaèiø pensijø fondø veiklos analizæ. Daugumà Didþiosios Britanijos ir Airijos socialinëje apsaugoje sudaro privaèios sistemos, orientuotos á buvusias ámokas. Nors atskiri tø sistemø dalyviai gali pasidþiaugti nemaþomis kasmënesinëmis arba vienkartinëmis iðmokomis, taèiau daug Didþiosios Britanijos ir Airijos iðmokø gavëjø balansuoja ant tø ðaliø pragyvenimo minimumo ribos. Paradoksalu yra tai, kad globalizacijos ir europeizacijos procesai palankiausias sàlygas sudaro bûtent liberaliøjø Airijos ir Didþiosios Britanijos modeliø plëtotei. Ðiuo poþiûriu Airija ir Didþioji Britanija nesiskiria nuo Jungtiniø Amerikos Valstijø, kurios nors ir daug laimi dël globalizacijos procesø, socialinëje apsaugoje išlieka labiau atsilikusios nei daugelis Europos valstybiø. Atskiro aptarimo reikalauja Ðiaurës Europos ir kontinentinës Europos modeliø raida. Yra autoriø, mananèiø, kad Ðiaurës Europos atþvilgiu globalizacija ir europeizacija vaidina neutra- 37
lø vaidmená, t. y. nei neigiamà, nei teigiamà. Ðio straipsnio autorius linkæs teigti, kad globalizacija ir europeizacija Ðiaurës Europoje vaidina labiau neigiamà vaidmená, nes skandinaviðkos universalaus pobûdþio, daug iðlaidø reikalaujanèios socialinës apsaugos sistemos ir metodologiðkai, ir praktiniu poþiûriu prieðtarauja ekonominës globalizacijos logikai. Kitais þodþiais tariant, ekonominës globalizacijos logika yra prieðinga visuotinës gerovës valstybiø stiprinimo logikai ji veda jeigu ne prie gerovës valstybiø modeliø iðardymo, tai bent prie socialiniø iðlaidø maþinimo ir kvalifikaciniø sàlygø iðmokoms gauti apribojimo. Analizuojant Rytø Europos bei Ðiaurës Europos santykius socialinës apsaugos srityje, yra akivaizdu tai, kad ir anksèiau, prieð 15 metø, ir pastaruoju metu Rytø Europoje ir Lietuvoje nematyti tokiø socialiniø jëgø ir politiniø partijø, kurios ið tikrøjø, ne deklaratyviai, norëtø ðiose ðalyse kurti toká instituciná socialdemokratiná modelá, koks yra Skandinavijos ðalyse. Netgi Estija, kuri yra kultûriðkai labai artima Ðiaurës Europos ðalims, socialinës apsaugos srityje nenori imtis instituciniø socialdemokratiniø veiksmø. Atvirkðèiai, Baltijos ðalys ir Lenkija yra savotiðkas liberaliø jëgø reformø poligonas Skandinavijos valstybëms, kurios èia gali iðbandyti ávairius socialinës apsaugos reformø kelius. Taip Ðvedijos privaèiø pensijø fondø ákûrëjai pasinaudojo privaèiø pensijø fondø ákûrimo patirtimi Latvijoje, taèiau neteko girdëti, kad Baltijos ðaliø reformatoriai bûtø mokæsi arba ávedinëjæ (be nedideliø iðimèiø) universalius skandinaviðkus elementus savo ðaliø sistemose. Labiausiai ið visø iðsivysèiusiø Europos valstybiu nuo globalizacijos ir europeizacijos kenèia kontinentinës Europos ðalys, pavyzdþiui, Olandija, Belgija, Prancûzija, Vokietija, Italija, Austrija. Ekonominio augimo tempø sulëtëjimà Olandijoje, Prancûzijoje, Vokietijoje ir Italijoje bandoma paaiðkinti dideliais socialinës apsaugos sistemø kaðtais ðiose ðalyse. Ðios valstybës turi iðplëtotas einamøjø ámokø ir iðmokø tipo valstybinio socialinio draudimo sistemas, kuriø ekonominë padëtis dël gyventojø senëjimo, darbo rinkos susitraukimo, dël gamybos perkëlimo á Rytus ir kitø procesø amþiø sandûroje patiria stagnacijà. Ðiose ðalyse pribrendo poreikis reformuoti socialinës apsaugos sistemas administravimo kaðtø ir socialiniø iðlaidø maþinimo kryptimis, kita vertus, dauguma ðiø ðaliø gyventojø nenori ir girdëti apie bûtinybæ bloginti sàlygas senatvës, negalios, nedarbo ir kitais atvejais. Kai tik ðiø ðaliø lyderiai imasi naujø iniciatyvø bloginti iðmokø kvalifikacines sàlygas arba ilginti darbo laikà, jie ið karto susiduria su masiniais protesto judëjimais ir grësme vadovaujanèioms partijoms prarasti savo átakà. Ypaè didelës demonstracijos ir protesto judëjimai amþiø sandûroje buvo kilæ Prancûzijoje, Vokietijoje ir Austrijoje. Ið Pietø Europos ðaliø masinës demonstracijos prieð socialiniø sàlygø bloginimà nuolat vyksta Graikijoje ir Italijoje, nors kairiøjø ir profsàjunginiø jëgø átaka ðiose ðalyse, palyginti su ankstesniais metais, yra sumaþëjusi. Europos Konstitucija Prancûzijoje ir Olandijoje buvo suprasta kaip dar vienas neigiamas socialinis iððûkis, prieð kurá verta protestuoti ir kurio verta atsisakyti. XX ir XXI amþiaus sandûroje buvo akivaizdu, kad nei vienoje ið Europos Sàjungos valstybiø, nei paèios Europos Sàjungos institucijose nebuvo kalbama, o juo labiau kas nors daroma, kas vestø á bendro Europos socialinio modelio sukûrimà. Ðaliø nariø socialinës apsaugos sistemos buvo tokios skirtingos (o istorinë patirtis dar ávairesnë), kad Europos Sàjungoje buvo plaèiai paplitusi nuomonë, jog socialinës apsaugos sistemø plëtojimas (arba jø iðardymas) turi bûti palikta nacionaliniø valstybiø jurisdikcijai ir kompetencijai. Tai nebuvo gerai siekiant lygiateisës ekonominës konkurencijos globalizacijos sàlygomis, nes kai kuriams ðalims dël atitinkamø socialinës apsaugos sistemø susidarë palankesnës ekonominës konkurencijos sàlygos nei kitoms ðalims. Teigti, kad ekonominëje konkurencijoje pralaimi dideles visaapimanèias socialinës apsaugos sistemas turinèios ðalys, yra nekorektiðka, nes ekonominio augimo tempai Ðiaurës Europos valstybëse buvo didesni uþ daugelio kitø Vakarø valstybiø, ypaè uþ euro zonos ðaliø rodiklius. Tikrai aiðku, kad dël iðaugusio nedarbo ir demografinës naðtos pablogëjo (ir gali toliau blogëti) kontinentinës Europos ðaliø Olandijos, Belgijos, Prancûzijos, Vokietijos ir Italijos rodikliai. Ðios ðalys, taip pat Austrija, tiesiog stumiamos savo socialiniø sistemø dalinio iðardymo ir socialiniø iðlaidø maþinimo link. Taigi galima teigti, kad ið visø europietiðkø socialiniø modeliø labiausiai su kriziniais padariniais susiduria bismarkinis-korporatyvinis, nuo buvusio dalyvavimo darbo rinkoje priklausantis valstybinio socialinio draudimo modelis. Lietuvos socialinës apsaugos sistemos reformatoriams bûtina atsiþvelgti á ðá nepalankø faktà, nes Lietuvos socialinës apsaugos sistema daugiausia remiasi bûtent ðiuo bismarkiniu-korporatyviniu ( Sodros tipo) modeliu. Taip pat abejotina, ar dël daugelio galimø neigiamø padariniø privatus pensinis draudimas yra gera alternatyva Sodros tipo modeliui Lietuvoje. Galima tik numanyti, kad jeigu ekonominis au- 38
gimas Lietuvoje sieks daugiau kaip 4 5 proc. per metus ir darbo rinkoje jausis pagyvëjimas ilgesná laikà, tai Sodros tipo modelis galës ne tik iðsilaikyti, bet dar ir plëstis bei stiprëti didinant iðmokø dydá, lengvinant iðmokø kvalifikacines sàlygas ir pan. Jeigu nedarbas ðalyje augs, darbo rinka trauksis dël emigracijos, o gyventojø senëjimo tendencija bus dar ryðkesnë nei dabar, tai Sodros tipo bismarkinis-korporatyvinis modelis Lietuvoje susidurs su tomis paèiomis problemomis kaip dabar susiduriama Vokietijoje, Belgijoje ir Austrijoje. Socialinës paramos, socialiniø paslaugø ir aktyvios darbo rinkos politikos srityse ámanomi ávairiuose socialiniuose modeliuose taikomi paþangûs sprendimai, taèiau yra viena svarbi sàlyga visi jie turi bûti nukreipti aktyvios socialinës politikos link. Išvados Në vienas rimtesnis Europos socialinis judëjimas ar partija nekelia bendro Europos modelio kûrimo uþdaviniø dël per daug skirtingø istoriniø, struktûriniø ir finansiniø savo ðaliø sàlygø. Neigiami rezultatai per Prancûzijos ir Olandijos referendumus dël Europos Konstitucijos, taip pat kitos pasiprieðinimo formos liudija apie gyventojø siekius iðsaugoti kontinentinës Europos korporatyviná modelá nepakitusá arba tik maþai pakeistà. Tai neprisideda prie Europos socialinës integracijos ir socialiniø uþdaviniø derinimo, nors ir padeda iðsilaikyti senosioms, gerai finansuojamoms Vakarø Europos socialinës apsaugos sistemoms. Europos Sàjunga ir toliau numato socialinæ apsaugà kiekvienos nacionalinës valstybës kompetencijoje, taèiau atskiri, daugiausia su darbo rinkos iðplëtimo uþdaviniais susijæ klausimai sëkmingai sprendþiami bendru Europos Sàjungos lygiu. Socialinës politikos modeliavimas Vakarø Europoje pasiþymi keliø deðimèiø metø istorija. Jis suteikia galimybæ apibrëþti vienos arba kitos Europos ðalies socialiná modelá, atlikti esamos socialinës situacijos ir prognostiniø perspektyvø analizæ. Didþiausias indëlis á socialinës politikos modeliavimà priskirtinas anglø sociologui R. Titmussui ir danø sociologui G. Esping-Andersenui, kuriø analizës pagrindà sudaro liberalaus, konservatyvaus ir socialdemokratinio modeliø iðskyrimas. R. Titmussas rëmësi daugiau kokybiniu analizës aspektu, o G. Esping-Andersenui pavyko ðiø modeliø egzistavimà pagrásti kiekybiniais dekomodifikacijos rodikliais. Vëlesniais kitø tyrëjø darbais pavyko árodyti ir atitinkamø modeliø átakà kitoms gyvenimo sritims, ypaè darbo rinkos politikai. Lemiamas veiksnys vienokiai arba kitokiai socialinës apsaugos modeliø konfigûracijai yra globalizacijos átaka. Dël globalizacijos átakos iki 9-ojo deðimtmeèio vyravusi pasyvioji socialinë politika, kuri daugiausia rëmësi iðmokomis, pradëjo uþleisti vietà aktyviajai socialinei politikai, kuri këlë galutinius socialinës reintegracijos uþdavinius. Toks esminis paradigmos pasikeitimas atsiliepë socialinës politikos modeliø pasikeitimams sumaþëjus instituciniø socialdemokratiniø ir padaugëjus liberaliø marginaliø elementø. Galima teigti, kad dël to Europoje pablogëjo bendra socialinës apsaugos bûklë, nors dël aktyvios darbo rinkos politikos, kaip atrodo teoriðkai, ji turëjo pasitaisyti. Blogiausias likimas iðtiko kontinentinës Europos korporatyviná modelá: jo raida Vokietijoje, Prancûzijoje, Austrijoje ir kitur visai sustojo. Tokiame kontekste Lietuvos socialinës apsaugos modelio kûrëjams reikia atsiþvelgti ir á savo panaðaus modelio ðaliø, kurios susiduria su darbo rinkos susitraukimo problema, klausimus ir á vis dar didesná humanizmà ginantá Ðiaurës Europos ðaliø socialiná modelá, ir á geriausiai globalizacijos pranaðumus panaudojantá liberalø marginaliná modelá, egzistuojantá Didþiojoje Britanijoje ir Airijoje. Straipsnio autorius pirmà kartà socialinio mokslo istorijoje daro iðvadà, kad Lietuvos socialinës politikos modelis ið Europos ðaliø panaðiausias á Pietø Europos, ypaè Graikijos ir Portugalijos, modelá. Ðiuos modelius pirmiausia vienija neigiami klientelizmo, korupcijos ir amoralaus ðeimiðkumo bruoþai. Lietuvai vertëtø pasimokyti ið teigiamø Pietø Europos modelio savybiø, nes Pietø Europa pasiþymi kur kas geresniais kiekybiniais ir kokybiniais savo valstybinës socialinës ir sveikatos apsaugos rodikliais, jeigu palygintume juos su Rytø Europos ir Lietuvos. Nepaisant to, Pietø Europa, kitaip nei Lietuvoje, turi fragmentiðkesnæ ir sunkiau valdomà socialinio draudimo sistemà, kuri tikrai negali bûti teigiamas pavyzdys Lietuvai. Literatûra 1. Leisering L. Nation state and welfare state: an intellectual and political history//journal of European Social Policy. 2003. Vol. 13. No 2. P. 183. 2. Meyer J. W., Boli J., Thomas J. M., Ramirez F. O. World Society and the Nation state// American Journal of Sociology. 1997. No 103. P. 144 181. 3. Threlfall M. European social integration: harmonization, convergence and single social areas // Journal of European Social Policy. 2003. Vol. 13. No 2. P. 134 139. 39
4. International Monetary Fund. World Economic Outlook Database, April 2005. 5. http://epp.eurostat.cec.eu.int/cache/ity... 6. Scharpf F. W. Economic Integration, democracy and the Welfare State// journal of European Public Policy. 1997. P. 26. 7. Lazutka R. Socialinë apsauga / Þmogaus socialinë raida. Vilnius: Homo Liber, 2001. P. 141. 8. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990. 9. Castles F. Comparative Public Policy. Cheltenham: Edward Elgar, 1998; Pennings P. The Diversity of Welfare State Reforms Explored with Fuzzy Sets. Paper Presented to ECPR Joint Sessions of Workshops, Turin, 22-27 March. 10. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990. 11. Esping-Andersen G. Social Foundations of Postindustrial economies. Oxford: Oxford University Press, 1999. 12. Ebbinghaus B., Manow P. (eds.). Comparing Welfare Capitalism. London: Routledge, 2001; Huber E., Stephens J. Welfare State and Production Regimes in an Era of Retrenchment // P. Pierson (ed.) / The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press, 2001; Wood S. Labour Market Regimes Under Threat? Sources of Continuity in Germany, Britain and Sweden / P. Pierson. The New Politics of the Welfare State. Oxford: Oxford University Press, 2001. 13. OECD. The OECD Jobs Study: Evidence and Explanations. Paris: OECD, 1994. Deacon B. Global Social Policy. London: Sage, 1997; Lodovici M. S. The Dynamics of Labour Market Reform in European Countries / G. Esping-Andersen, M. Regini (eds.). Why Dregulate Labour Markets? Oxford: Oxford University Press, 2000; Shin D. M. Economic Policy and Social Policy: Policy Linkages in an Era of Globalisation // International Journal of Social Welfare. No. 9. 2000. P. 17 30. 14. Torfung J. Workfare with Welfare: Recent Reforms of the Danish Welfare State // Journal of European Social Policy. 1999. No. 9. P. 5 28; Lodemel I., Trickey H. An Offer You Can t Refuse: Workfare in International Perspective. Bristol: Policy Press, 2000. 15. Jessop B. The Changing Governance of Welfare // Social Policy and Administration 1999. No. 33. P. 348 359; Torfung J. Towards a Schumpeterian Workfare Postnational Regime // Economy and Society. 1999. No. 28. P. 369 402. 16. Giddens A. The Third Way. Cambridge: Polity Press, 1998; Giddens A. The Third Way and Its Critics. Cambridge: Polity Press, 2000; Giddens A. (ed.). The Global Third Way Debate. Cambridge: Polity Press, 2001. 17. Robinson P. Active Labour Market Policies: A Case of Evidence-based Policy-making?//Oxford Review of Economic Policy. 2000. No. 16. P. 13 26. 18. Sinfield A. Benefits and Research in the Labour Market. Paper Presented to ESF Conference on Labour Market Change, Unemployment, Welfare and Citizenship in Europe, Helsinki. 2001. No. 20 25 April. 19. Martin J. P. What Works Among Active Labour Market Policies: Evidence from OECD Countries Experiences (Labour Market and Social Policy Occasional Papers 35). Paris: OECD, 1998; Robinson P. Active Labour Market Policies: A Case of Evidence-based Policy-making?/ / Oxford Review of Economic Policy. 2000. No. 16. P. 13 26. 20. Janoski T. Direct State Intervention in the Labor Market: The Explanation of Active Labour Market Policy from 1950 to 1988 in social democratic, conservative and liberal regimes / T. Janoski, A. M. Hicks (eds.). The Comparative Political Economy of the Welfare State. Cambridge: Cambridge University Press, 1994. 21. Gallie D., Paugam S. The Experience of Unemployment in Europe: The Debate / D. Gallie, S. Paugam (eds.). Welfare Regimes and the Experience of Unemployment in Europe. Oxford: Oxford University Press, 2000. 22. Arts W., Gelissen J. Three Worlds of Welfare Capitalism or More? // Journal of European Social Policy. 2002. No. 12(2). P. 137 158. 23. Castles F., Mitchell D. Three Worlds of Welfare Capitalism or Four? / F. Castles (ed.). Families of Nations. Brookfield, VT: Dartmouth, 1993. 24. Castles F. Comparative Public Policy. Cheltenham: Edward Elgar, 1998. 25. Lodemel I., Trickey H. An Offer You Can t Refuse: Workfare in International Perspective. Bristol: Policy Press, 2000. 26. Powell M., Barrientos A. Welfare Regimes and the Welfare Mix // European Journal of Political Research. 2004. Vol. 43. No. 1. P. 101. 27. Guogis A., Bernotas D., Ûselis D. Lietuvos politiniø partijø samprata apie socialinæ apsaugà. Vilnius: Eugrimas, 2000. P. 84 85. 40
Arvydas Guogis Social Policy Modeling in the Process of European Integration Summary There are no social movements or political parties in Europe which would strive for united social policy model. Large historic, structural and financial differences between various countries are the main reasons for that. Negative results of referendums for adoption of European Constitution in France and the Netherlands, as other forms of resistance, are witnessing about aims of population to preserve continental corporative European model without changes or only with slight changes. The latter does not help European integration and harmonization of social tasks, although helps to survive for developed and well financed social security systems in Europe. European Union, as before, foresees social security as a subject for national competence and jurisdiction. Nevertheless, separate problems considering common EU labour market are solved jointly and positively. Social policy modeling in Western European countries has a history of several decades. It enables to define one or another European social security model and to conduct analysis of existing social situation and prognostic perspectives. English sociologist Richard Titmuss and danish sociologist Gosta Esping-Andersen have made the largest input into social policy modelling. They both have scientifically founded the liberal, corporative and socialdemocratic welfare models. If Titmuss in his work have made more qualitative analysis, Esping-Andersen have added substantial quantitative indicators of decommodification. The works of other researchers have shown the impact of this theory for other parts of societal life, especially- for labour market policies. Globalisation impact is decisive for one or another social policy model configuration. Mainly because of globalisation impact the passive social policy, which was functioning until the 90-ies is replaced by active social policy which is posing final social reintegration aims. Such changes of paradigms are also changing social policy models by diminishing the role of institutional socialdemocratic elements and increasing the significance of liberal marginal elements. The state of European social security in general has deteriorated, although theoretically because of active social policy it had to improve. Corporative model in France, Germany, Austria, etc. appeared in the worst situation and have stopped to develop. In such a context the architects of Lithuanian social policy model have to examine the failures of corporative model, to analyse still very humanistic Nordic social model and to pay attention to the liberal marginal model in Britain and Ireland which is surviving best because of favourable globalisation influence to it. The author is the first among social scientists to define Lithuanian social policy model as having much in common with South European, especially Portugal and Greek social models. These models have common negative features of clienteleism, corruption and amoral familialism. But Lithuania has to study from positive features of Southern social model too, as Southern European countries have better qualitative and quantitative results in development of their social security and health care systems if compare them with the Eastern European countries in general and Lithuania in particular. Nevertheless Southern European countries have more fragmented and difficult to govern social insurance systems which can not be positive examples for the followers. Arvydas Guogis Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo fakulteto Viešojo administravimo katedros docentas. Telefonas (8~5) 2481286, mob. tel. 8 674 12211. Elektroninis paštas a.guogis@lycos.com Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. vasario mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 41
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Vieðojo administravimo átaka statybos verslui Danius Lygis, Oksana Konstantinovienë Mykolo Romerio universitetas Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius Straipsnyje nagrinëjama ðiuolaikinio vieðojo administravimo átaka mûsø ðalies statybos verslo plëtrai, nurodomi esamos viešojo administravimo sistemos trûkumai, turintys átakos statybos verslui, ir akcentuojama Lietuvos statybos verslo raidos svarba vietinëse rinkose. Kadangi mûsø ðalyje statybos verslas, kiek pajëgia, padeda kurti bei plëtoti nacionalinæ ekonomikà, straipsnyje siekiama pabrëþti, kad statybos verslo viešojo administravimo sistemos kaita turi vykti planuotai, o vieðøjø administratoriø vykdoma veikla turi bûti efektyvi, dalykiðka, nebiurokratiška. Iðnagrinëjus statybos verslo padëtá ðalies ekonomikoje, anketinës apklausos analizës bûdu išsiaiškinama ir ávertinama verslininkø nuomonë dël statybos verslo vieðojo administravimo funkcionavimo. Atlikus anketinës apklausos tyrimo analizæ padaroma pagrindinë iðvada, kad statybos verslo viešojo administravimo kaita ðiuo metu vyksta neplanuotai, neveiksmingai ir nesklandþiai. Teikiamos viešojo administravimo teisiniø suvarþymø ir politinës átakos maþinimo statybos verslui, statybos verslo bendruomenës pasitikëjimo viešais administratoriais didinimo rekomendacijos. Pagrindinës sàvokos: viešasis administravimas, statybos verslas. Keywords: the Public Administration, the Construction Business. Ávadas Vieðojo administravimo átakos statybos verslui tema ðiandien yra labai svarbi, nes statybos verslo reikðmë ðalies ûkiui, sprendþiant socialines ir ekonomines problemas, atsiþvelgiant á pagrindinius statybos verslo struktûros rodiklius, yra didþiulë, o vieðøjø administratoriø vykdoma veikla, kaip paþymi daugelis specialistø, galëtø bûti racionalesnë tokio verslo atþvilgiu. Nors statybos verslo vieðasis administravimas yra tyrinëjamas rinkos ekonomikos specialistø, vieðøjø institucijø tarnautojø ir paèiø verslininkø statybininkø, taèiau ði tema nëra tiek iðtyrinëta, kad bûtø iðvengta problemø vykdant sëkmingà statybos verslo vieðojo administravimo kaità. Bûtent todël statybos verslo viešojo administravimo sistema reikalauja vis naujø praktiniø tyrimø. Tyrimo objektas viešasis statybos verslo administravimas. Tokio tyrimo tikslas atlikus praktinius vieðojo administravimo tyrimus suformuluoti pagrindines iðvadas ir pasiûlyti efektyvios statybos verslo vieðojo administravimo struktûros ágyvendinimo priemones statybos versle. Praktinio tyrimo metodo anketinës apklausos pasirinkimà lëmë tai, jog anketinë apklausa, kaip informacijos šaltinis, yra labai svarbi atliekant praktinius tyrimus, nes anketinë apklausa tikrovës ryðiø atspindys. Pagrindinë problema, su kuria susidurta atliekant praktiná tyrimà, ta, kad ámoniø vadovybë nenoriai dalyvauja panašiuose tyrimuose atsakinëdama á apklausoje pateiktus klausimus nelabai tikisi, kad tyrimo rezultatai tikrai bus pritaikyti ir á juos bus atsiþvelgta gerinant kokiø nors institucijø veiklà, kad jos anonimiðkai iðsakyta nuomonë galës lemti tam tikrø institucijø sprendimø priëmimà. Tiksliniø respondentø grupæ, kurià daugiausia sudarë ekonomikos ir finansø, rinkodaros ir prekybos skyriaus direktoriai, savo nenorà dalyvauti tyrime argumentavo tuo, kad vieðojo administravimo institucijø darbuotojai maþai kreipia dëmesio á verslininkams rûpimus klausimus bei kylanèias problemas. Taip jau yra mûsø visuomenëje verslininkai nepasitiki valdþia, o valdþios vyrai, jeigu ir siekia bendradarbiauti su verslo atstovais, tai daugiausiai dël asmeninio suinteresuotumo. Tokia padëtis yra akivaizdi Lietuva pirmauja pasaulyje tarp korumpuotø ðaliø. Anketinëje apklausoje buvo glaustai suformuluoti tik pagrindiniai klausimai, padedantys susidaryti tam tikrai nuomonei. Atliekamoje apklausoje dalyvavo 41 ámonë ir 19 privaèiø staty- 42
tojø. Atsiþvelgiant á jø konkreèius atsakymus galima teigti, kad jø iðsakyta nuomonë bendrai atstovauja visam statybos verslui. Atliktos anketinës apklausos pabaigoje buvo labai svarbu gautus duomenis tinkamai sugrupuoti, interpretuoti bei pristatyti platesnei visuomenei. Tikimasi, kad atliktas tyrimas vis dëlto bus naudingas vieðojo administravimo ástaigoms. Anketinës apklausos duomenims apdoroti buvo taikomi statistinio apdorojimo metodai aritmetinis vidurkis ir procentinis duomenø ávertinimas, taip pat Microsoft Excel kompiuterinë programa. Atsiþvelgiant á pateiktus atsakymus pateikiamos schemos, vaizduojanèios tam tikrus reiðkinius statybos verslo viešojo administravimo sistemoje. Statybos verslas ðalies ekonominëje sistemoje Ðalies Vyriausybë visada sukuria tam tikrus reguliavimo mechanizmus valdþios sprendimai veikia verslo aplinkà ávairiomis specifinëmis formomis, priemonëmis ir specifiniais metodais, kurie riboja, stabdo arba skatina verslo programas. Verslininkams, neišmanantiems pradedamo verslo, ástatymø ir norminiø aktø nuostatø bei pasirinkto verslo reikalavimø, nesuprantantiems verslo kontrolës aplinkos, tenka brangiai mokëti uþ savo padarytas klaidas uþ paprasèiausià þioplumà ar aplaidumà verslininkui taikoma grieþta atsakomybë, nustatyta Lietuvos Respublikos teisiniuose kodeksuose ir ástatymuose. Kadangi vienas svarbiausiø tikslø ðiuolaikinëje visuomenëje yra plëtoti valdþios institucijø bei verslo atstovø ryðius, tai ðiuolaikiniai verslininkai vis labiau stengiasi suvokti valdþios institucijø funkcionavimà: kokià visuomenës iðtekliø dalá Vyriausybë gali pasirinkti organizuodama vieðàjá vartojimà ir investicijas, kokio dydþio turëtø bûti Vyriausybës biudþetas. Viešajame administravime labai svarbu, kad teisinës ir viešosios politikos sistemos bûtø kuriamos skaidriai, kad šalies gyventojai ir organizacijos bûtø átraukti á verslo skatinimo programø kûrimà. Vieðøjø institucijø tarnautojai turi gerai suprasti esamà ekonominæ aplinkà, kurioje veikia verslininkai, taip pat nacionalinës ekonominës politikos, ekonominiø ir kitø ástatymø pasikeitimo poveiká. Verslininkø ir vieðøjø institucijø darbuotojø santykiai turëtø bûti grindþiami sàþiningumu ir pasitikëjimu, abipuse geranoriðka ir aktyvia pagalba, nes bûtent verslininkystë lemia ekonomikos ir visuomenës pokyèius. Aiðku, Lietuvos Vyriausybë supranta bet kokio verslo plëtros reikðmæ, taèiau vien supratimo neuþtenka, reikia kurti palankià verslui aplinkà ir verslo paramos programas. Ðiuo metu valstybës tarnybos, siekdamos viešojo administravimo vykdymo efektyvumo, stengiasi uþtikrinti valstybës valdymo institucijø darbo tæstinumà, politiná neutralumà, veiksmingumà, vieðumà, tiksliai nustatyti valstybës institucijø ir valstybës tarnautojø veiklos ribas bei individualià atsakomybæ, uþtikrinti valstybës tarnybos pastovumà ir profesionalumà, tinkamà Lietuvos interesø atstovavimà ES institucijose. Valstybës vieðojo administravimo ir visos ðalies strateginio planavimo sistemoje numatyta tobula programa, kaip derinti vieðøjø institucijø ir privaèiø organizacijø interesus, analizuojant politinës, ekonominës, socialinës ir technologinës aplinkos veiksnius, siekiant uþtikrinti visos ðalies ekonomikos ir verslo kryptingumà bei efektyvumà. Taèiau ar praktikoje visada ágyvendinami vieðøjø institucijø siekiai padëti verslo atstovams? Ar vieðøjø institucijø numatyta veiklos strategija ir taktika visada padeda verslo atstovams ágyvendinti savo sprendimus diegiant ðiuolaikines technologijas? Labai daþnai verslininkams tenka atkakliai ir kantriai siekti uþsibrëþto tikslo ir laukti savo pastangø ávertinimo. Ámoniø teikiamø paslaugø kokybë ir operatyvus darbas negreitai padeda pelnyti partneriø, akcininkø ir klientø pasitikëjimà, tam reikia laiko ir patirties. Valstybinës institucijos ðiuo atveju turëtø pelnyti paèiø verslininkø pasitikëjimà, kurti tokià verslo valdymo sistemà, kurioje kiekvienas verslininkas surastø savo niðà. Tik valstybiniø institucijø grieþta vidaus kontrolë gali uþtikrinti efektyvø pasirinktos strategijos ir tikslø ágyvendinimà. Tokia vidaus kontrolës sistema, apimanti veiklos ir valdymo procedûras, uþtikrina, kad vieðøjø institucijø vykdoma veikla bûtø veiksminga, kad teikiama informacija ir visokeriopa pagalba atitiktø tikràjà ámoniø padëtá. Vieðosioms institucijoms svarbu ávertinti tinkamà kontrolës sukûrimà, kontrolës funkcionavimà ir tæstinumà. Kiekvienai verslo srièiai bûdingos panaðios problemos, tie patys suvarþymai. Nagrinëjant tam tikros verslo ðakos plëtros kliûtis, atskleidþiamos visos ðalies verslo plëtros problemiškumo veiksniø bendras vaizdas. Statybos verslo atstovø problemos yra tokios paèios kaip ir visø Lietuvos verslininkø. Todël statybos verslo viešojo administravimo tobulinimas nuolat reikalauja teoriniø apibendrinimø ir praktiniø pagrindimø. Vieðojo administravimo institucijø visumos teoriniai apibendrinimai nusako visà vieðojo administravimo átakà statybos verslui bei sistemos tobulinimo galimybes statybos verslo atþvilgiu. Statybos visada vyko, vyksta ir vyks net ir dël 43
paprasèiausios prieþasties þmonëms visada reikës gyvenamøjø namø ir pramoniniø pastatø, sutvarkytø gatviø, geleþinkeliø ir oro uostø, visada reikës mûrininkø ir daþytojø, skardininkø, ðildymo bei kanalizacijø specialistø. Kaip ir bet koks kitas verslas, statybos verslas reikalauja savitos reglamentacijos, administravimo bei prieþiûros. Statybos verslo teisë ir normatyviniø dokumentø sistema mûsø ðalyje pradëjo kurtis jau po Pirmojo pasaulinio karo, Lietuvai atgavus nepriklausomybæ. Tada statybos buvo priþiûrimos bendru valstybës apskrièiø bei valsèiø lygiu. Tais metais statybø klausimus ir problemas sprendë bei statybos tyrimus atlikdavo Lietuvos planingo ir kultûringo atstatymo reikalams prie Vidaus reikalø ministerijos ásteigta Statybos inspekcija. Po Antrojo pasaulinio karo iki 1988 m. Lietuvos miestø ir kaimo teritorijø planavimo, statybø projektavimo, statybos pramonës plëtros ir kitus statybos politikos klausimus sprendë Valstybinis statybos reikalø komitetas prie Respublikos Ministrø Tarybos. Ðiame komitete buvo ásteigtas Valstybinis statybos kontrolës skyrius, kuris kartu su miestø vykdomøjø komitetø valstybinëmis statybos inspekcijomis ir rajonø architektais inspektoriais kontroliavo valstybinæ, kooperatinæ ir individualià statybà. Ilgainiui statybos verslo valstybinë prieþiûra kaupë patirties teisinëje santykiø sistemoje ir normatyvinëje teritorijø bei ávairiø statybø dokumentø sistemoje. Atkûrus Lietuvos nepriklausomybæ, vietoj Valstybinio statybos komiteto buvo ásteigta Statybos ir urbanistikos ministerija kartu su Valstybinë statybos inspekcija. Nuo 1996 m. Valstybinë statybos inspekcija tapo Valstybinë teritorijø planavimo ir statybos inspekcija prie Statybos ir urbanistikos ministerijos. 1998 m. Statybos ir urbanistikos ministerija buvo panaikinta ir vietoj jos ákurta Aplinkos ministerija, kuriai priklauso dabartinë Valstybinë teritorijø planavimo ir statybos inspekcija. Ðiuolaikinis statybos verslas gali bûti nagrinëjimas kaip: pagrindinis verslas statomi dideli objektai (hidrotechninë statyba, pramonës objektø statyba ir kt.), pagalbinis verslas statybos paslaugø ámonës (mûrininkø, daþytojø, skardininkø ir kt.). Dar statybos gali bûti skirstomos: bendroji statyba gyvenamieji bûstai, ástaigø pastatai ir kt., specialieji statybos darbai inþineriniai darbai ir kt., pastatø árengimas komunaliniai árenginiai, statybos baigimas baigimo darbai. Norint pabrëþti statybos verslo administravimo problemas vieðojo administravimo institucijose, statybos verslas pirmiausia yra nagrinëjamas kaip pagrindinis. Bûtent pagrindinio statybos verslo vieðojo administravimo sistemos analizë padeda iðskirti esminius trûkumus tam tikrose vieðojo administravimo ástaigose. Nagrinëjant statybos verslà daugiau kaip pagalbiná verslà arba atskirai nagrinëjant, pavyzdþiui, problemas, susijusias su pastatø árengimo klausimais, reikëtø gilintis á kiekvienà sritá siekiant išskirti specifines, o ne bendras problemas. Savo ruoþtu, atskleisti pagrindinio statybos verslo vieðojo administravimo sistemos trûkumai leidþia atkreipti dëmesá á bendras problemas vëliau nuo bendrø pagrindiniø problemø jau galima bûtø pereiti prie smulkesniø ir konkretesniø. Ðiuo metu Lietuvoje visø bendrø statybø valstybinæ prieþiûrà vieðojo administravimo subjektai atlieka apskrities ir valstybiniu lygiu. Apskrities lygiu statybø kontrolæ vykdo apskrities virðininko administracija, o valstybës Valstybinë teritorijø planavimo ir statybos inspekcija prie Vyriausybës ágaliotos institucijos Aplinkos ministerijos. Kaip pabrëþia daugelis specialistø, valstybinë prieþiûra mûsø ðalyje yra perdëta ir perdaug smulkmeniðka visam ðalies verslui. Kadangi didþiausios statybos verslo ámonës pagal savo pardavimus ir paslaugas Lietuvos ekonominëje sistemoje AB Kausta, UAB Merko statyba, UAB NCC Statyba, UAB Hidrostatyba, UAB Kaminta, UAB Skala, UAB Skirnuva, AB Panevëþio statybos trestas, AB Vilniaus GKG- 3, AB Markuèiai, AB Kauno gelþbetonis pasiþymi kaip pati mobiliausia ámoniø grupë, turinti lemiamà teigiamà poveiká bendram ekonomikos augimui ir socialiniam stabilumui, tai visai paaiðkinamas toks didelis valstybiniø institucijø dëmesys statybos sektoriui. Bûtø galima paþymëti, kad ðiuo metu statybos verslo plëtrai, be pagrindinës Aplinkos ministerijos (Miðkø ir saugomø teritorijø departamentas, Standartizacijos departamentas, Statybos ir bûsto departamentas, Statybos produkcijos sertifikavimo centras, Valstybinë teritorijø planavimo ir statybos inspekcija, Teritorijø planavimo departamentas ir kt.), dar turi átakos Kultûros ministerija, Þemës ûkio ministerija, Ûkio ministerija, Vidaus reikalø ministerija (konkreèiai Vieðojo administravimo departamentas), Susisiekimo ministerija ir kitos institucijos, kurios pagal kompetencijà vykdo teritorijø planavimà, kontroliuoja bei koordinuoja statybø valstybinæ prieþiûrà, analizuoja ir rengia statybø sektoriaus valstybinës prieþiûros norminiø dokumentø pro- 44
jektus ir ágyvendina jø reikalavimus. Uþ statybos verslo plëtrà taip pat atsakingos statybos inspekcijos Alytaus, Kauno, Klaipëdos, Marijampolës, Panevëþio, Ðiauliø, Tauragës, Telðiø, Utenos ir Vilniaus apskrityse. Aiðku, kad viena ministerija negali bûti atsakinga uþ statybos verslo valdymo sritá. Bet valdymo institucijø interesai ir funkcijos, susijusios su statybos verslu, labai daþnai susipina. Tai reikalauja, kad atitinkamos vieðojo administravimo institucijos arba jø skyriai bûtø perskirstyti, sujungti arba panaikinti. Taip vyktø vieðojo administravimo ástaigø struktûrizavimas, nes vieðojo administravimo ástaigø, vykdanèiø statybos verslo valstybinæ prieþiûrà, gausybë neigiamai veikia statybos verslà ðiuolaikiniø vieðojo administravimo ástaigø motyvacijos, kontrolës sistemos, vadovavimo stiliaus ir sprendimø priëmimo ypatybes, statybos verslo bendruomenës santykius padaro neracionalius. Statistinë statybos verslo pagrindiniø rodikliø kintamumo apþvalga liudija tokio verslo sëkmingà verþimàsi á rinkà, statybos kompanijø skaièiaus didëjimà. Jø atliekamø darbø kokybë átikina, kad ðio verslo atstovai pasirengæ nuolat specializuotis, išmano visà statybø proceso valdymà ir yra uþ já atsakingi. Statistikos departamento duomenimis, jau 2002 m. statybos ámonës (be individualiø ámoniø) savo jëgomis atliko darbø, kuriø vertë 2 963 mln. Lt, t. y. 13,1 proc. daugiau nei 2001 m. Statistikos duomenimis, 2003 m. sausio mënesio 1 d. buvo áregistruotos 2877 veikianèios statybos ámonës, ið jø 1126 individualios. Palyginti su 2002 metais, áregistruotø veikianèiø statybos ámoniø padaugëjo 16 proc., ið jø individualiø 24 proc. 2003 m. veikianèios statybos ámonës sudarë 5 proc. visø ðalyje áregistruotø veikianèiø ámoniø [13]. 2004 m. pradþioje bendra statybos darbø apimtis sudarë apie 4 milijardus litø ir turi tendencijà augti toliau [15]. Statybos verslo atstovai gamina prekes ir teikia specifines paslaugas, sukuria turtà ir suteikia naujø darbo vietø. Pokyèiai rinkoje skatina statybos bendroves vis labiau susitelkti á savo pagrindinæ veiklà, tarpusavyje konkuruoti profesionalumu ir iðmone, ágyti tarptautiniø ryðiø palaikymo patirties, spræsti paslaugø kokybës prieþiûros klausimus, iðsiskirti inovacijomis ir lankstumu. Taigi esant tokiai statybos verslo padëèiai valstybës institucijos ir tarnybos turëtø uþtikrinti tam tikrø pareigø ir teisiø iðdëstymà tiek, kiek tai susijæ su statybiniø medþiagø gamyba, su pastato ar statinio savininku ir naudotoju, jø reikalavimai ir procedûros neturëtø prasilenkti su keliamais tikslais ir maþinti statybø proceso skaidrumà, daryti já sudëtingesná ir daug brangesná. Visa Vyriausybës politika dël statybos verslo turëtø bûti orientuota á statybinës rinkos plëtrà, aplinka pagrásta teisinga teisine struktûra, statybos verslo skatinimo ir plëtros programomis. Deja, praktika rodo kol kà kita. Daþni prieðtaravimai Lietuvos valstybës teisës aktuose iðkreipia rinkos dalyviø santykius, skatina korupcijà statybø procese, padaro reguliavimus neracionalius, sudëtingi biurokratiniai reikalavimai, pradedant statybø veikla, atbaido daugelá verslininkø. Tai leidþia pritarti LLRI specialistø nuomonei, kad Lietuvoje bet koká leidimà ámanoma nusipirkti ir bet koká valstybës reguliavimà apeiti [14]. Verslininkai statybininkai daþnai ir nuleidþia rankas kovodami su viešojo administravimo sistemos atstovais. Vieðojo administravimo átaka statybos verslui verslo poþiûriu Dauguma tyrime dalyvavusiø ámoniø bei privaèiø asmenø statytojø statybos verslà ðalies ekonominëje sistemoje laiko pakankamai iðplëtotu ir konkurencingu, nors dalis jø statybos verslà apibûdina ir kaip korumpuotà verslà. Daugumos respondentø iðsilavinimas universitetinis, taigi iðprusæ ir iðsilavinæ þmonës, savo srièiø specialistai, tikrai supranta ðiuolaikinio statybos verslo plëtros problemas ir jø prieþastis. Sunkumø jas sprendþiant iðkyla tada, kai nesiseka bendradarbiauti statybos verslo atstovams ir viešiems administratoriams. Nors statybos verslo atstovai sugeba geriausiai atstovauti rinkos dalyviø interesus, dauguma ið jø nurodo, kad statybos verslà Lietuvoje plëtoti labiausiai trukdo daþna teisës aktø kaita ir gausybë taikomø normatyvø ir standartø (þr. 1 pav.). Ið 2 paveikslo matyti, kad statybos verslo bendruomenës atstovams plëtoti savo verslà maþiausiai trukdo arba net, galima teigti, visai netrukdo konkurencija bei tam tikrø mokëjimø ir ágûdþiø stygius. Savo srities kvalifikuotiems specialistams greièiausiai uþtenka specifiniø teoriniø ir praktiniø þiniø. Konkurencija tik skatina statybos verslo bendruomenæ dar produktyviau dirbti. O egzistuojanèià biurokratinæ tvarkà ir menkà vieðojo administravimo subjektø ir statybos verslo bendruomenës bendradarbiavimà nurodë 31 proc. respondentø. Bûtent dël perdëtos biurokratinës tvarkos iðkyla sunkumø statybininkams bendraujant su vieðais administratoriais. Anot respondentø, efektyvià statybos ámonës veiklà pirmiausia lemia palankûs ámonës veiklà reglamentuojantys ástatymai (2 pav.). Kadangi daþna teisës aktø kaita ir normatyvø gausybë neigiamai vertinama respondentø, tai 45
ir bendra teisinë normatyvinë sistema vertinama daugiau blogai nei patenkinamai. Á klausimà kaip turi bûti organizuojamas vieðøjø administratoriø darbas statybos verslo bendruomenës atþvilgiu, net 58 proc. respondentø nurodë, kad vieðøjø administratoriø darbas turi bûti derinamas su privaèiø organizacijø interesais. 35 proc. respondentø paþymëjo, kad administratoriø darbas turi bûti nukreiptas konkretiems rezultatams pasiekti statybos versle jokio popierizmo ir besikartojanèiø procedûrø (3 pav.). Galima teigti, kad nepakankamà vieðøjø administratoriø ir verslininkø statybininkø bendradarbiavimà lemia ir tai, kad dauguma statybos verslo atstovø nëra susipaþinæ su statybos verslo prieþiûrà atliekanèiø vieðøjø institucijø pagrindine veikla, labai domisi skelbiama informacija apie vyriausybiniø ir nevyriausybiniø organizacijø teikiamas paramos formas bei galimybes. Pagrindinë informacija, reikalinga statybos verslo plëtrai, yra suþinoma ið spaudos bei retkarèiais lankomø seminarø. Taigi verslininkai statybininkai nelabai domisi ES struktûriniø fondø teikiama parama, struktûriniø fondø projektø rengimu bei ágyvendinimu. Dauguma statybos ámoniø nelabai skuba teikti paraiðkas ES struktûriniø fondø paramai gauti. Toks pasyvumas greièiausiai grindþiamas tuo, kad gana daug laiko vël skiriama visiems teisës aktams nagrinëti bei ásitikinti, kad statybos versle egzistuoja plati korupcija. Statybininkø nuomone, norint uþtikrinti statybos verslo sëkmingà plëtrà reikia minimizuoti korupcijos statybos versle prielaidas, tinkamai parengti ir vykdyti statybos verslo valstybinæ prieþiûrà. Ið 4 paveikslo matyti, kokie veiksniai turi átakos ir uþtikrina bendrà statybos verslo sëkmingà plëtrà 61 proc. respondentø buvo uþ minimizuotas arba visai panaikintas korupcijos statybos versle prielaidas ir 30 proc. uþ tinkamai parengtà ir vykdomà statybos verslo valstybinæ prieþiûrà. Tik nedaugelis pirmenybæ plëtojant statybos verslà teikia ekonomikos globalizacijai, konkreèioms inovacijoms bei investicijoms, o statybos bendruomenës pasitikëjimas valstybës institucijomis sudaro tik 1 proc., taigi reikia apèiuopiamø rezultatø: 1 pav. Statybos verslo plëtros kliûtys 2 pav. Makroaplinkos veiksniai, lemiantys efektyvià statybos ámonës veiklà 3 pav. Vieðøjø administratoriø darbo organizavimas statybos verslo atþvilgiu Darytina išvada, kad esant tinkamai statybos verslo valstybinei prieþiûrai statybininkai rodys didesnæ iniciatyvà, sieks daugiau susitikimø su vieðojo administravimo subjektais. O tokiuose susitikimuose tarp valdþios ir verslo atstovø ryðkë- 46
4 pav. Veiksniai, uþtikrinantys bendrà statybos verslo sëkmingà plëtrà 4. Nestiprinami statybos verslo atstovø ir vieðojo administravimo ástaigø tarnautojø bendradarbiavimo ryšiai dël galimos korupcijos statybos versle tarp statybos verslo atstovø ásitvirtina nuomonë, kad vieðieji administratoriai neveikia jø atþvilgiu nešališkai, atsakingai ir garbingai. 5. Viešojo administravimo sistemos funkcionavimà ir tolesná tobulinimà statybos verslui uþtikrins pirmiausia paèios statybos verslo bendruomenës suinteresuotumas ir sugebëjimas átraukti vieðuosius administratorius á savo problemø sprendimà. Pasiûlymai ja verslininkø problemos, kylanèios ágyvendinant vieðøjø administratoriø reikalavimus tam tikrose verslo srityse. Statybos verslo bendruomenës apklausos rezultatai leidþia ásitikinti, kad daugeliui statybos ámoniø sëkmæ Lietuvos ekonomikoje, vienoje ið sparèiausiai auganèioje pasaulio ekonomikø, lemia tie patys veiksniai, nors klientø poreikiai yra labai didesni ir daþnai labai individualûs. Bet kokioje demokratinëje visuomenëje valdþios ágaliojimai gali bûti naudojami tik visuomenës poreikiams uþtikrinti. Ðiuolaikiniame pasaulyje labai svarbus verslo ir ekonomikos valstybinio reguliavimo santykis, todël skirtingø grupiø interesai turi bûti derinami ir stiprinami ávairiais bûdais. Vieðøjø administratoriø darbo organizavimà ámanoma pakeisti tik kaupiant informacijà apie konkreèioje aplinkoje vykstanèius procesus bei prognozuojant tolesnæ tø procesø eigà. Informacijos kaupimas ir atitinkamas jos apdorojimas, atlikus tam tikrus tyrimus leidþia suformuluoti pagrindines išvadas bei pateikti rekomendacijas, kaip vieðasis administravimas gali sëkmingai veikti statybos verslà. Išvados 1. Statybos verslas, veikiamas rinkos ekonomikos sàlygø, tampa vienu ið esminiø Lietuvos ekonomikos augimo ir nacionalinio konkurencingumo veiksniø esant tokiai statybos verslo padëèiai vieðojo administravimo institucijø tarnautojai turi bûti statybos verslo bendruomenës partneriai. 2. Viešieji administratoriai, ágyvendinantys biurokratinës sistemos reikalavimus, maþina verslininkø statybininkø veikimo laisvæ dabartinë vieðojo administravimo taisykliø, funkcijø ir procedûrø sistema apima daugybæ dubliuojanèiø veiksmø. 3. Daþna ástatymø kaita sukuria neaiðkø teisiniø aktø interpretavimo ir ágyvendinimo procesà vieðojo administravimo institucijose tai neigiamai veikia statybos verslà. 1. Viešieji administratoriai turi kurti tokias sistemas, kurios statybos verslui bûtø racionalios pirmiausia ekonomiškai, o vëliau grindþiamos politinëmis nuostatomis viešieji administratoriai negali vadovautis asmeniniu suinteresuotumu. 2. Reikia struktûrizuoti vieðojo administravimo ástaigas, vykdanèias statybos verslo valstybinæ prieþiûrà. Turi bûti grieþtai iðskirtos valstybinës institucijos, vykdanèios administravimo funkcijas, susijusias su statybos verslo srièiai bûdingu veiklos organizavimu, statybinës veiklos kontrole ir reguliavimu. 3. Viešieji administratoriai turi tobulinti savo veiklos stebësenà, padedanèià priimti racionalesnius sprendimus ágyvendinant priimtus teisës aktus vieðieji administratoriai atitinkamø metø pabaigoje turi perþiûrëti esminius egzistuojanèiø teisës aktø ir normatyviniø dokumentø trûkumus, atitinkamai turi pasiûlyti juos pakeisti arba papildyti, prieð tai savo nuomonæ suderinæ su statybos verslo atstovais. 4. Vieðieji administratoriai, norintys uþtikrinti statybos verslo bendruomenës pasitikëjimà ir siekiantys sëkmingai plëtoti statybos verslà, turi kurti savo veiksmø grieþtesnës atsakomybës bei atskaitomybës sistemà. Statybos verslo atstovø ir vieðojo administravimo ástaigø bendradarbiavimo ryðiai turi bûti stiprinami teisiniais dokumentais, reikalaujanèiais, kad vieðieji administratoriai iðklausytø verslininkø statybininkø nuomones, konsultuotøsi ir siektø derinti ávairiø grupiø interesus prieð áteisinant ávairiø teisinës normatyvinës sistemos dokumentø reguliuojamàjà galià. 47
Literatûra 1. Lietuvos Respublikos statybos ástatymas. http:// www3.lrs.lt/cgi-bin/preps2?condition1= 233823&Condition2=; prisijungimo laikas 2004 07 24 2. Lietuvos Respublikos statybos ástatymo pakeitimo ástatymas. Valstybës þinios. 2001. Nr. 101 3597. 3. Gineitienë Z., Korsakaitë D., Kuèinskienë M. ir kt. Verslas. Vilnius: Rosma, 2003. 4. Jasaitis E. Ávadas á vieðàjá administravimà. Vieðasis administravimas. Kaunas: Technologija, 2001. 5. Raipa A. Viešojo administravimo efektyvumas. Ekonomika ir vadyba: 2000. 6. Viešasis administravimas. Monografija. Kaunas: Technologija, 2002. 7. Didþiausios statybos bendrovës pagal 2002 m. pardavimus ir paslaugas. Verslo þinios. 2003. Nr. 58. 8. Lietuvos verslo lyderiai 2003 2004. Verslo þinios. 9. Ðalèius J. Statybø kompleksas: dabartis ir ateitis. Statyba. 2004. Nr. 2 (256). 10. Ðiuparys G. Vokieèiø uþmojis keisti statybø madas. Lietuvos rytas. 2004. Nr. 103. 11. Lietuvos ekonominë ir socialinë raida 2004/3. Vilnius: Statistikos departamentas, 2004. 12. Smulkiø, vidutiniø ir dideliø ámoniø rodikliai. Vilnius: Statistikos departamentas, 2000. 13. Arëðkienë D. Lietuvos ekonomikos apþvalga. 2003. Nr. 2 Gamybos raida. Statybø plëtra. http:/ /www.std.lt/web/uploads/apzvalga/l052-056.pdf; prisijungimo laikas 2004 05 01. 14. Gudas V. Siûloma sutvarkyti þemës pardavimà ir statybø procedûras. www.asa.lt/cgi-bin/sna.cg?grp =176 prisijungimo laikas 2004 03 29 15. Laiconas J. Statybø kompleksas: dabartis ir ateitis // Statyba. 2004. Nr.2 (256). 16. Statybos industrijos asociacija. Konferencija Statybos pramonës veiklos dinamika, ágûdþiai ir uþdaviniai ES rinkoje http://www.lsia.lt/index.php?news_id=23; prisijungimo laikas 2004 08 02 17. Teritorijø planavimo, þemës pardavimo ir statybø procedûrø apþvalga, pagrindinës problemos, pertvarkymo kryptys ir principai. http:// www.lrinka.lt/tyrimai/verslas/statybos.phtml; prisijungimo laikas 2004 04 01 18. Valstybinë teritorijø planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos. Pagrindiniø teisës aktø ir norminiø dokumentø, reglamentuojanèiø teritorijø planavimo, statiniø statybos ir naudojimo valstybinæ prieþiûrà sàvadas. http:/ /www.vtpsi.lt/cgi-bin/index.cgi?id=aabbcc; prisijungimo laikas 2004 07 21. Danius Lygis, Oksana Konstantinovienë Public Administration Influence on Building Trade Summary As representatives of the construction business are able to manage themselves so that they are in conformity with the existing and future requirements of Lithuanian market development and international integration, maintaining the ability to compete on domestic and international markets, thus the alternation of certain public administration institutions for successful development of the construction business should be planned. Unplanned alternation of public administration is conditioned by constant and hardly predicted political, economical and social environment. On the other hand, however, purposive alternation of public administration for the construction business should be pursued by certain public administration institutions and organizations, aiming at the effectiveness of the activities carried out by public administrators, efficiency, and non-bureaucratic attitude towards the construction business. The importance of the ratio between free market and state regulation of economics for the modern life is very high, which means that the importance of public administration on the construction business is tremendous. Survey analysis is used for clarification and respective evaluation of the opinion of the construction business community with regard to the functioning of public administration in the construction business. Public administration in the construction business is studied by experts of market economics, officers of public institutions and businessmen-builders themselves; the topic, however, hasn t been studied well enough to avoid problems and mistakes when making certain decisions. Danius Lygis Mykolo Romerio universiteto Strateginio valdymo ir politikos fakulteto Aplinkos politikos ir valdymo katedros docentas, Aplinkos ministerijos Genetiðkai modifikuotø organizmø skyriaus vedëjas Telefonas (+370~5) 2663562 Elektroninis paštas d.lygis@am.lt Oksana Konstantinovienë Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo fakulteto Viešojo administravimo katedros magistrantë. Elektroninis paštas oksana@vgk.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. balandþio mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 48
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Lietuvos elektros energetikos administravimas ir jo raidos ypatumai Andrius Stasiukynas, Aleksandras Patapas Mykolo Romerio universitetas Ateities s. 20, LT-08303 Vilnius Straipsnyje nagrinëjamos elektros energetikos liberalizavimo pasaulinës tendencijos ir jø átaka Lietuvos elektros energetikos sektoriaus administravimui. Analizuojami teisiniai energetikos liberalizavimo pagrindai, administravimo kaitos prieþastys, pagrindiniai liberalizuotos elektros energetikos principai. Aptariami Lietuvos elektros rinkos bruoþai, jos dalyviai (gamintojas, perdavimo sistemos operatorius, tiekëjas, vartotojas), nagrinëjami elektros energetikos administravimà reglamentuojantys teisiniai pagrindai bei juos ágyvendinanèios institucijos. Pagrindinës sàvokos: elektros energetikos administravimas; elektros energetikos liberalizavimas, restruktûrizacija; elektros rinkos dalyviai; energetikos administravimo teisiniai pagrindai; administravimà ágyvendinanèios institucijos. Keywords: administration of electricity energy; liberalization of electricity energy, restructuring, actors of electricity market, legal basis of energy administration, administration implementing bodies. Ávadas Pasaulinës ûkio liberalizavimo tendencijos, susiformavusios prieð kelis deðimtmeèius Vakaruose, turëjo átakos ir Lietuvos elektros energetikos ûkiui restruktûrizuojamas sektorius ir diegiama elektros rinka. Vientisas mechanizmas suskaidomas á atskiras dalis, kurias valdo skirtingi asmenys. Atsiradusi konkurencija skatina technologijos plëtrà, elektros kainos maþëjimà, kita vertus, ðis pokyèiø procesas kelia ávairias grësmes elektros energetikos efektyviai veiklai nesuderinamumas tarp minëto mechanizmo daliø, piktnaudþiavimas dominuojanèia padëtimi ir pan. Taigi keièiasi elektros energetikos sektoriaus struktûra, jos daliø tarpusavio santykiai, be teigiamø permainø galimos ir neigiamos pasekmës. Kyla nauji ðios energetikos ûkio ðakos administravimo, kuris priverstas keistis kartu su paèiu sektoriumi, uþdaviniai. Sektoriaus kaitos procesams ágyvendinti Lietuvoje ruoðiami teisinio reglamentavimo pagrindai, kuriama nauja elektros energetikos administravimo sistema, keièiami gamintojo ir vartotojo ekonominiai, teisiniai santykiai. Ilgà laikà Lietuvoje egzistavusi monopolinë vertikali elektros energetikos administravimo struktûra keièiama á restruktûrizuotà liberalø rinkos modelá. Nors sàvoka rinka suvokiama kaip liberalios ekonomikos modelio esmë, kuri grindþiama privaèios nuosavybës teise, asmens ûkinës veiklos laisve ir iniciatyva, taèiau ðios teisës ir laisvës gali bûti ribojamos siekiant ginti vartotojø interesus, saugoti sàþiningà konkurencijà bei kitas visuotinai priimtas vertybes. Todël elektros rinkos administravimas, atsiþvelgiant á elektros energetikos sektoriaus svarbà ir specifines savybes, yra bûtinas. Siekiant iðtirti ir suprasti elektros energetikos kaitos procesà, svarbu nustatyti kaitos veiksnius, lëmusius patá procesà ir ðio proceso tendencijas, kryptis, kuriomis aptariama kaita turi plëtotis. Tik iðsiaiðkinæ pagrindinius elektros energetikos sektoriaus administravimo kaitos veiksnius galësime ávertinti patá procesà kaip iðkeltø tikslø ágyvendinimo rezultatà. Administruojant elektros energetikos ûká susiduriama su nelengvomis uþduotimis, kurias lemia elektros energijos specifinës savybës, t. y. jos turi bûti suvartojama bei pagaminama tik reikiami kiekiai ir reikiamu metu, elektros energijos gamyba turi bûti nepertraukiama, bûtina disponuoti pakankamais rezerviniais galingumais ir sujungtomis perdavimo linijomis, ji negali bûti sandëliuojama ir transportuojama kitaip negu elektros perdavimo linijomis. 49
Buvo manoma, kad ðias uþduotis gali iðspræsti tik vertikaliai integruotas, techniðkai, ekonomiðkai ir finansiðkai stiprus koncernas, valdantis visà elektros energijos ciklà iki vartotojo. Taèiau toks administravimas kelia nepagrásto pasipelnymo ið vartotojø grësmæ dël dominuojanèios padëties rinkoje. Didþioji Britanija buvo pirmoji, kuri pradëjo keisti ðià padëtá ir liberalizuoti elektros rinkà iðskaidant koncernus ir padarant elektros energijos gamybos bei transportavimo iðlaidas skaidrias ir kontroliuojamas visuomenës. Taèiau pereinant prie rinkos sàlygø bûtina uþtikrinti, kad elektros energija bûtø tiekiama ne tik maþiausia kaina, bet ir be pertrûkiø. Taigi elektros energijos svarba visuomenei bei specifinës elektros savybës daro tiesioginæ átakà ir viso elektros energetikos sektoriaus specifikai, kuri lemia elektros energetikos administravimo ypatumus. Siekiant aprûpinti visuomenæ energija, visas elektros energetikos ûkis privalo dirbti kaip vientisas integruotas mechanizmas. Dinamiškai besivystant elektros energetikai kito ir jos administravimas, buvo ieðkoma vis efektyvesniø valdymo bûdø, kurie patenkintø vis didesná vartotojø ratà, vis didëjanèius jø poreikius. Pasaulio energetikos sistemø raidoje matyti akivaizdûs integracijos procesai. Pirmajame XX a. ketvirtyje pradëjo kurtis energetikos sistemos, o nuo antrojo ketvirèio pabaigos energetikos sistemos ëmë jungtis á susivienijimus arba jungtines energetikos sistemas (JES). Susivienijusios energetikos sistemos yra veiksmingesnës, nes efektyviau gali dirbti elektrinës, galima veiksmingesnë energetikos sistemø savitarpio pagalba avarijø bei sutrikimø metu, lengviau sprendþiamos ekologijos problemos. Taèiau elektros energetikos sistemø susivienijimai turi ir kai kuriø trûkumø: avarijø padariniai kai kada bûna sunkesni, kyla sudëtingesniø valdymo problemø [5, p. 6]. Galima skirti kelias Elektros energetikos administravimo kaitos tendencijas raidos kontekste. Pirmoji monopolizavimas, vertikalios nacionalinës centralizuotos struktûros kûrimas, leidþiantis centralizuotai valdyti elektros energetikos ûká nukreipiant jo potencialà á stambios pramonës regionus. Vienas pagrindiniø veiksniø, lëmusiø ðià tendencijà poþiûris á elektros energetikà kaip á vieðàjà gërybæ, kurià uþtikrinti gali tik valstybë. Antroji elektros energetikos liberalizavimas ir konkurencingos rinkos sukûrimas. Konkurencinga rinka skatina gamybos efektyvumà, maþina elektros kainas dël to laimi vartotojas [5, p. 7]. Nuo praëjusio amþiaus aðtuntojo deðimtmeèio pabaigos Europoje ásivyravo ekonominë politika, kurios pagrindiniai tikslai buvo stiprinti Europos vidaus rinkos bendrumà bei sudaryti nepertraukiamo ekonominio augimo sàlygas ir skatinti konkurencingumà [14]. 1. Elektros energetikos liberalizavimas Sëkmingas britø telekomo, dujø ir elektros energetikos monopolijø iðskaidymas ir privatizavimas buvo geras pavyzdys visai Vakarø Europai, einanèiai á bendrà rinkà. Tai vëliau buvo áteisinta Europos Sàjungos elektros (1996 m.) ir dujø (1998 m.) direktyvomis, kurios padëjo laipsniðka vidinës rinkos sukûrimo visoje ES teritorijoje teisinius pagrindus [9, p. 6]. Energetikà reformuojanèios ðalys siekë dviejø tikslø: 1) pagerinti energetikos sistemø veiklos efektyvumà, 2) patikimai ir garantuotai tiekti energijà priimtinais vartotojams tarifais. Viena ið árankiø minëtiems tikslams pasiekti buvo laikomas konkurencijos skatinimas. Konkurencija laikoma vertybe, nes ji sudaro didesnes galimybes vartotojui pasirinkti prekæ pagal poreikius ir kainà. Paþangios technologijos leido konkurencijà diegti ir elektros energetikoje. Pagrindinë jëga, veikianti kompanijas rinkoje, yra pelnas. Kompanijos gali já turëti tik tuomet, jei sumaþins savo savikainà iki lygio, kuris maþesnis nei kaina rinkoje. Taip savo ruoþtu maþëja ir kainos vartotojams. Pelno siekimas skatina kompanijas ieðkoti visø ámanomø sànaudø maþinimo bûdø. Atitinkamai turi bûti akivaizdi nauda vartotojui. Ávairios ðalys naudojo ávairius modelius elektros energetikos liberaliai rinkai sukurti, taèiau buvo laikomasi pagrindiniø principø, kurie leido sukurti rinkà, turinèià didþiausià naudà vartotojui: elektros gamyba turi tapti konkurencine ir turi bûti atskirta nuo perdavimo tinklø; perdavimo tinklø veikla ir toliau iðlieka monopolinë ir turi bûti reguliuojama; elektros pardavimas vartotojams taip pat yra konkurencinis ir gali bûti atskirtas nuo skirstymo tinklø; skirstymo tinklø veikla ir toliau iðlieka monopolinë atskiruose regionuose ir turi bûti reguliuojama. Minëtø principø esmë yra ta, kad elektros energijos pirkimas ið gamintojø, pasinaudojant esamais tinklais, vykdomas panaðiai kaip ir bet kokios kitos prekës ið tarpusavyje konkuruojan- 50
èiø gamintojø naudojant transporto keliø tinklà. Taigi tinklø paslaugø kainos yra atskiriamos nuo paèios energijos kainø. Tinklø paslaugø kainos kaip monopolistinës lieka valstybës kontroliuojamos, o energijos kainas lemia pasiûla, paklausa bei gamintojø konkurencija. Formuojamos ávairios elektros pirkimo pardavimo aukcionø procedûros, taèiau galutinis reformø tikslas uþtikrinti, kad kiekvienas vartotojas galëtø pasirinkti elektros tiekëjà laisvai [13, p. 187]. Taigi vartotojui nauda akivaizdi kaina, kurià jis privalo mokëti uþ paslaugas, pasidaro skaidri, t. y. vartotojas mato, kokia yra tiekëjo kaina nepriklausomai nuo perdavimo tinklø ir kartu konkuruojant tiekëjams tarpusavyje vartotojas gali iðsirinkti maþiausià kainà siûlantá tiekëjà. Rinkoje turi bûti iðspræsti ir visuomenës vieðøjø interesø garantavimo klausimai. Pagal Elektros direktyvos nuostatas valstybë narë, vadovaudamasi visuomenës interesais, gali nustatyti vadinamøjø vieðøjø paslaugø ápareigojimus, susijusius su vartotojø apsauga, tiekimo saugumu ir reguliavimu, energijos kaina ir aplinkosauga. Kitaip sakant, dalá lëðø, gautø pardavus elektros energijà, galima skirti visuomenës interesams tenkinti. Nors tai tam tikra prasme prieðtarauja liberalizmo nuostatoms, taèiau ES laikomasi poþiûrio, kad ðie ápareigojimai neturi riboti laisvos konkurencijos bei prekybos daugiau negu bûtina. Vieðøjø paslaugø ápareigojimai skirti vartotojams ginti, aplinkosaugai ir tiekimo saugumui garantuoti. Taigi vieðøjø interesø uþtikrinimui lëðos skiriamos: 1) visø vartotojø prijungimui prie elektros tinklø ir elektros tiekimo tomis paèiomis kainomis, nepriklausomai nuo atstumo ( paðto þenklo principas); 2) valstybës politikos aplinkosaugos srityje ágyvendinti (kombinuoto ciklo elektriniø, vëjo jëgainiø ir kitø atsinaujinantiems energijos ðaltiniams skatinti); 3) elektros tiekimo saugumui ir patikimumui (rezerviniai galingumai, dubliuojanèios arba jungianèios linijos) [4, p. 7]. Rinkos liberalizavimas tapo svarbiu politiniu daugelio pasaulio valstybiø tikslu. ES uþsibrëþë sukurti Europos ðalyse bendrà konkurencinæ energetikos rinkà, kurios nevarþytø vidinës ðaliø sienos ir tranzito sunkumai energijos perdavimo sistemose elektros tinkluose ir gamtiniø dujø vamzdynuose [5, p. 6; 17, p. 239]. Taigi galima iðskirti socialiniø ekonominiø veiksniø grupæ, kuri turëjo átakos elektros energetikos administravimo kaitai. Kaip jau minëta, pastaraisiais deðimtmeèiais Europos Sàjungos ðalys ryþtingai pradëjo energetikos sistemos, pertvarkymo ir tarptautinës integracijos, ypaè teisiniø aktø paruoðimo srityje, politikà. 1991 m. gruodþio 17 d. Hagoje buvo pasiraðyta Europos energetikos chartija, kuria remianis buvo sudaryta ir Lisabonoje 1994 m. gruodþio 17 d. pasiraðyta Energetikos chartijos sutartis (ECHS). Prie sutarties buvo pasiraðytas ir Protokolas dël energijos efektyvumo ir su tuo susijusiø aplinkosaugos aspektø. ECHS tikslas ágyvendinti Europos energetikos chartijos principus skatinti ekonomikos augimà liberalizuojant investicijas ir prekybà. ECHS numato sukurti ilgalaikæ teisiðkai privalomà sistemà, kuri padës plëtoti tarptautiná bendradarbiavimà energetikos srityje. Ðis bendradarbiavimas remtøsi papildymo principu ir abipuse (daugiaðale) nauda. Kuriama sistema susidëtø ið atskirø dekretø (nutarimø) dël investicijø, prekybos, tranzito, suvereniteto energijos iðtekliams, aplinkosaugos, konkurencijos, apmokestinimo bei priëjimo prie kapitalo ir technologijø. ECHS pasiraðë 50 Pasaulio valstybiø [12, p. 45]. Taigi Energetikos chartijos, dalyvës ásipareigojo laikytis daugelio esminiø rinkos principø, tarp kuriø: laisva prekyba energetinëmis medþiagomis, produktais ir su energetika susijusiais árenginiais taip pat paremta nediskriminacinëmis sàlygomis; energijos efektyvumo ir aplinkosauginës energetikos politikos skatinimas; laisvas energijos tranzitas vamzdynais ir tinklais [18, p. 20]. Chartija, taip pat ir Energetikos chartijos sutartis tapo programiniais dokumentais gairëmis, pagal kurias bus rengiami teisës aktai, tiek bendri visai ES, tiek nacionaliniai. Vienas tokiø dokumentø ES elektros vidaus rinkos direktyva. Lietuva yra Europos energetikos chartijos signatarë. Kaip valstybei, pereinanèiai á rinkos ekonomikà ir tuometinei kandidatei á ES, Lietuvai tarptautiniu poþiûriu keliami grieþti reikalavimai, pirmiausia energetikos ûkiui ir bankams. Buvo reikalaujama restruktûrizuoti ðá ûká ir jam sukurti ástatymus pagal Energetikos ir gamtiniø dujø tiekimo sistemos reguliavimo Europos tarptautinius teisës aktus. Taigi atsiþvelgiant á Lietuvos geografinæ padëtá bei politines aplinkybes galima iðskirti geopolitiniø veiksniø grupæ, turëjusià átakà Lietuvos elektros energetikos administravimo raidai. 51
Siekiant sukurti bendrà liberalizuotà elektros energetikos rinkà, kad bûtø sudarytos konkurencijos sàlygos ir efektyviau valdomas elektros ûkis, remiantis steigimo sutartimis, buvo pasitelkta ES antriniø teisës ðaltiniø (reglamentai, direktyvos, sprendimai) sistema, kurios nuostatas vëliau turëjo ágyvendinti valstybës narës. Galima iðskirti ðiuos etapus kuriant ES vidinæ elektros energijos rinkà: Bendrijos tvarkos pagerinti dujø ir elektros energijos kainø, nustatytø pramonës galutiniams vartotojams skaidrumo direktyva (90/377/EEB) ir Elektros energijos tranzito perdavimo tinklais direktyva (90/547/ EEB); Elektros energijos vidaus rinkos direktyva (96/92/EB); Elektros energijos vidaus rinkos bendrøjø taisykliø Direktyva (2003/54/EB), panaikinanti direktyvà 96/92/EB; EB reglamentas Nr. 1228/2003 Dël prisijungimo prie tinklø vykstant tarpsisteminiams elektros energijos mainams. Komisija nusprendë atverti elektros bei dujø rinkà, kad vartotojas turëtø teisæ pasirinkti, kur pirkti prekæ. Kai rinka yra liberalizuojama, vartotojas gali pasirinkti, ið kur pirkti energijà: ar ið vienos, ar ið kitos paskirstymo kompanijos, ar ið tiekëjo. Tai gali bûti perdavimo, platinimo kompanija arba tiesiogiai gamintojas. Ið principo tai leidþia rinkoje atsirasti tiekëjams, kurie yra lyg tarpininkai tarp vartotojø ir gamintojø. Ið esmës keièiasi rinkos struktûra. Be to, vartotojai turi turëti galimybæ pasirinkti ar pirkti elektrà ðalies viduje, ar ið kitos ðalies. Anksèiau tai jokiu bûdu nebuvo ámanoma, o dabar atsiranda prielaidos suteikti vartotojams ðià galimybæ [19, p. 569]. Pasak indø kilmës mokslininko H. Khatibo iki 2010 m. tikimasi visiðkai liberalizuoti, privatizuoti ir integruoti visà Europos energetikos rinkà. Taip pat tikimasi, kad ES bendra energetikos rinka bus didþiausia pasaulyje, turinti daugiau nei 400 milijonus vartotojø [11, p. 150]. Norint ágyvendinti elektros energetikos administravimo kaità buvo bûtinas teisinis pagrindas, suponuojantis prielaidas reikalingiems kaitos procesams ágyvendinti. Valstybiø atstovai, vadovaudamiesi bendrais tikslais, siekë legalizuoti sumanymus bendrais sutarimais, vëliau juos konkretindami ir ágyvendindami savo nacionalinëse teisëse. 2. Lietuvos elektros energetikos administravimo raida Lietuvoje buvo nuspræsta diegti Ðiaurës ðaliø elektros rinkos modelá. K. Lindstrom, apþvelgdama Norvegijos, Ðvedijos ir Suomijos sukurtà konkurencinæ elektros rinkà, iðskiria ðias elektros rinkos dalis: dviðalë ilgalaikë prekyba suteikia prioritetà priëjimui prie perdavimo tinklo tarptautiniø jungèiø. Ðiaurës ðalyse apie 80 proc. per metus pagaminamos energijos parduodama pagal dvišales ilgalaikes sutartis; dviðalë trumpalaikë prekyba; momentinë rinka, sujungianti kasdieninæ rinkà, apimanèià visà regionà (Nord Pool) ir valandinæ (intradaily) rinkà, veikianèià ðalies viduje (pvz., EL-EX Suomijoje). pagalbiniø patarnavimø rinka (reguliavimo ir galiø balansavimo energija prekiaujama kiekvienoje NORDEL šalyje atskirai); bûsimø sandoriø rinka ir kita finansinë prekyba [15, p. 9]. Iðirus TSRS Lietuva paveldëjo elektrà generuojanèius árenginius ir perdavimo linijas, labai virðijanèias Lietuvos poreikius 1990 m. Lietuva disponavo 5 600 mw galingumu, o maksimalus ðalies poreikis buvo 2 100 mw. 1990 m. byrant Tarybø Sàjungai, Lietuvos energetikos sistema perëjo Lietuvos Respublikos jurisdikcijai. Pirmieji energetikos reguliavimo pradai Lietuvoje buvo áteisinti Lietuvos Respublikos energetikos ástatymu, kuris buvo priimtas 1995 m. kovo 28 d. Pagal ðio ástatymo reikalavimà buvo ákurta Energetikos iðtekliø kainø ir energetinës veiklos kontrolës komisija. 1997 m. viduryje ði visuomeninë komisija, kaip reikalavo ástatymas, buvo pertvarkyta á nepriklausomà valstybinæ institucijà [12, p. 44]. Nacionalinëje energetikos strategijoje (toliau NES), kuri patvirtinta Seimo 1999 m. spalio 5 d. nutarimu, buvo suformuluotos pagrindinës laikotarpio iki 2020 m. Vyriausybës energetikos ûkio pertvarkos ir plëtros nuostatos [3]. Vëliau, derinant Lietuvos teisæ su ES teise ir ágyvendinant 1996 m. Elektros direktyvà 96/ 92/EB, buvo priimtas Elektros energetikos ástatymas, kuris ásigaliojo nuo 2002 sausio 1 d., o 2004 m. liepos 1 d. ásigaliojo ið esmës pataisytas Energetikos ástatymas. Ðie du dokumentai padëjo teisinius pagrindus elektros rinkai Lietuvoje funkcionuoti. Pasak specialistø, ðie ástatymai visiðkai atitinka ES elektros direktyvos nuostatas dël rinkos atvërimo, tinklø operatoriø atsky- 52
rimo, nediskriminaciniø tarifø iðankstinio nustatymo ir t. t. Patvirtinti Lietuvos Respublikos elektros energetikos ástatymui ágyvendinti bûtini teisës aktai sudarë sàlygas funkcionuoti elektros energijos rinkai. Tam buvo bûtina restruktûrizuoti energetikos sektoriø. Uþ Lietuvos energetikos sistemos valdymà tapo atsakingas Energetikos ir elektrifikacijos gamybinis susivienijimas (GS) Lietuvos energetika, kuris 1991 m. pertvarkytas á valstybinæ ámonæ Lietuvos valstybinë energetikos sistema, o ði 1995 m. reorganizuota á specialios paskirties akcinæ bendrovæ (SPAB) Lietuvos energija (dabar AB Lietuvos energija ). Lietuvai siekiant narystës Europos Sàjungoje (ES), Lietuva ásipareigojo suderinti teisæ, sudaryti palankesnes konkurencijos bei integracijos sàlygas. Dël to pradëta energetikos sistemos decentralizacija: 1997 m. nuo AB Lietuvos energija buvo atskirtos ðilumos tiekimo ámonës bei Vilniaus ir Kauno termofikacinës elektrinës. 2000 m. priimtas AB Lietuvos energija reorganizavimo ástatymas ir atskirti nepagrindinës veiklos filialai ir padaliniai, ásteigtos antrinës ámonës. Ásteigti regioniniai perdavimo tinklo skyriai: Vilniaus, Kauno, Klaipëdos, Ðiauliø, Panevëþio, Alytaus, Utenos. Po metø AB Lietuvos energija akcininkai patvirtino reorganizavimo projektà. Panaikintas SPAB Lietuvos energija specialios paskirties statusas ir bendrovë iðskaidyta á savarankiðkas bendroves: AB Lietuvos elektrinë, AB Maþeikiø elektrinë, AB Rytø skirstomieji tinklai, AB Vakarø skirstomieji tinklai (2001 m. gruodþio 31 d. Ûkio ministerijoje áregistruotos ir patvirtinti nauji AB Lietuvos energija ástatai). Nuo 2002 m. AB Lietuvos energija tæsia veiklà kaip perdavimo sistemos ir rinkos operatorius [8]. Taigi atsirado prielaidos elektros energetikos rinkai, nes susikûrë trys grupës savarankiðkø rinkos dalyviø: 1) gamintojai (stambiausi AB Lietuvos elektrinë, AB Maþeikiø elektrinë, Ignalinos atominë elektrinë, Kauno ir Vilniaus termofikacinës elektrinës, Kruonio hidroakumuliacinë elektrinë bei Kauno hidroelektrinë); 2) perdavimo sistemos ir tinklo operatorius (AB Lietuvos energija ); 3) tiekëjai, atsakingi uþ paskirstymà ir pardavimà (AB Rytø skirstomieji tinklai, AB Vakarø skirstomieji tinklai ir kt.). Skiriami visuomeniniai ir nepriklausomi tiekëjai. Be minëtø grupiø, atsiradusiø iðskaidþius centralizuotas elektros energetikos institucijas, reikia iðskirti ir ketvirtà grupæ vartotojus, kurie skirstomi á laisvuosius vartotojus (pasirinkusius nepriklausomà tiekëjà) ir kitus vartotojus (nepasirinkusius nepriklausomo tiekëjo arba buitinius 1 vartotojus). Rinka yra organizuojama pagal elektros gamintojø, tiekëjø ir laisvøjø vartotojø dviðales sutartis bei kitais Prekybos elektros energija taisyklëse (patvirtintose Lietuvos Respublikos ûkio ministro 2001 m. gruodþio 18 d. ásakymu Nr. 380) nustatytais bûdais, taikant reguliuojamàjá treèiosios ðalies dalyvavimo principà nupirktai elektros energijai persiøsti. Konkurencija galima elektros energijos gamybos ir jos tiekimo srityse, o perdavimo ir skirstymo sritys išlieka reguliuojamos. 2004 m. priimtas naujos redakcijos Lietuvos Respublikos elektros energetikos ástatymas (2004 m. liepos 1 d. Lietuvos Respublikos elektros energetikos ástatymo pakeitimo ástatymas Nr. IX- 2307), kuriame á Lietuvos teisæ perkeltos ir naujø ES direktyvø nuostatos. Siekiant uþtikrinti Lietuvos integracijà á Europos valstybiø bendruomenæ, patenkinti naujai atsiradusius poreikius, buvo reikalingas teisinis pagrindas, leidþiantis Lietuvos elektros energetikos kaitai atsirasti, todël galima konstatuoti stiprià ES teisës átakà nacionalinei. Taip pat galima iðskirti treèià teisiniø veiksniø grupæ, kuri tapo pagrindu ágyvendinti geopolitinius bei socialinius ekonominius veiksnius. Pagal daugelá specialistø, iki pasirodant Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoms 2003/ 54/EB ir reglamentui EB Nr. 1228/2003, Lietuvos teisinë bazë visiðkai atitiko Europos Sàjungos reikalavimus ir net juos pranoko [10, p. 6]. Kaip pavyzdá galima pateikti Lietuvoje ávykdytà elektros energetikos sektoriaus restruktûrizacijà, atskiriant tinklo veiklà ir gamybà á keletà juridiðkai savarankiðkø ámoniø. O pagal Europos direktyvas uþteko atskirti tik veiklø apskaitas. Paþymëtina, kad 2005 m. pabaigoje buvo atliktas kokybinis tyrimas, kurio metu pusiau struktûruotu interviu buvo apklausta 12 ekspertø. Dalis respondentø teigë, jog dar neádiegtos šios visiðkai liberalizuotos Lietuvos rinkos dalys: sezoninis ir metinis patarnavimas, bûsimøjø sandoriø rinka. Paþymëtina, kad dalis tyrime dalyvavusiø ekspertø mano, jog visiðkai elektros rinka bus ádiegta ne anksèiau kaip po 10 20 metø dël Lietuvos elektros energetikos sektoriaus ypatybiø (rinka nëra pakankamai konkurencinga maþai rinkos dalyviø, Ignalinos atominë elektrinë iðkraipo rinkà ir pan.). Nagrinëjant pagrindinius veiksnius Lietuvos 1 Buitinis vartotojas fizinis asmuo, perkantis elektros energijà asmeniniams, ðeimos ar namø ûkio poreikiams, nesusijusiems su verslu ar profesija, tenkinti. 53
elektros energetikos administravimo kaitai atsirasti galima skirti du pagrindinius poreikius: 1) politinë ir ekonominë nepriklausomybë, bei 2) socialinës ekonominës gerovës didëjimas. Ðie poreikiai padëjo atsirasti treèiam ir ketvirtam poreikiui, t. y. integracijai á Vakarø bendruomenæ ir energetikos administravimo kaità. Pirmasis ir antrasis turëjo átakos treèiajam ir ketvirtajam, taèiau treèias buvo tarsi katalizatorius atsirasti ketvirtam. Kaip matome, poreikiai (aplinkybës, veiksniai) elektros energetikos administravimo kaitai atsirasti yra persipynæ tarpusavyje ir juos nagrinëti visuomet reikia kompleksiðkai. 3. Lietuvos elektros energetikos administravimo ypatumai Geografinë Lietuvos padëtis, politinës aplinkybës, socialiniai ekonominiai veiksniai sukëlë pokyèiø poreiká, kuriø darniai eigai (procesui) buvo reikalingi teisiniai pagrindai. Jie tapo elektros energetikos administravimo kaitos ágyvendinimo pagrindu. Pagal priimtus teisës aktus galima nubrëþti elektros energetikos rinkos ákûrimo sekà. Remiantis Lietuvos energijos 2004 m. paskelbta Elektros rinkos Lietuvoje atmintine, toliau pateikiama svarbiausiø teisës aktø priëmimo ir prekybos principø elektros rinkoje ágyvendinimo eiga. Lietuvos Respublikos elektros energijos rinkos ákûrimas: 1. AB Lietuvos energija reorganizavimo ástatymas 2000 m. geguþës 18 d. 2. Elektros energetikos ástatymas 2000 m. liepos 20 d. 3. Prekybos elektros energija taisyklës 2001 m. gruodþio 18 d. 4. Prekybos rinkoje pradþia 2002 m. sausio 1 d. 5. Prekyba bendro aukciono ( Pool ) principu iki 2002 m. balandþio 1 d. 6.Prekyba dviðaliø sutarèiø ir aukciono ( Pool ) principu nuo 2002 m. balandþio 1 d. 7. Prekyba ateities sutarèiø principu nuo 2003 m. sausio 1 d. 8. Prekybos elektros energija aukcione taisyklës 2003 m. balandþio 18 d. 9. Elektros energetikos ástatymas (nauja redakcija) 2004 m. liepos 1 d. 10.Valandinës prekybos su tiekëjais pradþia 2006 m. (planas) [7, p. 3]. Lietuvoje, remiantis Elektros energetikos ástatymu, Elektros energijos rinka kuriama etapais, laipsniðkai suteikiant reguliuojamojo treèiosios ðalies dalyvavimo teisæ ir teisæ sudaryti tiesioginæ elektros energijos tiekimo sutartá su laisvai pasirinktais nepriklausomais tiekëjais ðiems laisviesiems vartotojams: 1) nuo ðio ástatymo ásigaliojimo visiems, iðskyrus buitinius vartotojus; 2) ne vëliau kaip nuo 2007 m. liepos 1 d. visiems vartotojams [2, 40 str.]. Palyginti su ES, per labai trumpà laikotarpá Lietuvos elektros rinka transformavosi gana greitai ir dinamiðkai. Europos Sàjungos ðalyse ði transformacija vyksta keliolika metø, taèiau Lietuvai yra iðkeltas uþdavinys, tuos paèius þingsnius þengti per keletà metø [17]. Taigi ið valstybës kontroliuojamos monopolijos, kokia anksèiau buvo Lietuvos elektros energetika, nuo 2002 m. sausio 1 d. ásigaliojus Elektros energetikos ástatymui, pereinama prie rinkos sàlygø, kurios leidþia vartotojui laisvai 2 pasirinkti tiekëjà pagal ðio paslaugø kokybæ ir patrauklià elektros kainà. Einama link vartotojo galimybës skirtingu paros metu naudotis skirtingø tiekëjø paslaugomis, t. y. naudotis valandinës prekybos teikiamais pranaðumais. Nauja elektros rinka susideda ið dviejø nuosekliø daliø: 1. Maþmeninë elektros rinka tai galutiniø vartotojø ir jiems elektrà parduodanèiø tiekëjø bendravimo aplinka. Rinkos principai ðioje aplinkoje pasireiðkia per tiekëjø konkurencijà, kai vartotojas turi galimybæ pasirinkti tinkamiausià tiekëjà pagal elektros kainà, apmokëjimo sàlygas ir kitus kriterijus. 2. Didmeninë elektros rinka tai tiekëjø ir gamintojø bendravimo aplinka. Rinkos principai ðioje aplinkoje ágyvendinami per gamintojø tarpusavio konkurencijà (parduodant kuo daugiau elektros) ir tiekëjø konkurencijà (nusiperkant elektrà kuo palankesnëmis sàlygomis) [6; 7]. Didþiausi ávykæ ir tebevykstantys administravimo pokyèiai yra didmeninëje elektros rinkoje. Labiausiai turëjæ átakos tiekëjams ir gamintojams yra ðie: nuo 2002 m. pradþios pradëta valandinë prekyba tarp perdavimo sistemos operatoriaus ir gamintojø; nuo 2002 m. II ketvirèio pradþios suteikta teisë tiekëjams didþiàjà reikalingos elektros dalá pirkti tiesiogiai ið laisvai pasirinktø gamintojø; ádiegta prekybos prievolë vieðuosius interesus atitinkanèiø paslaugø elektra (elektra ið gamintojø, naudojanèiø atsinauji- 2 Visiðkai laisvai pasirinkti tiekëjà visi vartotojai galës nuo 2007 m. liepos 1d. 54
nanèius energijos iðteklius, elektra ið elektriniø, gaminanèiø ir elektrà, ir ðilumà tiekianèiø miesto ðildymo reikmëms, ir kt.); nuo 2003 m. lapkrièio pradëta valandinë prekyba ir eksporto/importo srityje; áteisinta iðankstinë valandinë prekyba; ádiegti rinkos elementai prekiaujant reguliavimo ir nebalansine elektra; reglamentuota valandinë prekyba su tiekëjais ir kt. [6]. Nors rinka yra pagrásta privaèiø subjektø veikla, taèiau Lietuvoje perdavimo sistemos (tinklø) operatoriaus funkcijà atlieka valstybinë institucija (AB Lietuvos energija ). Taigi elektros energijos perdavimas ir toliau iðlieka valstybës monopolija. Todël laisvoje elektros rinkoje elektros gamyba bei prekyba turi bûti grieþtai atskirtos nuo elektros perdavimo (tinklo paslaugø). Tai reiðkia, kad ámonë, teikianti tinklo paslaugas, negali gaminti arba prekiauti elektros energija. Seniau administruojama elektros energetikos linija gamintojas tinklo operatorius tiekëjas vartotojas iðskaidyta paliekant galimybæ vienam administratoriui administruoti ne daugiau kaip dvi su ðia linija tiesiogiai susijusiø sudedamøjø daliø (pvz., gamintojas tiekëjas arba tiekëjas vartotojas, bet ne gamintojas vartotojas ). Taip pat tinklo operatorius turi likti nepriklausomas nuo kitø trijø rinkos þaidëjø. Minëtais elektros rinkos þaidëjais (dalyviais) tampa ámonës, turinèios rinkos operatoriaus, perdavimo tinklo operatoriaus, visuomeninio arba nepriklausomo tiekëjo licencijà arba leidimà gaminti, eksportuoti, importuoti elektros energijà. Visus rinkos dalyvius registruoja rinkos operatorius ir jø tarpusavio santykius reglamentuoja Prekybos elektros energija taisyklës. Siekdami ávertinti elektros energetikos administravimo efektyvumà apþvelgsime elektros energetikos rinkos dalyvius bei jø galimus kontrolës (valdymo) bûdus, jø tarpusavio sàveikà. Gamintojai yra pirminës elektros energetikos ûkio struktûros grandies atstovai, kurie turi Ûkio ministerijos iðduotus leidimus elektros energijai gaminti, valdo elektros generavimo jëgaines bei tiekia savo produkcijà prijungæ savo árenginius prie perdavimo ir (ar) skirstomøjø tinklø laikydamiesi tinklø naudojimosi taisykliø reikalavimø bei techniniø sàlygø. Gamintojas parduoda elektros energijà prekybos ámonëms elektros birþoje arba, ásigijæ nepriklausomo tiekëjo licencijà ið Valstybinës kainø ir energetikos kontrolës komisijos, gamintojai turi galimybæ tiekti elektros energijà laisviems vartotojams. Perdavimo tinklo operatorius (AB Lietuvos energija ) vykdo nacionalinæ derinimo funkcijà derina bûtinus gaminamos elektros kiekius su gamintojø ir tiekëjø nurodytais kiekiais, kuriuos pateikia rinkos operatorius, koordinuoja gamintojø dispeèeriø veiksmus, t. y. faktiðkai administruoja rinkà. Taigi perdavimo tinklo operatoriaus atsakomybë yra elektros energijos perdavimas nuo gamintojo iki vartotojo. Reikia paþymëti, jog kalbant apie elektros energijos sektoriø bûtina nepamirðti, kad elektros energija yra ypatinga prekë. Turi bûti palaikoma átampa ir galingumas. Tuo elektros energijos transportavimas skiriasi nuo kitø prekiø, nesvarbu ar tai dujos, ar kiti produktai, transportavimo. Anksèiau buvo vienas monopolistas, atsakingas uþ visos sistemos tvarkymà. Dabar vartotojas jau turi þinoti ir planuoti, kiek jam reikës elektros energijos, jis turi derëtis dël jos kiekio su gamintoju, su tiekëju. Taip pat yra specialios namø ûkiø nuostatos. Bet liberalizavimo proceso esmë yra ta, kad didelës ámonës jau turi visai kitaip veikti, pavyzdþiui, automobiliø gamintojas anksèiau nemàstydavo apie elektros energijos vartojimà: kai reikia, ájungia, nebereikia iðjungia. O dabar jam jau reikia skaièiuoti, kada elektros energijà naudoti geriau, kada daugiau, kada maþiau. Reikia sekti, reaguoti, kad átampa ir galingumas, galia bûtø tinkamai suderinta. Atsirado suderinimo rinkos poreikis, t. y. elektros energija yra pastovus srautas, negalima jo nutraukti, bet jei atsiranda perviršis, tai perdavimo ámonë turi uþsiimti tos elektros energijos perdavimu, tokiu tikslu perdavimo tinklai pasiraðo papildomas sutartis dël rezerviniø pajëgumø panaudojimo bei rezervinës galios. Tuo rûpinasi perdavimo operatorius [19, p. 571; 6]. Elektros energijos tiekëju yra laikoma kiekviena ámonë, parduodanti elektros energijà rinkoje konkuruojant su kitais tiekëjais. Teoriðkai tai gali bûti tiek elektros energijos gamintojas, tiek ir elektros energijos prekybos ámonë [8]. Reikia pabrëþti, kad tiekëjai prekiauja pagaminta elektra, kurià persiunèia kitos ámonës operatoriai. Yra skiriamos dvi tiekëjø kategorijos: visuomeniniai ir nepriklausomi tiekëjai. Lietuvoje visuomeniniai tiekëjai yra skirstomøjø tinklø ámonës (AB Rytø skirstomieji tinklai ir AB Vakarø skirstomieji tinklai ), turinèios prievolæ parduoti elektrà visiems vartotojams, kurie neturi laisvojo vartotojo statuso arba turi toká statusà, taèiau nepasirinkæ nepriklausomo tiekëjo. Tokio tipo tiekëjas turi monopolinæ teisæ parduoti elektrà tik savo regiono vartotojams, t. y. vartotojas negali pasirinkti kito visuomeninio tiekëjo, iðskyrus to regiono skirstomøjø tinklø ámonæ, kurios teritorijoje yra varto- 55
tojo elektrà naudojantys árenginiai. Visuomeniniai tiekëjai gali parduoti elektrà tik Valstybinës kainø ir energetikos komisijos paskelbta kaina. Nepriklausomi tiekëjai tai bet kurie juridiniai asmenys, gavæ nepriklausomo tiekëjo licencijà, turintys teisæ parduoti elektrà laisvojo vartotojo statusà turintiems vartotojams. Nepriklausomi tiekëjai gali elektrà parduoti sutartine kaina. Tiekimo sutartis sudaroma asmeniðkai tarp tiekëjo ir pirkëjo. Sutarèiø sudëtis ir trukmë gali bûti labai ávairios [2, 2 str.; 6]. Vartotoju vadinamas juridinis arba fizinis asmuo, kurio árenginiai yra prijungti prie skirstomøjø tinklø arba tiesioginës linijos ir kurie perka elektros energijà. Vartotojai, neturintys laisvojo vartotojo statuso (nepasirinkæ nepriklausomo tiekëjo arba buitiniai vartotojai), sudaro sutartis tik su visuomeniniais tiekëjais (AB Rytø skirstomieji tinklai ar AB Vakarø skirstomieji tinklai ). Nuo 2002 m. laisvojo vartotojo statusà ágyja ámonës, sunaudojanèios daugiau kaip 20 mln. kwh elektros per metus. Laisvieji vartotojai gali pasirinkti elektros tiekëjà pageidaujamam energijos kiekiui uþ sutartà kainà. Jie gali pirkti elektrà tiesiogiai ið nepriklausomø tiekëjø sutartine kaina arba ið visuomeninio tiekëjo Valstybinës kainø ir energetikos kontrolës komisijos patvirtintomis kainomis. Pagal elektros energetikos ástatyme nurodytas sàlygas po 2007 m. visi elektros vartotojai Lietuvoje gali gauti laisvojo vartotojo statusà teisæ laisvai pasirinkti tiekëjà [6; 8]. Paþymëtina, jog, ekspertø nuomone, smulkûs vartotojai, esant elektros rinkos santykiams, gali bûti labiau paþeidþiami dël informacijos stokos apie galimybes pasirinkti bei tiekëjø ir gamintojø pareigas. Elektros rinka vis dar kuriama ir tai, kas padaryta, yra tik pirmi þingsniai kuriant elektros rinkà. Trumpai apþvelgsime didmeninës elektros rinkos pagrindinius prekybos principus, numatomus ágyvendinti Lietuvoje. Pirmasis principas valandinë elektros apimèiø apskaita (kai kuriose šalyse pusvalandinë). Tai reiðkia, kad tiekëjai prognozuoja valandinius elektros kiekius, kuriuos numato suvartoti jø klientai. Antrasis principas prekyba iš anksto. Tai reiðkia, kad tiekëjai, numatæ valandinius elektros kiekius, kuriuos suvartos jø klientai, turi atitinkamà elektros kieká nusipirkti didmeninëje elektros rinkoje (arba tiesiogiai ið gamintojø, arba bendrame visø rinkos dalyviø aukcione) dar prieð prasidedant elektros gamybai ir jos vartojimui. Treèiasis principas tuo atveju, jei tiekëjas netiksliai prognozavo ir ið anksto nusipirko ne tiek elektros, kiek faktiðkai suvartojo jo klientai, jis privalo parduoti ið anksto nusipirktà pertekliø arba nusipirkti ið anksto nenupirktà elektros stygiø nepalankiomis kainomis. Tai mokëjimo uþ nebalansà principas [6; 7; 16]. Analogiðki principai taikomi ir gamintojams, didmeninës elektros rinkos dalyviams. Iðvardytø principø ágyvendinimas yra didmeninës elektros rinkos organizavimo tikslas. Specialistø nuomone, Lietuvos rinka yra per maþa, kad veiksmingai funkcionuotø, todël tikslinga jungtis su kaimyninëmis valstybëmis. Tai padëtø ágyti konkurencingo þaidëjo vaidmená jungiantis á ES veikianèias energetikos sistemas. Kad atsirastø prielaidos atsijungti nuo Rusijos, yra bûtinos dvi jungtys: Estija Suomija ir Lietuva Lenkija (derybos buvo pradëtos dar 1990 m.). Tiesa, ðiuo metu jau nagrinëjama alternatyvi jungtis Lietuva Ðvedija. Kalbëdami apie dalyvavimà bendroje Europos Bendrijos elektros energijos rinkoje mes pirmiausia turime suvokti bendrà Lietuvos Latvijos Estijos elektros energijos rinkà ir jau tik paskui per jungtis su Suomija ir Lenkija arba Ðvedija, galvoti apie Europos bendrijos rinkà. Nors ir liberalizuotas elektros energetikos sektorius, kuriama rinka, taèiau elektros energetikos svarba valstybei, jos pilieèiams verèia valstybinëms institucijoms nubrëþti atitinkamus rinkos ribojimus. Bûtinas teisinis reglamentavimas, kuris sukuria subjektø teisinius santykius, ðiuo atveju elektros energetikos sektoriaus ir jame veikianèios elektros rinkos dalyviø santykius. Apskritai valstybës dalyvavimas vykdant teisiná reguliavimà reiðkia, kad valstybë pirmiausia sukuria teisinio poveikio priemones (teisës normas), ákûnija jose tam tikrà elgesio reglamentavimo tipà (smulkmeniðkàjá arba principiná), taip pat sukuria institucijø sistemà vykdyti ir priþiûrëti tà reguliavimà [21, p. 166]. Todël elektros energetikos sektoriaus administravime dalyvauja ðios pagrindinës institucijos: Lietuvos Respublikos Seimas (leidþia pagrindinius teisës aktus, kuriais remiantis ágyvendinamas elektros energetikos administravimas); Vyriausybë (kuria ir ágyvendina valstybës politikà energetikos srityje, teikia Seimui tvirtinti Nacionalinæ energetikos strategijà, turi teisæ reglamentuoti valstybës reguliuojamø kainø nustatymo principus); Ûkio ministerija (ágyvendina valstybës politikà energetikos srityje); Valstybinë kainø ir energetikos kontrolës 56
DVIÐALËS SUTARTYS 3 1 pav. Veiklø atskyrimo principas elektros rinkoje 3 1 pav. sukurtas remiantis [7, p. 6], atribojant elektros energijos prekybà nuo energijos transportavimo. komisija (rûpinasi efektyvia konkurencija, elektros energetikos rinkos kainodara). Taip pat galima ávardyti maþiau reikðmingas institucijas: Aplinkos ministerija (jos pagrindinë uþduotis spræsti klausimus, susijusius su aplinkosauga), Savivaldybës (elektros sektoriuje veikla nëra þymi, labiau susijusi su ðvietëjiðkø visuomenës informavimo priemoniø rengimu), Nacionalinë vartotojø teisiø apsaugos taryba (atlieka buitiniø vartotojø apsaugos mechanizmo prieþiûrà), Energetikos agentûra (ði institucija vykdo Ûkio ministerijos pavestas funkcijas, Nacionalinës strategijos ágyvendinimo plano priemones), Energetikos inspekcija (atlieka energetikos objektø bei árenginiø valstybinæ kontrolæ), Valstybinë atominës energetikos saugos inspekcija (atlieka branduolinës energetikos saugos, radiacinës apsaugos ir branduoliniø medþiagø apskaitos bei kontrolës valstybiná reguliavimà). Ðios institucijos, kaip jau minëta, didesnio poveikio elektros energetikos rinkos administravimui neturi, nes sprendþia klausimus, kurie yra daugiau techninio pobûdþio arba susijæ su individualiomis elektros energetikos sektoriuje kylanèiomis problemomis ar atvejais. Liberalizuojant elektros energetikos sektoriø ir kuriant elektros rinkà vienas svarbiausiø principø buvo elektros energetikos veiklø atskyrimas. Taigi yra trys pagrindinës veiklos elektros gamyba, tiekimas ir elektros persiuntimas. Elektros gamyba uþsiima elektrinës, kurios savo produkcijà parduoda bendroje tiekëjø ir gamintojø didmeninëje elektros rinkoje. Tiekimu (perpardavimu) uþsiima tiekëjo licencijà turinèios ámonës, perkanèios elektrà didmeninëje rinkoje ið gamintojø ir jà parduodanèios vartotojams. Elektros persiuntimu uþsiima perdavimo sistemos ir skirstomojo tinklo operatoriaus licencijà turinèios ámonës. Gamyba ir tiekimas veikia konkurencijos sàlygomis, elektros persiuntimas yra monopolinë veikla. Veiklø atskyrimo principà elektros rinkoje iliustruoja 1 paveikslas. Rinkos mechanizme kaina vaidina svarbø vaidmená, todël jà reguliuojant galima veikti ir paèià rinkà. Energetikos sektoriuje yra sutartinës ir valstybës reguliuojamos kainos. Remiantis Energetikos ástatymu, kainos reguliuojamos tvirtinant paslaugos arba energijos kainas, nustatant jø virðutines ribas arba reguliavimo tvarkà. Reguliavimo principai nustatomi energetikos sektoriø ástatymuose. Kainø nustatymas pagrástas: bûtinomis energijos iðtekliø gavybos, energijos gamybos, pirkimo, perdavimo, skirstymo, tiekimo iðlaidomis; energetikos sektoriaus plëtra ir energijos efektyvumu; vietiniø ir atsinaujinanèiøjø energijos iðtekliø vartojimu; vieðuosius interesus atitinkanèiø ápareigojimø vykdymu bei nustatyta pelno norma [1, 15 str.]. Kad juridinis asmuo galëtø dalyvauti elektros energetikos rinkoje ne kaip vartotojas, bûtina atitikti tam tikrus reikalavimus ir tik tada bus suteikta licencija arba leidimas. Gali bûti skiriamos ðiø veiklø licencijos: 1) elektros energijos rinkos operatoriaus; 2) elektros energijos perdavimo; 3) elektros energijos skirstymo; 4) elektros energijos visuomeninio tiekimo; 5) elektros energijos nepriklausomo tiekimo. Licencijavimo taisykles tvirtina Vyriausybë arba jos ágaliota institucija, o paèias licencijas iðduoda bei licencijuojamà veiklà kontroliuoja Komisija. Leidimai gali bûti iðduodami uþsiimti tokia veikla: 1) gaminti elektros energijà; 2) plëtoti elektros energijos gamybos pajëgumus; 3) eksportuoti elektros energijà; 4) importuoti elektros energijà; 5) 57
tiesti tiesioginæ linijà. Leidimø veiklai elektros energetikos sektoriuje iðdavimo taisykles tvirtina Vyriausybës ágaliota institucija. Sprendimas dël leidimo iðdavimo priimamas ne vëliau kaip per 30 dienø nuo dokumentø pateikimo Vyriausybës ágaliotai institucijai [2, 10 str.]. Kaip matome, elektros rinka yra daug daugiau reguliuojama ir reglamentuota negu kitos rinkos (maisto produktø, paslaugø, statyba ir pan.). Tai daroma iðimtinai dël elektros energijos kaip prekës iðskirtinos reikðmës visuomenës poreikiams tenkinti. Visiðkai nereguliuojamai rinkai gresia nepakankamas ðios energetikos ðakos modernizavimas ir plëtra. Tai suponuotø neigiamas pasekmes (elektros energijos krizes dël nepakankamø pajëgumø arba avarijas dël nepatenkinamos árenginiø bûklës). Pasak A. Urmono, elektros rinkoje niekada nebus tobulos konkurencijos, nes patekimo á jà iðlaidos yra labai didelës, todël ilgainiui atsiranda dominuojantys elektros rinkoje dalyviai, kurie, piktnaudþiaudami ðia padëtimi, uþkerta kelià efektyviam elektros rinkos funkcionavimui, todël elektros energetikos rinkos nuolatinë prieþiûra siekiant uþtikrinti konkurencijà yra bûtina [20, p. 93]. Išvados Lietuvos elektros energetikos administravimo kaità lëmë ðios veiksniø grupës: geopolitiniai, socialiniai ekonominiai ir teisiniai veiksniai. 1. Geopolitinëje grupëje iðskirtinos ðios tendencijos: a) pasaulinës tendencijos (ekonomikos veiklos globalizavimas, prekybos liberalizavimas, technologijø kaita); b) Lietuvos nepriklausomybës siekimas bei politinio ir ekonominio saugumo uþtikrinimas (ieðkoma alternatyviø pirminës energijos ðaltiniø, kurie leistø sumaþinti priklausomybæ nuo Rusijos); c) siekis integruotis á Vakarø valstybiø bendruomenæ ir ypaè á Europos Sàjungà (Vakarø valstybiø paramos uþsitikrinimas, integracija á ES ûká sujungiant Lietuvos ir Vakarø Europos energetines sistemas). 2. Socialiniø ekonominiø veiksniø grupëje iðkirtinos ðios tendencijos: a) valstybës gyventojø skaièiaus kaita (didëjant skaièiui, didëja elektros energijos suvartojimas, administravimas darosi sudëtingesnis, ieðkoma naujø technologijø); b) ekonomikos kilimas (ekonomika tiesiogiai siejama su suvartotos energijos kiekiu); c) aplinkosauga (susirûpinta tarða, ieðkoma bûdø jà sumaþinti); d) konkurencija, kainø skaidrumas (vartotojas gauna galimybæ pagal sau priimtinà kainà pasirinkti tiekëjà); e) vartotojø apsauga (vartotojas, kaip silpnesnis elektros energetikos sektoriaus dalyvis, yra lengvai paþeidþiamas). 3. Teisiniø veiksniø grupë suformavo teisinius pagrindus ágyvendinti geopolitinius ir socialinius ekonominius veiksnius bei sudarë sàlygas administruoti elektros energetikos kaità: a) priimti tarptautiniai ásipareigojimai liberalizuoti elektros energetikos sektoriø (Energetikos chartijos sutartis bei ES reglamentas ir direktyvos); b) priimti teisës aktai, leidþiantys ágyvendinti liberalizuoto elektros energetikos sektoriaus administravimà (Energetikos, Elektros energetikos ástatymai, poástatyminiai jø aktai, Nacionalinë energetikos strategija). 4. Lietuva, siekdama narystës Europos Sàjungoje, suformavo liberalizuotos elektros energetikos teisinius pagrindus ir pasirinko Nord pool elektros rinkos modelá. Liberalizuotos energetikos rinkos elementai pagal Europos Sàjungos teisës aktus ágyvendinami sëkmingai ir laiku. Siekiant visiðkai ádiegti Ðiaurës ðaliø modelá tikslinga parengti Sezoninio ir metinio patarnavimo taisykles, nes: a) remiantis valstybiø, kuriose veikia elektros rinka, patirtimi, minëta dalis yra bûtina, kad elektros rinka veiktø veiksmingai; b) tinkamas elektros rinkos teisinis reglamentavimas yra bûtinas norint efektyviai administruoti elektros energetikà. 5. Lietuvos elektros energetikos liberalizuojamas sektorius administruojamas veiksmingai, nes yra sukurti ir funkcionuoja administravimo pagrindai, bûtini elektros rinkos veiklai: a) ágyvendinta sektoriaus restruktûrizacija atskiriant elektros energijos gamybà, transportavimà ir perdavimà; b) sukurta teisinë bazë elektros rinkos veikimui ir jos administravimui (suderinti tarptautiniai teisës aktai, priimti Energetikos, Elektros energetikos ástatymai bei juos lydintys teisës aktai); c) atitinkamoms institucijoms deleguotos elektros energetikos sektoriaus administravimo kompetencijos (Ûkio ministerijai, Valstybinei kainø ir energetikos kontrolës komisijai). Literatûra 1. Lietuvos Respublikos energetikos ástatymas. Valstybës þinios. 2002. Nr. 56 2224. 2. Lietuvos Respublikos elektros energetikos ástatymas. Valstybës þinios. 2000. Nr. 66 1984; 2000. Nr.113 3606; 2001. Nr. 56-1983. 58
3. Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. spalio 10 d. nutarimu Nr. IX-1130 Dël Nacionalinës energetikos strategijos patvirtinimo. Valstybës þinios. 2002. Nr. 99-4397. 4. Baèauskas A. Lietuvos elektros ûkis: L. Kaulakis, Elektros komisija, Europos Sàjunga. Elektros energetika ir technologijos: konferencijos, skirtos profesoriaus Leono Kaulakio 100-osioms gimimo metinëms paþymëti, praneðimø medþiaga. Kaunas: KTU, 2003 balandþio 24 25. 2003. P. 7 8. 5. Burneikis J. Elektros energetikos sistemos reformos eiga. Mokslas ir technika. 2001. Nr. 5. P. 6 7. 6. Elektros rinka. http://www.lietuvosenergija.lt [2005 m. birþelio 12 d.]. 7. Elektros rinka Lietuvoje. Atmintinë. Vilnius: AB Lietuvos energija, 2005. 8. Energetikos planavimas. http://www.ekostrategija.lt [2005 m. 04 balandþio 2 d.]. 9. Jankauskas V. Elektros energetikos sektoriaus restruktûrizavimas. Energijos kainos: valstybinë energetikos iðtekliø kainø ir energetinës veiklos kontrolës komisija. 1999. Nr. 2. P. 3 7. 10. Juozaitis R. Ilgas lietuviškos elektros kelias á Vakarus. Mokslas ir Technika. 2005. Nr. 5. P. 3 8. 11. Khatib H. Economy Evaluation of Projects in the Electricity Supply Industry, The Institution of Electrical Engineers. London, 2003. 12. Klemavièius A., Kugelevièius J. Energetikos ir gamtiniø dujø tiekimo sistemos reguliavimas Europos Sàjungoje ir Lietuvoje. Energetika. 1999. Nr. 3. P. 44 54. 13. Krakauskas M., Paþëraitë A. Konkurentinës rinkos ágyvendinimo galimybës Lietuvos energetikos sektoriuje. Energetikos politika, rinkos ir technologijos Centrinëje ir Rytø Europoje XXI amþiuje: regioninis forumas. Vilnius, 1999 m. rugsëjo 16-18 d. Kaunas: Lietuvos Energetikos institutas, 2000. 14. Lietuvos energetika. Vilnius: Lietuvos energetikos institutas, 2002. 15. Lindstrom K. Development of the Spot Market in Finland, 1995-98 - Lessons for the Baltics. Proceedings of a conference on Gradual Development Options of the Baltic Electricity Market, 7-9 December 1998. Latvia, 1998. 16. Marek Z. Mechanizmy rynkowe w elektroenergetyce zagadnienia wybrane. Warszawa, 2001. 17. Miškinis V. Energijos vartojimo Lietuvoje tendencijos. Energetikos politika, rinkos ir technologijos Centrinëje ir Rytø Europoje XXI amþiuje: regioninis forumas, Vilnius, 1999 m. rugsëjo 16-18 d. Kaunas: Lietuvos Energetikos institutas, 2000. P. 24 31. 18. Schuttler P. Energetikos Chartijos proceso svarba Centrinei ir Rytø Europai. Energetikos politika, rinkos ir technologijos Centrinëje ir Rytø Europoje XXI amþiuje: regioninis forumas. Vilnius, 1999 m. rugsëjo 16-18 d. 2000. P. 19 24. 19. Teisinës informacijos centras Europos Sàjungos teisës seminarai. Vilnius, 2005. P. 557 729. 20. Urmonas A., Milèiuvienë S. Elektros rinkos teisinis reguliavimas. Jurisprudencija. Vilnius: LTU, 2003. T. 42(34). P. 90 100. 21. Vaišvila A. Teisës teorija. Vilnius: Justitia, 2000. Andrius Stasiukynas, Aleksandras Patapas Specificities of Administration and of Lithuanian Electricity Energetic and its Development Summary Worldwide economy s liberalization trends, started after successful examples of the United Kingdom in the West two decades ago have also touched Lithuanian electricity energy market the long-lasted monopolistic vertical structure of electricity energetic has been transformed into restructured liberal model of market. Group of factors (geopolitical, socio-economic, legal) had substantial influence on the development of Lithuanian electricity energetic administration. During the pre-accession into EU period Lithuania has created legal basis for electricity energy liberalization and chose the Nord pool model of electricity market. Administrative basis necessary for activities of electricity market in liberalized electricity market of Lithuania has been created and are functioning: a) restructuring of sector in pursuance to separate production process, transportation and transmission, was accomplished; b) legal basis for electricity market operation and its administration, has been created (international legal acts were harmonized, laws on energy and electricity energy as well as related acts were legislated); c) competences of administration in electricity energy sector were delegated to respective institutions (Ministry of Economy, National Control Commission for Prices and Energy). Aleksandras Patapas Mykolo Romerio universiteto Vieðojo administravimo fakulteto Vieðojo administravimo katedros dëstytojas, humanitariniø mokslø daktaras. Telefonas (+370~5) 2714620 Elektroninis paðtas patapas@takas.lt Andrius Stasiukynas Mykolo Romerio universiteto Vieðojo administravimo fakulteto Vieðojo administravimo katedros asistentas. Elektroninis paðtas andrius@jip.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. kovo mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 59
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Pensijø sistemø reformavimo Europos Sàjungos valstybëse praktiniai aspektai Audrius Bitinas Mykolo Romerio universitetas Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius Straipsnyje aptariamos pagrindinës pensijø sistemø reformø prieþastys Europos Sàjungos (ES) valstybëse, pateikiamos ES institucijø reformø strategijos ir analizë, iliustruojanti kokia kryptimi pensijø sistemø reformos yra ávykdytos ES-15 valstybëse. Straipsnio tikslas ávertinti ávykdytas ES valstybiø pensijø sistemø reformas ir pateikti galimas pensijø sistemø reformø perspektyvas atsiþvelgiant á ES institucijø rekomendacijas. Analizuojant ES valstybiø pensijø sistemø reformø galimas vykdymo strategijas, jø reglamentavimà ES institucijø lygiu ir lyginant ES valstybiø ávykdytas pensijø reformas, taikyti mokslinës literatûros analizës, istorinis ir lyginamosios analizës metodai. Straipsnio tema aktuali ne tik dël to, kad Lietuvos Respublika taip pat ávykdë pensijø sistemos reformà, bet ir dël to, kad atlikta pensijø sistemø reformø prieþasèiø analizë ir ES institucijø reikalavimai leidþia numatyti ir galimà Lietuvos pensijø sistemos vietà bei ateitá ES valstybiø pensijø sistemø kontekste. ES institucijø reformø strategijø nustatymas bei ávykdytø pensijø sistemø reformø analizë ES valstybëse gali bûti aktuali ne tik planuojant tolesnes Lietuvos pensijø sistemos reformas, bet ir nagrinëjant ES valstybiø vykdomø pensijø sistemø reformø perspektyvas. Šio straipsnio teorinio tyrimo rezultatas, apibendrinimais ir išvadomis gali bûti naudojamasi rengiant tolesnes Lietuvos pensijø sistemos reformas arba kaip metodinë literatûra apie ES valstybëse vykstanèius procesus pensijø sistemø ir jø reformavimo srityje. Pagrindinës sàvokos: pensijø sistema, strategija, reforma, Europos Sàjunga, kaupiamoji sistema. Keywords: pension system, strategy, reform, European Unijon, capitalisation system. ES valstybës jau seniai analizuoja visuomenës senëjimo ir naujus socialinius ekonominius reiškinius ir ieðko bûdø jø pasekmëms suðvelninti, taèiau tik nuo praëjusio amþiaus paskutiniojo deðimtmeèio pradëjo aktyviai vykdyti pensijø sistemø reformas. Ekonominiø ir socialiniø iððûkiø fone sprendþiami pajamø perskirstymo, finansavimo ir profesinës veiklos skatinimo klausimai. Pensijø sistemø reformavimo sritis yra atvira bei kelianti diskusijas, nes vis daugiau valstybiø, turinèiø skirtingas socialinës apsaugos sistemas, ryþtasi reformuoti pensijø sistemas ieškodamos geriausio modelio bei nagrinëdamos kitø valstybiø geriausias praktikas. Sudëtingi ir tarpusavyje susijæ demografiniai, ekonominiai ir socialiniai reiðkiniai skatina struktûrinius pokyèius ir socialinës apsaugos sistemø atnaujinimà visoje ES. Socialinës apsaugos sistemø renovavimas, kurio pagrindinis uþdavinys sustiprinti socialinæ sritá, yra neiðvengiamas visose ES valstybëse dël visuomenës senëjimo, tradiciniø ðeimos struktûros pokyèiø, technologinës paþangos bei inovacijø, globalizacijos ir ES plëtros. ES institucijos siekia, kad ES valstybiø socialinës apsaugos sistemos bûtø reformuojamos taip, kad kuo labiau atitiktø visuomenës lûkesèius, reaguotø á naujus ekonominius bei socialinius reiškinius ir stabilizuotø socialinës apsaugos iðlaidø didëjimà. Pensijø sistemø reformø klausimai yra aktualûs ir Lietuvos Respublikai ne tik ieškant bûsimos pensijø sistemos finansavimo bûdø, bet ir taikant ES institucijø reglamentavimà ðioje srityje. Pirmame straipsnio skyriuje pateikiama pensijø sistemø reformø ES prieþasèiø analizë. Antrame skyriuje apibûdinama ES institucijø veikla dalyvaujant pensijø reformø procese ES mastu. Treèiame skyriuje apibendrinamos ES valstybiø 60
ávykdytos pensijø reformos ir pateikiamos išvados. 1. Pensijø sistemø reformø prieþasèiø ES analizë ES valstybëse pensijø sistemø konstrukcijai átakà daro ávairios prieþastys, nes kiekvienoje valstybëje egzistuoja tam tikros kultûrinës bei socialinës apsaugos tradicijos. Jau nuo praëjusio amþiaus aðtuntojo deðimtmeèio arba gerovës valstybiø aukso amþiaus pabaigos [1, p. 225 268] ES valstybës, susidûrusios su ekonomikos (ir kartu socialinës apsaugos sistemos) krize, ieðko naujø socialinës apsaugos sistemos organizavimo bûdø. ES lygiu galima išskirti tam tikrus veiksnius, lemianèius socialinës apsaugos sistemø reformas. Tai tarptautiniai reiðkiniai, nacionaliniai reiðkiniai, socialinës apsaugos sistemø vidiniai procesai, socialiniai demografiniai pokyèiai ir reiðkiniai, susijæ su ES integracija [4, p. 17 30]: 1. Tarptautiniai reiškiniai siejami su didëjanèiais tarptautiniais valstybiø mainais, finansø rinkø integracija ir tarptautiniø kompanijø plëtra, taip pat intensyvëjanèia asmenø migracija. Pasaulio finansø rinkø liberalizacija ypaè aktyviai skatina kapitalo judëjimà, t. y. galimybes perkelti kapitalà ið vienos valstybës á kità bei padidinti investicijø gràþà, taip pat laisvas kapitalo judëjimas turi tiesioginæ átakà ir valstybiø biudþeto pajamoms bei leidþia didinti socialinës apsaugos iðlaidas. Valstybës priverstos sudaryti kuo palankesnes sàlygas investicijoms ir negali pernelyg didinti socialinio draudimo ámokø pagrindinio socialinio draudimo finansavimo šaltinio. Šis procesas geriausiai iliustruojamas ES pavyzdþiu, kur jau nuo 1957 m. Romos sutarties laisvas kapitalo judëjimas yra vienas iš ES prioritetø ir pagrindas jos plëtrai. Viena ið galimø demografiniø rodikliø stabilizavimo priemoniø skatinti imigracijà. Didesnë imigracija galëtø atsverti visuomenës senëjimo reiðkinius ir darbo rinkos pasiûlos stokà, kartu pagerindama pensijø sistemø finansavimà. Taèiau imigracija turëtø bûti skatinama tik tuo atveju, kai yra sudaromos tinkamos sàlygos etninëms maþumoms integruotis á oficialià darbo rinkà bei uþtikrinama socialinë etniniø maþumø integracija. Imigracijos reiškinio svarba pabrëþta 2005 m. ES Komisijos Þaliojoje knygoje (COM (2005) 94 final) Demografiniø pokyèiø iððûkiai, naujas solidarumas tarp kartø. Joje paþymima, kad daugelyje ES valstybiø populiariausias sprendimas socialinës srities krizei áveikti tapo imigrantø skaièiaus didinimas. 2. Nacionaliniai reiškiniai tai visuomenës senëjimas, tradiciniø ðeimos santykiø pokyèiai (monoparentaliniø (vieno tëvo) šeimø skaièiaus didëjimas, gyvenimo nesusituokus faktø daugëjimas ir kt.), pokyèiai darbo rinkoje (darbo rinkos struktûriniai pokyèiai, tokie kaip didëjantis moterø profesinis aktyvumas, perkvalifikavimas ir profesinis mokymas, technologinë paþanga). Pastaraisiais deðimtmeèiais ES valstybëse pastebima, kad vëliau pradedama profesinë veikla dël ilgesnës studijø trukmës, didëja dirbanèiø moterø skaièius, gerëja sveikatos apsaugos lygis ir ilgëja gyvenimo trukmë. Be to, anksèiau baigiama profesinë veikla dël iðankstiniø pensijø sistemø schemos ádiegimo. Pastebimi ir tokie specifiniai reiškiniai kaip darbo ne visà dienà plitimas arba naujø darbo formø (pvz., nuotolinis darbas ir kt.) atsiradimas. 3. Vidiniai socialinës apsaugos sistemø procesai yra siejami su pensijø sistemø branda, sveikatos apsaugos sistemos prieinamumu didesnei visuomenës grupei ir vyriausybiø siekiu maþinti savo ásipareigojimus finansuojant socialinës apsaugos sistemà. Padidëjæs nedarbo lygis, pensijø ir sveikatos apsaugos finansavimo didëjimas bei ekonomikos lëtëjimas verèia valstybes imtis aktyviø priemoniø didëjanèioms socialinës apsaugos iðlaidoms maþinti. Daugelis valstybiø vengia didinti socialinio draudimo ámokas arba mokesèius dël visuomenës spaudimo arba kai kuriø ekonomistø vertinimo, teigianèio, jog tai gali neigiamai atsiliepti ekonomikos plëtrai, ir labiau linksta nustatyti grieþtesnius apribojimus socialinio draudimo bei socialinës paramos išmokoms [12, p. 64]. Vis dëlto, kaip rodo ES valstybiø pensijø sistemø reformavimo patirtis, išeitys gali bûti ávairios. Iðlaidø, skirtø socialinës apsaugos sistemai finansuoti, didëjimas nuo gerovës valstybiø aukso amþiaus pabaigos aiškiai iliustruoja pensijø sistemø reformø neiðvengiamumà ir vis didesná krûvá, tenkantá nacionaliniam valstybiø biudþetui: ES valstybëse socialinio draudimo iðlaidos nuo 1970 iki 1994 m. vidutiniškai padidëjo beveik dvigubai. Taèiau 1990 m. pradëtas ágyvendinti bendros Europos rinkos principas ir 1992 m. Maastrichto sutartimi pradëta nuosekli monetarinë politika bei nustatyti atitinkami finansiniai kriterijai leido ES valstybëms pradëti maþinti socialinës apsaugos iðlaidas (nuo 1996 iki 2000 m. socialinës apsaugos sistemø finansavimo išlaidos ES valstybëse vidutiniðkai sumaþëjo 1,1 proc. nuo BVP). Kita prieþastis, leidusi sumaþinti iðlaidas nuo 1990 m. ES valstybëse prasidëjusios pensijø sistemø reformos: 1992 m. 61
Vokietijoje, 1992 ir 1995 m. Italijoje, 1993 m. Prancûzijoje. 4. Demografiniai socialiniai pokyèiai. Pagrindiniai rodikliai, kurie apibûdina demografinæ padëtá, yra gimstamumo maþëjimas, bûsimojo gyvenimo trukmës didëjimas ir numatomas staigus pensininkø skaièiaus didëjimas. Gimstamumo lygio rodiklis ES vidutiniškai nuo 1,45 vaiko vienai moteriai 1999 m. padidëjo iki 1,47 vaiko vienai moteriai 2001 m., taèiau lieka gerokai maþesnis palyginti su 1960 m. (vidutiniškai 2,59 vaiko vienai moteriai) [6]. Tikëtina gyvenimo trukmë (t. y. metø skaièius, kurá iðgyventø tam tikra gimusiøjø karta, jeigu kiekvienos amþiaus grupës þmoniø mirtingumas nekistø) nuo 1991 m. iki 2000 m. ES valstybëse vidutiniškai padidëjo 2,2 metø [5]. 5. Reiðkiniai, susijæ su ES integracija [8, p. 44]: 5.1. Europos valstybiø tarpusavio ásipareigojimai tai bendros konkurencijos strategijos tarptautinëje rinkoje vykdymas, bendra valiuta, ES institucijø direktyvos vieðojo sektoriaus deficitui maþinti. 5.2. Europos Ekonominës Bendrijos plëtra, atvedusi á dabartinæ ES, turinèià 25 valstybes. Kiekvienos ES valstybës pilietis yra kartu ir ES pilietis, taip pat ES pilietybë suteikia papildomø teisiø prie ES nacionalinës valstybës pilietybës (pvz., laisvai judëti ir ásikurti ES viduje ir kt.). 5.3. Naujos migracijos formos. Iki praëjusio amþiaus septintojo deðimtmeèio daugiausia migravo darbininkai, vëliau didëjo aukštos kvalifikacijos darbuotojø poreikis, paplito laikinas darbuotojø komandiravimas á kitas valstybes. Kartu su komandiruotu darbuotoju aktyviai migruoti pradëjo ir jo šeimos nariai. 5.4. Naujos socialinës apsaugos strategijos. Naujø strategijø atsiradimas susijæs ne tik su Jungtinës Karalystës, Airijos, Danijos, Suomijos ir Švedijos ástojimu á ES (kartu su naujomis socialinës apsaugos tradicijomis), bet ir su naujø iðmokø rûðiø ir finansavimo metodø atsiradimu (tradiciniø socialinës paramos iðmokø rûðiø susiliejimas su socialinio draudimo išmokomis; minimaliø pajamø uþtikrinimas; privaèiø kaupiamøjø socialinio draudimo schemø atsiradimas) bei politika socialiniø santykiø srityje (nediskriminacijos ir lygiø galimybiø puoselëjimas, privilegijø tam tikroms socialinëms grupëms naikinimas ir kt.). 1951 m. socialinës apsaugos koordinavimo erdvëje dalyvavo ðeðios valstybës Bismarko socialinës apsaugos tradicijos valstybës, o dabartinæ ES sudaro ávairiø socialinës apsaugos sistemø tradicijos ir jø filosofijos. 5.5. Sprendimo priëmimas ir Europos Teisingumo Teismo jurisprudencija. ES institucijø kompetencija socialinës apsaugos srityje yra apribota. Dabartinës ES sutarties 42 straipsnis átvirtina koordinavimo principà ir ápareigoja ES Tarybà nustatyti laisvo asmenø judëjimo principo ágyvendinimo koordinavimo taisykles. Tas pats ES sutarties 42 straipsnis nustato, kad laisvo asmenø judëjimo teisës normos vieningai priimamos ES Taryboje. Taigi plëtoti ES socialinës apsaugos sistemas ið esmës yra ES valstybiø kompetencija. Reikðmingà vaidmená ES socialinës apsaugos politikos plëtroje vaidina Europos Teisingumo Teismas, kurio jurisprudencija turi vis aktyvesnæ átakà ES institucijø veiklai socialinës apsaugos srityje. 2. ES institucijø veikla ES socialinës politikos pagrindinis uþdavinys atitinkamai derinant ekonomikos augimà su socialinës apsaugos teisiø iðsaugojimu skatinti ES darnios plëtros modelá, kuris gerintø ES pilieèiø gyvenimo lygio kokybæ. Ágyvendamos ðá tikslà ES institucijos siekia gerinti socialinës politikos koordinavimà ir nustato privalomus reikalavimus bei rekomendacijas ES valstybiø vykdomoms socialinës apsaugos reformoms. Galima išskirti kelias prieþastis, lemianèias ES institucijø aktyvø dalyvavimà pensijø sistemø reformø procesuose: 1. ES Maastrichto sutartyje yra numatyti valstybiø ekonominei politikai keliami kriterijai, pavyzdþiui, vieðojo sektoriaus iðlaidø maþinimas arba infliacijos lygis. ES institucijos (Bendroji ekonomikos ir finansø direkcija bei Ekonominës politikos komitetas), kontroliuodamos, kaip valstybës laikosi Maastrichto sutartyje numatytø ekonominiø kriterijø, reiškia pastabas ES valstybëms, nemaþinanèioms išlaidø pensijoms ir sveikatos draudimui finansuoti. 2. ES institucijos, kartu su ekonominiø rodikliø prieþiûra pabrëþia socialinës politikos problemas (pvz., demografinius sunkumus ateityje). 3. ES valstybës turi panaðiø demografiniø, ekonominiø ir socialiniø problemø, todël minëtø klausimø analizë ES lygiu ir geros praktikos atskleidimas gali bûti naudingas ES valstybëms, ieðkanèioms universaliø problemø sprendimø. 4. Bendros ES valiutos ávedimas ir ES uþimtumo strategija skatina glaudesná valstybiø bendradarbiavimà. 62
2000 m. kovo mën. Lisabonos ES virðûniø taryboje buvo nutarta, kad socialinë politika ir socialinë apsauga yra ES prioritetinis tikslas, tad ekonomikos augimas turi bûti siejamas su socialine integracija valstybëse. Socialinës apsaugos sistemos turi padëti visuomenei prisitaikyti prie ekonominiø pokyèiø ir valstybës turi skirti daug dëmesio pensijø sistemø adekvatumui ir tvarumui. Lisabonos ES Virðûniø Taryboje valstybës kartu su ES institucijomis susitarë dël ES pensijø strategijos, kuri apima tris kryptis: uþimtumo lygio didinimas, valdþios sektoriaus skolos maþinimas ir pensijø sistemø reformos. Lisabonos ES Virðûniø Taryba apibrëþë kiekybinius reikalavimus: 2010 m. bendras uþimtumo lygis ES valstybëse turi pasiekti 70 proc., moterø uþimtumo lygis 60 proc. Ágyvendinant Lisabonos ES Virðûniø Tarybos nutarimus, ásteigtas Tarpvyriausybinis socialinës apsaugos komitetas (kurio uþdaviniai nustatyti bendrus socialinës apsaugos sistemø palyginimo rodiklius bei derinti ES valstybiø vykdomas socialinës apsaugos reformas, keistis informacija, rengti ataskaitas ir iðvadas) ir sukurtas atviro koordinavimo metodas (t. y. veiksmø planas, skirtas valstybiø bendradarbiavimui skatinti ir gerinti bei bendriems pensijø sistemø reformavimo galimybiø analizës tikslams formuluoti. 2000 m. gruodá Nicos ES Virðûniø Taryba priëmë Europos socialinæ darbotvarkæ, kurioje nustatomi tikslai modernizuoti socialinæ apsaugà, skatinti lyèiø lygybæ, kovoti su socialine atskirtimi, siekti kuo didesnio uþimtumo. Taip pat numatyta keistis tarp valstybiø pensijø sistemø strategijomis bei diskutuoti apie pensijø sistemø ateitá. Taryba patvirtino tris principus: iðsaugoti pensijø sistemø galimybæ garantuoti jø socialinæ paskirtá; uþtikrinti ateities pensijø finansavimà ir reaguoti á besikeièianèios visuomenës poreikius. 2001 m. kovà Stokholmo ES Virðûniø Taryba nutarë, kad 2010 m. vyresnio amþiaus þmoniø (asmenø nuo 60 m. iki 64 m.) uþimtumo lygis ES valstybëse turi pasiekti 50 proc., taip pat pateikë uþimtumo lygio didinimo strategijà, valdþios sektoriaus skolos maþinimo ir pensijø sistemø prisitaikymo prie vykstanèiø pokyèiø strategijà [9, p. 64]. 2001 m. Nicoje pasiraðytos dabartinës ES sutarties 137 straipsnyje numatyta modernizuoti socialinës apsaugos sistemas. 2001 m. gruodá Lakeno ES Virðûniø Taryboje buvo patvirtinta vienuolika ES valstybëms taikomø pensijø sistemø reformø kriterijø, kuriuos galima sugrupuoti á keturias grupes: bendrieji principai, darbo rinkos skatinimas, finansinës priemonës ir socialiniø iðmokø adekvatumas [11, p. 25 116]: 1. Bendrøjø socialinës apsaugos principø ágyvendinimas: Garantuoti, kad pensijø sistemos pasiektø numatytus tikslus: uþtikrinti, kad pensijø sistemos bûtø aiðkios ir pritaikytos prie socialiniø bei ekonominiø realijø ir taip siekti didinti asmenø pasitikëjimà pensijø sistemomis; plëtoti aiðkø ir paprastà asmenø informavimà apie ilgalaikes pensijø sistemø perspektyvas, ypaè apie galimà iðmokø dydá bei ámokø tarifus, garantuoti pensijø politikos ir pensijø sistemø reformø konsensusà. Skatinti kartø solidarumà. Skatinti didesnæ lyèiø lygybæ: perþiûrëti lygias lyèiø galimybes pensijø sistemos kontekste, atsiþvelgiant á ES reglamentavimà. 2. Darbo rinkos skatinimas: Didinti uþimtumo lygá: siekti aukšto uþimtumo lygio ir, jeigu tai reikalinga, ávesti atitinkamas darbo rinkos reformas. Pratæsti aktyvaus gyvenimo trukmæ: siekti, kad pagrindinës socialinës apsaugos sistemos ðakos (ypaè pensijø sistema) sudarytø sàlygas kuo didesniam pagyvenusiø þmoniø skaièiui dalyvauti darbo rinkoje; stabdyti asmenø iðëjimo á prieðlaikines pensijas procesus ir nesiimti neigiamø priemoniø prieð pensinio amþiaus asmenis, nusprendusius likti darbo rinkoje. Taikyti lankstesnes darbo ir karjeros schemas: uþtikrinti, kad pensijø sistemos atitiktø darbo rinkos reikalavimus ir bûtø suderinamos su laikmeèio iððûkiais; siekti didesnio profesinio mobilumo tiek valstybiø viduje, tiek ir tarp valstybiø; nustatyti, kad naujos netipinës darbo formos neturëtø neigiamos átakos pensijø teisëms, taip pat kad savarankiðkas darbas (ne pagal darbo sutartá) nebûtø iðbraukiamas ið pensijø sistemos. 3. Finansinës priemonës: Uþtikrinti pensijø sistemø tvarumà adekvaèiomis finansinëmis priemonëmis: pensijø reformos turi bûti vykdomos kartu su valdþios sektoriaus finansø stabilizavimu ir laikantis adekvaèios fiskalinës politikos, áskaitant, jeigu to reikia, valdþios sektoriaus skolos maþinimà. Valstybës, siekdamos sureguliuoti finansines iðlaidas, gali steigti atitinkamus rezervø fondus. Suderinti socialinio draudimo iðmokas ir ámokas: siekti, kad pensijø reformos uþtikrintø aktyvios visuomenës ir pensininkø pusiausvyrà; socialinio draudimo ámokos neturi apkrauti dirbanèiøjø, taèiau turi garantuoti pensininkams adekvatø iðmokø dydá; uþtikrinti privaèiø schemø tvarumà ir solidarumà siekiant, kad tiek privatûs, 63
tiek valstybiniai pensijø fondai galëtø garantuoti efektyvias, prieinamas, perkeliamas ir uþtikrintas pensijas. 4. Socialiniø iðmokø adekvatumas: Maþinti socialinæ atskirtá: uþtikrinti, kad pagyvenæ þmonës neatsidurtø prie skurdo ribos bei galëtø aktyviai dalyvauti socialiniame ir ekonominiame gyvenime. Iðlaikyti buvusá gyvenimo lygá: suteikti visiems asmenims teisæ á pensijà (tiek valstybinio socialinio draudimo, tiek ir privaèià), kurios dydis leistø iðlaikyti buvusá gyvenimo lygá. Uþtikrinti privaèiø pensijø schemø tolygumà ir solidarumà: siekti, kad ir privatûs, ir valstybiniai pensijø fondai galëtø garantuoti veiksmingas, visiems suteikiamas ir garantuotas pensijas. Ið naujausiø ES institucijø iniciatyvø reikðminga yra jau minëta ES komisijos Þalioji knyga Demografiniø pokyèiø iððûkiai, naujas solidarumas tarp kartø, kur pateikiamas magiðkasis trikampis : didinti gimstamumà, suteikti kuo daugiau galimybiø dalyvauti darbo rinkoje moterims ir vyresnio amþiaus þmonëms. Reformuojant pensijø sistemas labiau reikia atsiþvelgti á jaunimo, moterø ir vyresnio amþiaus þmoniø darbo reguliavimà ir galimybes dalyvauti darbo rinkoje kuriant darbo ir poilsio ciklo strategijas, o pensijø sistemø reformos turi skatinti gimstamumo didëjimà, iðsaugoti kartø pusiausvyrà ir surasti naujas darbo formas ávairaus amþiaus asmenims. 3. ES valstybiø ávykdytos pensijø sistemø reformos Iðnagrinëjus ES 15 valstybëse ávykdytas pensijø sistemø reformas, galima išskirti kelias ávykdytø reformø kryptis: 1. Pensinio amþiaus didinimas. Pensinio amþiaus didëjimas yra tiesiogiai susijæs su bûsimojo gyvenimo trukmës lygio augimu ir galimu vyresnio amþiaus þmoniø aktyvumo skatinimu. Apskaièiuota, kad pensinio amþiaus padidinimas penkeriais metais valstybei leistø sutaupyti finansiniø lëðø ekvivalentà, lygø 2,1 proc. nuo BVP. Taèiau tik kai kuriose ES valstybëse vyresnio amþiaus þmoniø aktyvumas didesnis nei 50 proc., kitose valstybëse ðiø asmenø uþimtumo lygis yra þemesnis [2, p. 108 120]. 2004 m. vyrø iðëjimo á pensijà amþius beveik visose ES valstybëse yra ne maþesnis kaip 65 m. (tik Prancûzijoje 60 m., Italijoje šiuo metu pensinis amþius yra lankstus nuo 57 iki 65 m. ir 2008 m. bus 65 m.), moterø iðëjimo á pensijà amþius 60 68 m., taèiau beveik visø valstybiø norminiuose teisës aktuose moterø pensiná amþiø numatyta didinti iki 65 m. (iðskyrus Prancûzijà ir Italijà). Ðvedijoje iðëjimo á pensijà (proporcinei pensijai gauti) amþius yra lankstus nuo 61 iki 67 m. Vyrø ir moterø iðëjimo á pensijà amþius vienodinamas visose ES valstybëse (Vokietijoje, Graikijoje, Portugalijoje, J. Karalystëje, Belgijoje, Austrijoje, Italijoje). 2. Pensijø skaièiavimo formulës pokyèiai. Ávedant pokyèius pensijø skaièiavimo formulëje siekiama arba grieþtinti pensijos gavimo sàlygas, arba maþinti pensijos dydá. Manoma, kad pensijø sumaþinimas (iðskyrus kai kurias Pietø Europos valstybes, kuriose pensijø dydis santykinai didelis) padidintø visuomenës nepasitenkinimà ir ties skurdo riba esanèiø asmenø skaièiø dël to gali kilti socialiniø partneriø nepasitenkinimas. Kai kuriose valstybëse pensija sumaþinta neþymiai (pvz., Vokietijoje pensijø procentas, palyginti su buvusiu atlyginimu, keitësi nuo 70 proc. iki 64 proc.). Maþinant pensijos dydá kartu taikomos mokesèiø lengvatos asmenims, savanoriškai dalyvaujantiems kaupiant papildomà pensijos dalá [2, p. 108 120]. Pensijø maþinimas daþniausiai motyvuojamas tuo, kad naujose kaupiamosiose schemose dalyvaujantiems asmenims suteikiama pakankamai mokesèiø lengvatø, taip pat bûtina maþinti valstybëms tenkanèià ir didëjanèià pensijø finansavimo naðtà. Pensijos gavimo sàlygø grieþtinimas susijæs su geriausiø profesinës veiklos metø skaièiaus didinimu: Prancûzijoje (nuo 10 iki 25 geriausiø profesinës veiklos metø), Ispanijoje (nuo 5 iki 15 geriausiø profesinës veiklos metø), Austrijoje (nuo 10 paskutiniø profesinës veiklos metø iki 18 geriausiø metø), Italijoje (nuo 5 iki 10 metø padidintas darbo uþmokesèio laikotarpis, á kurá atsiþvelgiama apskaièiuojant pensijos dydá), Suomijoje (nuo 4 iki 10 paskutiniø profesinës veiklos metø) ir Portugalijoje (nuo 5 geriausiø profesinës veiklos metø per paskutinius 10 metø iki 15 paskutiniø profesinës veiklos metø). Ispanijoje pailgintas privalomas socialinio draudimo ámokø mokëjimo laikotarpis norint gauti minimalià pensijà. Italijoje nuo 15 iki 20 metø padidintas privalomas socialinio draudimo ámokø mokëjimo laikotarpis visai senatvës pensijai gauti ir numatyta nuo apibrëþtø iðmokø schemos pereiti prie apibrëþtø ámokø schemos [13]. Belgijoje visai pirmosios pakopos pensijai gauti ávestas 35 privalomø socialinio draudimo metø staþas. Graikijoje, atsiþvelgiant á sumokëtas socialinio draudimo ámokas, pensijos dydis taip pat didinamas. Atitinkamai privalomø socialinio draudimo ámokø laikotarpis gauti visà pensijà padidintas Prancûzijoje, Ispanijoje, Liuksemburge ir Belgijoje (tik moterims). 64
3. Privaèiø kaupiamøjø pensijø ávedimas. Daugelyje ES valstybiø privatûs pensijø fondai vaidina vis reikðmingesná vaidmená. Nyderlanduose ir Jungtinëje Karalystëje antrosios pakopos pensijos sudaro apie 40 proc. visø pensininkø pajamø, Danijoje ir Airijoje 25 35 proc. pensininkø pajamø, Belgijoje, Liuksemburge ir Ðvedijoje nuo 10 iki 25 proc. pajamø [11, p. 76]. Ypaè daug dëmesio antrosios pakopos pensijø sistemoms reformuoti ir aktyviam dalyvavimui jose skatinti skiriama Vokietijoje, Graikijoje, Ispanijoje ir Portugalijoje tose valstybëse, kuriose prognozuojamas iðlaidø pensijoms finansuoti padidëjimas. Treèiosios pakopos pensijø sistema tobuliausia Belgijoje, kur apie 45 proc. gyventojø dël pensijø draudþiasi savanoriškai. 4. Socialinio draudimo ámokos (mokesèiai). Susidûrus su socialinës apsaugos finansavimo problemomis, ámokø tarifo dydis vis labiau taps priklausomas nuo nedarbo lygio, moterø ir vyresnio amþiaus þmoniø uþimtumo lygio. Ði strategija susijusi su rizika, kad pasiekus tam tikrà ámokø lygá dirbantieji gali rinkimuose balsuoti uþ liberalias partijas, þadanèias ámokø sumaþinimà. Kita rizika yra galimas dirbanèiøjø iðvykimas dirbti á valstybes, kuriose socialinio draudimo ámokos yra maþesnës, o tai ypaè aktualu ES, nes èia taikomas laisvo asmenø judëjimo principas [2, p. 108 120]. Ðvedijoje naujoje pensijø sistemoje yra uþfiksuotas stabilus socialinio draudimo ámokø procentas (norminiuose teisës aktuose nustatytas 18,5 proc. maksimalus socialinio draudimo ámokø dydis) [10, p. 73]. Nyderlanduose ir Vokietijoje uþfiksuotas galimas socialinio draudimo ámokø didëjimo procentas: Nyderlandø norminiuose teisës aktuose numatyta, kad socialinio draudimo ámokos procentas senatvës pensijai finansuoti negali viršyti 18,25 proc. ir galimas finansiniø lëðø trûkumas bus dengiamas valstybës lëðomis, Vokietijoje pensijø sistemos reformos ástatymai apribojo socialinio draudimo ámokø didinimo galimybæ 2020 m. maksimalus leistinas socialinio draudimo ámokø dydis negalës virðyti 20 proc., 2030 m. 22 proc. Kitose valstybëse ámokø didëjimo apribojimai nenumatyti. 5. Pensijø rezervo fondo ásteigimas. 2003 m. tik Graikijoje, Vokietijoje, Italijoje, Austrijoje ir Jungtinëje Karalystëje nebuvo ásteigti rezervø fondai. Kitose ES valstybëse tokie fondai veikia. Didþiausios lëðos pensijø rezervø fonduose buvo sukauptos Suomijoje (1999 m. 60 proc. nuo BVP), Švedijoje (2001 m. 29 proc. nuo BVP), Danijoje (2000 m. 25 proc. nuo BVP) ir Liuksemburge (2002 m. 22 proc. nuo BVP). 6. Papildomo savanoriškojo pensinio draudimo skatinimas. Airijoje nuo 2003 m. skatinamos apdraustøjø asmeninës kaupiamosios sàskaitos. Danijoje 1999 m. pensijø sistemos reforma átvirtino specialiàsias kaupiamàsias pensijas. Jungtinëje Karalystëje po 1995 m. ir 2003 m. reformø asmenys skatinami aktyviau dalyvauti privataus papildomos pensijø dalies kaupimo veikloje. Suomijoje 1993 1996 m. vienas iš reformos uþdaviniø buvo paskatinti asmenø dalyvavimà privaèiø pensijø fondø veikloje. Liuksemburge pagal 1999 m. ástatymo nuostatas pradëtos steigti papildomos profesinës pensijos. Italijoje po 1992 m. reformos privataus sektoriaus asmenys skatinami dalyvauti papildomos savanoriðkos pensijos draudime, 1995 m. átvirtinta papildoma pensija, finansuojama kaupiamosios schemos pagrindu. Portugalijoje 2002 m. átvirtintos papildomos mokesèiø lengvatos asmenims, dalyvaujantiems papildomose pensijø sistemose. Vokietijoje 2001 m. ávesta nauja privaèiø pensijø sistema, kurioje pensijos finansuojamos kaupiamøjø schemø pagrindu, numatant finansinæ valstybës paramà. Ji grindþiama savanorišku asmenø dalyvavimu. Prancûzijoje 2003 m. reforma sukûrë savanoriðkà individualaus taupymo programà, susijusià su asmeniniø kaupiamøjø pensijø ir ámoniø kaupiamøjø pensijø planais. Austrijoje po 2002 m. reformos skatinamas asmenø dalyvavimas antrojoje pensijø pakopoje, ávedant mokesèiø lengvatas. Belgijoje 2002 m. ástatymas išplëtë asmenø, turinèiø teisæ dalyvauti antrosios pakopos profesiniø pensijø kaupimo veikloje, kategorijà. Graikijoje po 2002 m. reformos skatinamas asmenø dalyvavimas individualiuose pensijø planuose. 7. Vyresnio amþiaus þmoniø skatinimas likti darbo rinkoje, iðankstinës ir dalinës pensijos. Airijoje, Nyderlanduose, Suomijoje, Liuksemburge, Portugalijoje, Austrijoje dirbantiems pensininkams numatytos padidintos pensijø iðmokos. Vokietijoje didinamas iðankstiniø pensijø amþius ir numatoma jas panaikinti 2011 m. Suomijoje taip pat didinamas iðëjimo á iðankstines pensijas amþius ir nuo 2009 iki 2014 m. numatoma panaikinti bedarbio pensijà. Danijoje 1999 m. reformos pagrindinis uþdavinys paskatinti asmenis kuo ilgiau likti darbo rinkoje, todël sugrieþtinti reikalavimai asmenims, siekiantiems pasinaudoti iðankstinëmis pensijomis (didinant iðëjimo á išankstinæ pensijà amþiø). Liuksemburge asmuo, iðëjæs á iðankstinæ pensijà, negali dirbti samdomo darbo. Jungtinëje Karalystëje 2003 m. reforma numatë, kad asmenys, sukakæ 50 metø ir neturintys darbo, gali gauti papildomas iðmokas dar- 65
bo paieškoms, taip pat ásteigta vyresnio amþiaus þmoniø aktyvumo skatinimo programa Naujas susitarimas 50 (angl. New Deal 50 ). Švedijoje 1999 m. reforma skatina kuo vëliau iðeiti á pensijà (vëlesnis iðëjimas á pensijà sukaupia daugiau taðkø, taigi atitinkamai didëja pensijos dydis), taip pat panaikintos iðankstinës pensijos. Ispanijoje sudarytos sàlygos, skatinanèios dirbanèiø pensininkø tolesnæ aktyvià profesinæ veiklà: garantuojama dalinë pensija, dirbantiems pensininkams pensija proporcingai didinama, jie atleidþiami nuo dalies socialinio draudimo ámokø, susijusiø su bendrøjø rizikø socialiniu draudimu ir draudimu nuo nedarbo. Nauji pastarøjø metø ES darbo rinkos reiškiniai ir padidëjæs nedarbas privertë valstybes ávesti iðankstines ir dalines pensijas. Nustatoma, kad iðeinant á iðankstinæ pensijà pensija atitinkamai maþinama. Pavyzdþiui, Vokietijoje kiekvienà iðankstinës pensijos mënesá pensijos dydis maþinamas 0,3 proc., o asmenims, iðeinantiems á pensijà vëliau nei nustatytas pensinis amþius ir tæsiantiems profesinæ veiklà, pensijø iðmoka kiekvienà mënesá yra didesnë 0,5 proc. Prancûzijoje nuo 2004 m. asmenims, sukakusiems 60 metø, uþ kiekvienus profesinës veiklos metus pensija didinama 3 proc. per metus iki asmuo sukaks 65 metø, o asmenims, vykdantiems profesinæ veiklà po 65 metø, uþ kiekvienà papildomai iðdirbtà ketvirtá pensija didinama 2,5 proc. (maksimalus trimestrø limitas sudaro 160) [7]. Ispanijoje dirbantiems pensininkams (sukakusiems daugiau kaip 65 metø ir mokëjusiems socialinio draudimo ámokas ne maþiau kaip 35 metus) uþ kiekvienus po 65 metø einanèius metus pensija didinama 2 proc., taigi visos pensijos dydis gali bûti virðijamas. Iðankstiniø pensijø 2003 m. nebuvo tik Airijoje, Nyderlanduose, Ðvedijoje ir Jungtinëje Karalystëje. Daugelis ES valstybiø, atsiþvelgdamos á naujus darbo rinkos reiðkinius, áveda tam tikrà galimybæ vyresnio amþiaus þmonëms dirbti ne visà darbo dienà arba dalines pensijas, jas derinant su aktyvia profesine veikla. Pavyzdþiui, Vokietijoje yra numatyta dalinë pensija, kurios dydis, priklausomai nuo sumaþinto darbo laiko, gali bûti treèdalis, pusë arba du treèdaliai visos pensijos dydþio. Prancûzijoje asmenys, sukakæ 60 metø, turi teisæ iðeiti dalinës pensijos, kurios dydis priklauso nuo sumaþintø darbo valandø procentø: (t. y. jeigu dalinës pensijos dydis sudaro 30 proc. galimos pensijos, tai maksimali darbo laiko trukmë sudaro 60 80 proc. viso darbo laiko; jeigu dalinës pensijos dydis sudaro 50 proc. galimos pensijos, tai maksimali darbo laiko trukmë sudaro 40 60 proc. viso darbo laiko; jeigu dalinës pensijos dydis sudaro 70 proc. galimos pensijos, tai maksimali darbo laiko trukmë sudaro maþiau kaip 40 proc. viso darbo laiko). Ispanijoje numatyta dalinës pensijos galimybë asmenims, sukakusiems 60 metø ir sumaþinusiems darbo laiko trukmæ. Asmuo, per pusæ sumaþinæs darbo laiko trukmæ ir sukakæs 60 metø, gauna pensijà, kurios dydis sudaro pusæ galimos pensijos (kuri bûtø skirta sukakus 65 metø). 2003 m. dalinës pensijos nebuvo numatytos Belgijoje, Graikijoje, Airijoje, Italijoje, Nyderlanduose ir Portugalijoje. Nagrinëdamas ávykusias pensijø sistemø reformas ES valstybëse, C. Gillionas [3] pateikia keletà pastabø: 1. Finansavimo bûdo pasikeitimas. Pavyzdþiui, Prancûzijoje socialinës apsaugos sistema finansuojama ne vien ið socialinio draudimo ámokø, bet ir mokesèiø pagrindu nuo 1991 m. ávesta bendroji socialinë rinkliava (pranc. contribution sociale généralisé). 2. Socialiniø iðmokø sàlygø tikslinimas. Bismarko socialinës apsaugos tradicijos valstybëse vis daugiau dëmesio skiriama socialiniø iðmokø (tikslinant jø gavëjø ratà) ir ámokø mokëjimo fakto atitikimui, o Beveridþo socialinës apsaugos tradicijos valstybëse socialinës iðmokos vis labiau priklauso nuo asmens turimø iðtekliø. Pavyzdþiui, Jungtinëje Karalystëje skatinama socialinë apsauga taikant rinkos mechanizmus, socialinës iðmokos vis labiau siaurinamos ir tikslinamos, imamasi priemoniø maþinti biudþeto deficità bei skatinama aktyvi darbo paieška. Gerinant maþiausias pajamas turinèiø visuomenës grupiø padëtá ávestas nacionalinis atlyginimo minimumas. Kitose ES valstybëse (Italijoje, Ðvedijoje, Prancûzijoje) maþinamas socialiniø iðmokø dydis, ilginamas laiko tarpas, kurio metu privaloma mokëti ámokas bedarbio pašalpai gauti [3, p. 10]. Taip pat imamasi aktyviø darbo rinkos skatinimo ir mokymo priemoniø, tokiø kaip: bedarbiø mokymas, darbo vietø steigimo finansavimas, darbo vietø steigimas vieðajame sektoriuje ir kt. Skandinavijos valstybëse pradëta kai kuriø valstybinio sektoriaus paslaugø privatizavimo programa, maþinama socialiniø iðmokø gavëjø ir socialiniø paslaugø, taip pat maþinamas socialiniø iðmokø dydis ir kt. 3. Pensijø sistemø reformos. Pavyzdþiui, Ðvedijoje ávykdyta pensijø sistemos reforma panaikino visuotinæ vienodo dydþio pensijà, ávesdama arba valstybinæ privalomà pensijà (kurios dydis priklauso nuo mokamø ámokø), finansuojamà ið darbdavio ámokø, arba minimalià ið surinktø mokesèiø finansuojamà pensijà tiems asmenims, ku- 66
rie sumokëjo nepakankamà socialiniø ámokø dydá valstybinei privalomai pensijai gauti. Ávertinus ES valstybëse ávykdytas pensijø sistemø reformas galima teigti, kad: pensinio amþiaus didinimas ir lankstaus pensinio amþiaus ávedimas yra viena svarbiausiø priemoniø ateities pensinio aprûpinimo adekvatumui uþtikrinti; iðankstiniø pensijø schemos ir nedarbo iðmokos ES valstybëse yra perþiûrimos ir kai kuriose ES valstybëse ateityje numatoma jas panaikinti; dalinio darbo ir dalinës pensijos suderinimas yra tinkama priemonë sprendþiant vyresnio amþiaus þmoniø átraukimo á darbo rinkà klausimus; privaèiø kaupiamøjø schemø ávedimas daro teigiamà átakà pensijø sistemø adekvatumui ir tvarumui bei yra pastebimas visose ES valstybëse; asmenø informavimas apie ágytas teises á pensijà, bûsimos pensijos prognozavimas ir informacija apie kaupiamøjø schemø pranaðumus yra svarbus elementas norint sëkmingai vykdyti pensijø sistemos reformas; ES valstybëse vykdomas pensijø sistemø reformas stengiamasi derinti su socialiniais partneriais (darbuotojø, darbdaviø ir vyriausybës atstovais). Išvados Nors pensijø sistemø reformos ES valstybëse vykdomos atsiþvelgiant á konkreèios valstybës politines, ekonomines, socialines ir kultûrines sàlygas, pastebimi ES valstybiø pensijø sistemø konvergencijos elementai, nes didelæ átakà pensijø sistemø reformø vykdymui daro ES institucijos. Reglamentuoti socialinës apsaugos sistemø reformø bendràsias nuostatas ES lygiu nëra paprastas uþdavinys, nes esant lëtam ES ekonomikos augimui ir didëjant socialinës apsaugos iðlaidø finansavimo poreikiui socialinës apsaugos sistemos daþnai kritikuojamos kaip trukdanèios ekonomikos plëtrai, o svarbiausiø sprendimø priëmimas ES lygiu reikalauja vienbalsiškumo principo. Be to, po ES plëtros ES valstybëse randasi ávairiø socialinës apsaugos koncepcijø ir tradicijø, trukdanèiø plëtoti darnià socialinës apsaugos politikà arba sukurti darnø ES socialinës apsaugos modelá. Galima pastebëti ir kitus reiðkinius, lemianèius ES valstybiø pasiprieðinimà ES institucijø vykdomam socialinës apsaugos reglamentavimui: Europos pensijø fondø plëtra reikalauja suderinti fiskalines normas. Valstybiø nuomone, fiskaliniai klausimai, susijæ su pensijø fondø veikla, turi priklausyti valstybiø kompetencijai; ES institucijø didëjanti átaka pensijø sistemø reformoms gali sukelti pensijø fondø pasiprieðinimà, nes laisva konkurencija ir rinkos sàlygos gali sudaryti tam tikrø sunkumø apibrëþtø iðmokø sistemà taikantiems pensijø fondams konkuruojant su apibrëþtø ámokø pensijø fondais. valstybës stengiasi iðsaugoti nacionalines teisës normas, kurias ES institucijos gali interpretuoti kaip paþeidþianèias konkurencijos teisæ. Pavyzdþiui, ES generalinës direkcijos nuomone, valstybinæ pensijø sistemà administruojanèios ástaigos pareiga investuoti ta valiuta, kuria išmokamos pensijos, gali prieštarauti konkurencijos principui; kai kurios valstybës linkusios iðlaikyti pensijø sistemà, pagal kurià asmenys privalomai turi dalyvauti papildomuose pensijø fonduose. Tokia sistema, pagal kurià dirbantiesiems trukdoma laisvai dalyvauti pensijø fonduose, gali prieštarauti ES konkurencijos teisei; valstybës, kuriose privatûs pensijø fondai sudaro nedidelæ socialinio draudimo dalá, baiminasi, kad ES skatinamas laisvos konkurencijos principas gali lemti nesàþiningos konkurencijos apraiðkas. Iðanalizavus ES valstybëse ávykdytas pensijø sistemø reformas, ávertinus ES institucijø politikà šioje srityje, galima numatyti ES valstybiø ateities pensijø sistemø reformø perspektyvas: 1. Pensijø sistemø reformos ES valstybëse turi skatinti kaupiamuoju principu veikianèias papildomas savanoriðkø pensijø schemas. 2. Pensijø sistemø reformos turi uþtikrinti ateities pensijø sistemos adekvatumà ir finansiná tvarumà. 3. Pensijø sistemø reformavimas yra nuolatinis procesas besikeièianèios ekonomikos ir socialiniø reiðkiniø fone, todël pensijø sistema turi bûti lanksti ir prisitaikyti prie visuomenës poreikiø bei naujø ekonominiø socialiniø reiðkiniø. 4. Nuo 1990 m. ES valstybiø vykdomø pensijø sistemø reformø pagrindinis uþdavinys buvo sustabdyti didëjanèias socialinës apsaugos iðlaidas, uþtikrinti minimalias garantuojamas pajamas ir kovoti su skurdu. Ávykusiø reformø pasekmës sumaþëjæs pensijos dydis, sugrieþtinti reikalavimai gauti pensijas, ávestos iðankstinës pen- 67
sijos ir sumaþëjæ valstybës ásipareigojimai privalomam pensijø draudimui verèia ieðkoti naujø priemoniø ateities pensinio aprûpinimo adekvatumui uþtikrinti. Bûsimø pensijø sistemø reformø uþdaviniai skatinti asmenis vëliau iðeiti á pensijà ir atsisakyti iðankstiniø pensijø. Iðankstinës pensijos egzistuoja dël einamøjø pajamø pensijø sistemos, nes iðankstinës pensijos (nors ir ðiek maþesnio dydþio) yra finansuojamos aktyvios visuomenës dalies ir neskatina bendro taupymo. 5. Imigracija gali pagerinti pensijø sistemø finansavimà, taèiau bûtina uþtikrinti etniniø maþumø socialinæ integracijà. 6. ES valstybëse pastebima darbo laiko maþëjimo tendencija, todël bûtina apibrëþti darbo ir poilsio ciklà visam asmens gyvenimui. ES valstybëse vidutinë darbo trukmë sumaþëjo dël nevisos darbo dienos darbo santykiø, padidëjusio nedarbo dienø ir mokamø atostogø dienø skaièiaus, taip pat dël padidëjusio nedarbo lygio. 7. Bûtina uþtikrinti, kad darbuotojai kuo ilgiau liktø aktyvûs darbo rinkoje, atitinkamai skatinti darbdavius išlaikyti vyresnio amþiaus darbuotojus. 8. Ateities socialinës apsaugos sistemø reformos ES valstybëse turi bûti nukreiptos uþimtumui didinti ir darbo rinkai plësti. Bûtina sudaryti galimybes moterims dalyvauti darbo rinkoje derinant vaikø auginimà ir darbà. Galimybiø tobulinti savo profesinæ kvalifikacijà suteikimas pagal terminuotas darbo sutartis dirbantiems asmenims, moterims, jaunimui ir bedarbiams gali pagyvinti darbo rinkà. Taip pat turi bûti skatinamas abiejø sutuoktiniø ir moterø darbas. 9. Skatinti investicijas á vaikus ir jaunimà. Vyriausybiø prioritetas turi bûti investicijos á ðvietimà ir profesiná mokymà. Didelës investicijos á ðias sritis labiausiai atsipirks jauniems darbuotojams, taèiau bus nerezultatyvios pagyvenusio amþiaus nekvalifikuotiems dirbantiems asmenims. Todël mokymosi visà gyvenimà strategija turi bûti kruopðèiai parengta ir pateikta jauniems darbuotojams, nes tokia strategija veiksminga tik tuo atveju, kai pagrindinës jaunø darbuotojø þinios jau yra suformuotos. ES valstybëse pastebima tendencija pereiti prie kaupiamøjø schemø neiðspræs demografiniø, ekonominiø ir socialiniø reiðkiniø sukeltos pensijø sistemos krizës. Efektyviausias sprendimas yra derinti priemones, proporcingai paskirstant padidëjusias iðlaidas ávairioms visuomenës grupëms, taip pat skatinant darbo rinkà bei laikantis grieþtai kontroliuojamø finansiniø priemoniø. Pasikeitus ekonominëms, socialinëms ir demografinëms sàlygoms keièiasi visuomenës reikalavimai pensijø sistemai ir pensijø sistemos reformos turi bûti vykdomos atsiþvelgiant á naujas sàlygas bei visuomenës poreikius. Paþymëtina, kad tiek Lietuvos, tiek kitø ES valstybiø pensijø sistemø ateitis priklauso ne tik nuo demografiniø ar socialiniø pokyèiø, bet ir nuo ekonomikos augimo, politinio sutarimo ir socialiniø partneriø bendradarbiavimo. Iðnagrinëjus ávykdytas pensijø sistemø reformas ES valstybëse taip pat galima suponuoti iðvadà, kad nors pensijø sistemø reformos ES valstybëse buvo vykdomos pagal ávairius modelius, taèiau ES valstybiø ávykdytos reformos parodë privatizavimo alternatyvà ir árodë, kad valstybiniø pensijø sistemø privatizavimas nëra vienintelis bûdas reformuoti pensijø sistemas. Literatûra 1. Castles F. G., Esping Andersen G. Welfare states in transition. UNRISD. Editions Sage Publications, 1996. 2. Chagny O., Dupont G., Sterdyniak H., Veroni P. Les reformes des systèmes de retraite en Europe. Revue de l OFCE. Juillet 2001. No. 78. 3. Daniel Ch., Palier B. La protection sociale en Europe. Le temps des réformes. Mission recherche DREES, 2001. 4. Dumont J. P. Les systèmes de protection sociale en Europe. Ed. Economica, 1998. 5. Europos statistikos biuras. europa.eu.int/comm/ eurostat. [2004 m. liepos 1 d.] 6. La situation sociale dans l Union européenne. Commission européenne, 2003. 7. Mayeur P. La loi du 21 août 2003. Regards sur l actualité. 2003. No. 295. 8. Marice, J. Emploi, négotiations collectives, protection sociale: vers quelle Europe sociale? Commissariat général du Plan. Rapport du groupe Europe sociale. La Documentation française, 1999. 9. Palier B. La réforme des retraites. PUF, 2003. 10. Palier B. Les réformes des retraites en France et en Europe: enjeux et tendances. Regards sur l actualité. 2003. 11. Rapport sur des pensions viables et adèquates. Commission européenne, Conseil de l Union européenne, 2003. 12. Reynaud E. Les retraites dans l Union européenne. L Harmattan, 1998. 13. Toutain S. La réforme des systèmes de retraite en Italie. Futuribles. 2000. No. 250. 68
Audrius Bitinas Practical Issues of the Pension System Reforms in the European Union Countries Summary Aim of the article is to analyse the causes and practical reforms of the pension system in the European Union countries. Another task is to clarify the requirements of the European Union s institutions for the member states pension system reforms and to sum up the pension system reforms of the European Union member states. This theme is actual not only in the light of the execution of the reforms of the Lithuanian pension system, but also because Lithuania is in the middle of co ordination processes of the European Union. The practical results, presented consequences and conclusions can be used planning future reforms of the Lithuanian pension system. Also it may be used as methodical literature studying the actual processes in the field of the pension system reforms of the European Union. Audrius Bitinas Mykolo Romerio universiteto Vieðojo administravimo fakulteto Viešojo administravimo katedros doktorantas. Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinës apsaugos ir darbo ministerijos Teisës skyriaus vedëjas. Telefonas (+370~5) 2751035 Elektroninis paštas audrius.bitinas@sodra.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. kovo mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 69
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Vieðojo valdymo ir regioninës politikos reformø problemos: Ukrainos patirties analizë Vainius Smalskys, Juozas Matakas Kauno technologijos universitetas K. Donelaièio g. 20, LT-44239 Kaunas Straipsnyje analizuojamos Ukrainos valstybës vieðojo valdymo ir regioninës politikos problemos. Pabrëþiama valstybës, srièiø, savivaldybiø tarnautojø kvalifikacijos ir kompetencijos tobulinimo svarba ir kad tai yra vienas ið pagrindiniø veiksniø siekiant vieðojo sektoriaus efektyvumo bei europinës ir transatlantinës integracijos. Ðalies vientisumo ir administracinio efektyvumo problema siejama su regioninës politikos ágyvendinimo politiniais, iðorinës aplinkos átakos ir kultûriniais aspektais. Teigiama, kad jei Ukraina nereformuos statutiniø vieðojo sektoriaus organizacijø, nesustiprins informaciniø technologijø taikymo, ypaè savivaldos lygiu, bei neávykdys kitø struktûriniø vieðojo sektoriaus pertvarkymø, jos stojimas á NATO ir ES gali tapti problemiðkas. Straipsnyje teigiama, kad bûtina sustiprinti valstybinës ukrainieèiø kalbos vartojimà centriniø ðalies srièiø vieðojo sektoriaus ástaigose. Pagrindinës sàvokos: Ukrainos valstybë, vieðasis administravimo reformos, regioninë politika. Keywords: state of Ukraine, public administration reforms, regional policy Ávadas Ukrainos valstybë susikûrë 1991 m. rugpjûèio 24 d., subyrëjus Sovietø Sàjungai, ir ieðko savo kelio sparèiai besiintegruojanèiame pasaulyje. Nuo to, kuriuo keliu pasuks ði didelë valstybë, esanti Europos centre, ið dalies priklausys jëgø pusiausvyra ir stabilumas Vidurio Europoje. Dabar Ukrainos valdþia deda daug pastangø, bandydama pakreipti savo ðalies raidos kryptá europinës ir transatlantinës integracijos linkme. Kad eurointegracinë politika bûtø sëkminga, Ukrainos valdþiai reikës daryti efektyvesná administraciná valdymà ir valstybës tarnautojø rengimo sistemà, paþaboti korupcijà vieðajame sektoriuje, reformuoti regioninæ politikà ir t. t. Ðis reformø kelias nebus lengvas atsiþvelgiant á tai, kad ðalis yra didelë, nevienalytë kultûriniu ir kalbiniu aspektais, be to, regionai turi skirtingà istorinës raidos patirtá. Pagal administraciná teritoriná suskirstymà Ukrainà sudaro 24 sritys, autonominë Krymo Respublika, o Kijevas ir Sevastopolis turi specialø statusà. Sritis sudaro miestai, rajonai, didþiøjø miestø rajonai, gyvenvietës ir kaimai. Esant tokiai sudëtingai daugiapakopei valdymo sistemai valstybës ir savivaldos tarnautojai turi bûti gana kvalifikuoti bei kompetentingi. Šio straipsnio tikslas išnagrinëti ir atskleisti Ukrainos regioninës politikos ir savivaldos valdymo problemas, valstybës tarnautojø rengimo trûkumus, strateginio ir regioninio planavimo ypatumus valstybës tarnautojø lojalumo bei neutralumo aspektus etc. Ðiame straipsnyje nëra iðsamiai nagrinëjama visa Ukrainos vieðojo valdymo struktûra, o pabrëþiamos, mûsø nuomone, pagrindinës problemos, su kuriomis susidurs ði ðalis, turinti tikslà tapti Europos Sàjungos ir NATO nare. Vietos savivaldos ir regioninio valdymo problemos Ukrainoje ástatymas Dël vietinës valdþios administravimo buvo priimtas dar 1999 m. [1], taèiau ðeðerius metus nebuvo priimtas nutarimas, kuris iðaiðkintø vietinës valdþios struktûrø kûrimo mechanizmà, etatø ir padaliniø skaièiø. Nesant tokio nutarimo Ukrainos srièiø valdymo administracijos kûrë rajonines struktûras neatsiþvelgdamos á valstybës poreikius ir unitarinæ Ukrainos valstybës sanklodà. Taigi susikûrus nepriklausomai Ukrainos valstybei nebuvo ágyvendinta radikali vietos savivaldos reforma. Pirmasis þingsnis bandant pagerinti vietiniø savivaldos administracijø darbà buvo 70
Ukrainos Ministrø kabineto priimtas (2005 03 12) nutarimas Dël centrinës vykdomosios valdþios, jos teritoriniø padaliniø ir vietos savivaldos administracijø darbo sutvarkymo [2]. Ðiame nutarime buvo paþymëta, kad rajonø administracijø bei jø padaliniø struktûrose gali bûti sukurti nauji skyriai, kuriuose personalo skaièius gali bûti ne maþesnis kaip trys asmenys, taip pat sektoriai, kuriuose turi dirbti ne maþiau kaip du asmenys. Vienas ið pagrindiniø ðio nutarimo uþdaviniø buvo racionalizuoti rajoniniø administracijø darbà bei optimizuoti padaliniø skyriø bei sektoriø skaièiø. Priëmus nutarimà Dël centrinës valdþios, jos teritoriniø padaliniø ir vietos savivaldos administracijø darbo sutvarkymo srièiø administracijos buvo priverstos iðleisti nutarimus, optimizuojanèius srièiø ir rajonø administracijø veiklà. Iðnagrinëjus ðá nutarimà, padedantá iðaiðkinti ástatymà Dël vietinës valdþios administravimo, bûtø galima teigti, kad Ukrainos vyriausybë ið tikrøjø sutvarkë ir padarë efektyvesná vietos valdþios administravimà. Taèiau taip nëra. Pirmiausia pats Ukrainos vyriausybës nutarimas nëra konkretus ir ið dalies sudaro sàlygas klaidingai já interpretuoti. Jame teigiama, kad rajonø administracijose skyriai ir sektoriai gali steigtis, o ne privalo steigtis. Kai kuriø Ukrainos srièiø administracijos savo nutarimuose pradëjo vartoti þodþiø konstrukcijà privalo steigtis ir neatsiþvelgdamas á vietos poreikius ëmë maþinti rajonø administracijø skyriø skaièiø ir didinti sektoriø (skyriø padaliniø) skaièiø. Pavyzdþiui, Charkovo srities administracija Ðevèenkos rajono administracijoje vietoje devyniø skyriø sukûrë tris skyrius ir keturis sektorius bei vienà struktûriná padaliná. Skyriø, kuruojanèiø rajono komunaliná ûká, socialinius, kultûros ðvietimo ir kitus reikalus, skaièius buvo drastiðkai sumaþintas. Neatsiþvelgta á tai, kad Ðevèenkos rajonas vienas ið didesniø Charkovo srityje. Nebuvo atlikti socialiniø poreikiø tyrimai, o tai bûtina ágyvendinant vieðàjà politikà bet kurioje srityje [3, p. 30 34]. Keturi skyriø virðininkai buvo paþeminti iki sektoriø vedëjø lygio, o vienas iki specialisto pareigø [4, p. 8 9]. Daliai tarnautojø atlyginimas buvo sumaþintas ketvirtadaliu ir tai sukëlë socialinæ átampà bei nesutarimus tarp srities ir rajono administracijø. Ðis pavyzdys tik vienas ið daugelio, rodantis administraciniø gebëjimø ir vadybiniø kompetencijos stokà Ukrainos vieðajame sektoriuje, ypaè vietos lygiu. Voliuntaristiniai sprendimai, nesugebëjimas laikytis vyriausybës nutarimø ir klaidingas jø interpretavimas yra didelë problema galvojant apie europinæ integracijà. Valstybës, srièiø ir savivaldybiø tarnautojø kvalifikacijø ir kompetencijø tobulinimas turi bûti vienas ið pagrindiniø veiksniø siekiant Ukrainos viešojo sektoriaus efektyvumo. Visas ðias iðvardytas problemas galëtø padëti iðspræsti vieðojo sektoriaus modernizavimas, permanentinë naujosios vieðosios vadybos reformø sklaida. Ukraina yra didelë valstybë, turinti daugybæ skirtingo iðsivystymo regionø, ir pirmas þingsnis valdymo decentralizavimo kryptimi yra þengtas sukurta autonominë Krymo Respublika. Kitose valdymo modernizavimo srityse á prieká pasistûmëta nedaug. Vieðojo valdymo efektyvumas turi bûti pagrástas visø valdymo grandþiø rezultatais, bet Ukrainos vieðojo administravimo teoretikai ir praktikai per maþai pabrëþia horizontalaus valdymo svarbà vieðojo sektoriaus efektyvumui pagerinti. Maþai dëmesio skiriama pilieèiø dalyvavimo principui priimant sprendimus bei vykdant socialiná audità vietinio administravimo lygiu [5, p. 36 40]. Kita problema per maþai bendradarbiauja vieðasis ir privatus sektoriai vietos savivaldos lygiu [6, p. 17 18]. Ukraina ðioje srityje nëra kuo nors unikali. Dialogas tarp vieðojo ir privataus sektoriaus (ypaè smulkaus ir vidutinio verslo) nesimezga ir kitose Vidurio Europos ðalyse. Ðis naujosios vieðosios vadybos kontekste uþsimezgæs bendradarbiavimas prisideda prie pilietinës visuomenës kûrimo, gali prisidëti prie regioniniø problemø sprendimo, savivaldos komunalinio ûkio veikloje pagerinimo. Vieðojo sektoriaus institucijø veiklos kontrolës ir vertinimo srityje veikiantys administracinës teisës aktai yra paveldëti ið sovietinio laikotarpio (1961 1963 m.) [7, p. 216 217]. Kita vertus, Ukraina yra kontinentinë valstybë, nors ástatymus interpretuoti problemiðka, jos valdymo sistema normatyvinë, orientuota á teisës normø ágyvendinimà. Vieðasis valdymas tradiciðkai ágyvendinamas organizacinëmis procesinëmis formomis (ástatymais, nutarimais, ásakymais, darbo reglamentais ir t. t.). Atsiþvelgiant á tai, kad Europos Sàjungos institucijose didelæ átakà turi normatyvinio, tradicinio vieðojo administravimo ðalininkës Vokietija ir Prancûzija, per ilgesná laikà pagerinus vieðosios politikos sprendimø priëmimà ir administraciniø ástatymø kokybæ formaliai neturëtø kilti kliûèiø ðioje derybø dël stojimo á Europos Sàjungà srityje. Pasirenkant vieðojo administravimo modelá reikia atsiþvelgti á Ukrainos politinës raidos prioritetus. Per pastaruosius penkiolika metø ði ðalis bandë iðlaikyti pusiausvyrà tarp Rusijos ir Va- 71
karø átakos. Didelë dalis Rytø Ukrainos srièiø ir regionø gyventojø neremia euroatlantinës integracijos krypties ir orientuojasi á sàjungà su Rusija. Vakarinës ðalies sritys buvo uþ integracijà á ES ir NATO. Esant tokiai nestabiliai politinei padëèiai unitarinë valdymo forma ir kartu normatyvinis vieðojo administravimo modelis ið dalies garantuotø ðalies vientisumà ir administraciná efektyvumà. Šalies vientisumo ir administracinio efektyvumo problema gali bûti sietina su regionine politika. Ukrainoje regioninës politikos struktûra dar tik formuojasi. M. I. Doliðnyj [8, p. 535 541], N. Èumaèenko [9, p. 51 60], O. B. Korotièius [10, p. 21 22] ir kiti autoriai teigia, kad nëra suformuoti regioninës politikos tikslai. Ðie autoriai daugiau pabrëþia regioninës politikos ekonominius socialinius aspektus. N. Èumaèenko dar prideda demografiná, agrariná ir ekologiná aspektus. Ðiø autoriø nuomone, formuojant Ukrainos regioninës politikos struktûrà ir nustatant tikslus regioninës politikos struktûroje reikia atskleisti ðias sudedamàsias dalis: ekonominæ, socialinæ, ekologinæ, mokslo ir technikos bei agrarinæ. Tai tradiciniai ir svarbûs komponentai regioninës politikos struktûroje, taèiau Ukrainos raidos specifika, regioninës politikos struktûra reikalauja ávesti iðorinës aplinkos átakos ir administraciná komponentus. Kuriant Ukrainos regioninæ politikà reikia atsiþvelgti á ðalies politinës ir kultûrinës raidos ypatumus. Sukûrus Ukrainos valstybæ iðryðkëjo prieðprieða tarp ðalies rytinës dalies ir vakariniø srièiø. Prezidentai Kravèiukas ir Kuèma, balansuodami tarp Rusijos ir Vakarø ir skirdami gubernatoriais tose srityse átakingus administratorius, sugebëjo iðlaikyti sàlyginá stabilumà valstybëje. Bandymas kurti neutralià valstybæ Europos centre negalëjo bûti sëkmingas dël ðiø prieþasèiø: pusë ðalies gyventojø yra rusakalbiai (jie susitelkæ ðalies rytiniuose regionuose ir srityse) bei didelë Rusijos kultûrinë ir ekonominë átaka (ypaè energetikos sektoriuje). Pastaraisiais valdymo metais prezidento Kuèmos administracija vis labiau gravitavo Rusijos link. Neutralumas, esant didelei kultûrinei, ekonominei ir energetinei priklausomybei nuo kitos ðalies, ið dalies yra fikcija. Naujausi Ukrainos prezidento rinkimai parodë, kad Ukrainos regionø geopolitinës kvalifikacijos lemia rinkëjø balsus [11, p. 3 36]. Uþ iðrinktà prezidentu provakarietiðkà V. Juðèenkà balsavo Vakarø Ukraina, uþ Rusijos remiamà V. Janukovièiø Rytø ir Pietø Ukraina. Naujojo prezidento administracija ið dalies ëmë vykdyti provakarietiðkà kursà ir pati to nenorëdama sukëlë regioninæ krizæ. Rytiniai ðalies regionai, kultûriðkai susijæ su Rusija, ëmë reikalauti autonomijos, Rusija skatino ðiuos þingsnius. Taip Ukrainos regioninës politikos struktûroje atsirado neigiamas iðorinës aplinkos átakos komponentas. Kitas komponentas yra administracinis. Rytiniø ðalies regionø vieðoji administracija taip pat yra prieðiðka centrinës valdþios politikai, toká prieðiðkumà lemia konsoliduotos nacionalinës savimonës nebuvimas ir Ukrainos, kaip nepriklausomos valstybës, egzistencijos prasmës nesuvokimas. Daugelyje rytiniø srièiø tarybø (radø) daugumà turi prorusiðkos partijos ir judëjimai. Esant tokiai prieðprieðai tarp rytiniø ðalies regionø vieðosios administracijos ir centrinës vyriausybës naujai iðkyla administratoriø neutralumo ir lojalumo problema. Politinio valstybës tarnautojø neutralumo problema yra ið dalies kvestionuojama ir Vakarø valstybëse. Þymus vieðosios politikos ir vieðojo administravimo tyrinëtojas B. G. Petersas [12, p. 36 37], tyrinëdamas valstybës tarnautojø lojalumà ir atsidavimà, nurodë, kad vis daugiau Vakarø ðaliø vyriausybiø, norëdamos uþtikrinti savo programos ágyvendinimà, á ávairiausius vadovaujanèius postus skiria daugiau politiniø pareigûnø. Vakarø ðaliø vieðojo sektoriaus tyrinëtojai daþniausiai tyrinëja biurokratø politinio neutralumo ir politinio atsidavimo problemas. Tokia kategorija kaip lojalumas savo valstybei yra nekvestionuojamas, didþioji dauguma politiniø partijø ir vieðojo sektoriaus administratoriø sutaria ir remia savo ðaliø nepriklausomybæ bei pagrindiniø ðalies uþsienio politikos krypèiø perimamumà. Ukraina yra susiskaldþiusi á politines regionines bendruomenes ir dalis regioniniø valstybës tarnautojø (ypaè Ukrainos rytuose) nenori suvokti savo valstybës egzistencijos prasmës bei yra veikiami kitos valstybës, todël, kad bûtø suformuota regioninë Rytø Ukrainos srièiø politika, reikia priimti administracinius normatyvinius sprendimus bei taikyti geografiná mobilumà personalo valdymo sistemoje. Labai svarbus yra humanitarinis regioninës politikos komponentas siekiant vietos gyventojø palaikymo suteikti kultûrinæ ir kalbinæ autonomijà labiausiai rusø kultûrinës átakos veikiamoms Charkovo, Chersono, Donecko, Dnepropetrovsko, Nikolajevo, Odesos, Lugansko, Kirovogrado sritims. Grieþto vertikalaus normatyvinio administravimo priemonëmis bet kada galima bûtø ávesti tiesioginá valdymà, sustiprinti baudþiamàjà atsakomybæ uþ valstybës interesø iðdavystæ. R. Lee [13, p. 21 34] iðskirtas geografinio mobilumo tipas, kai valstybës tarnautojai pereina ið centrinës struktûros á regioninæ arba ið vienos regioni- 72
nës struktûros á kità, gerai tiktø Ukrainos sàlygomis. Á centrinei valdþiai pavaldþias regionines struktûras Ukrainos rytuose gali bûtø skiriami administratoriai ið Vakarø Ukrainos ir atvirkðèiai. Administratoriams tai padëtø geriau suprasti skirtingø Ukrainos regionø kultûrinæ ir istorinæ specifikà ir ið dalies sumaþintø rytiniø ir vakariniø ðalies regionø prieðprieðà. Ágyvendinant ekonominá regioninës politikos komponentà svarbu atsiþvelgti á oligarchinæ Ukrainos ekonominæ sanklodà. Garsusis vieðosios politikos tyrinëtojas R. Putnamas [14, p. 44 45], tyrinëjæs Italijos vieðøjø institucijø veiksmingumà, yra sakæs, kad matant centrinës valdþios pasiprieðinimà, stiprinamà ástatymø, taisykliø ir lëðø kontrole, remiamasi tarpregioniniu solidarumu ir regionø bei vietos interesø grupiø parama. Lyginti Italijà ir Ukrainà gana sunku. Interesø grupës Ukrainoje daþniausiai susijusios su oligarchiniais regionø klanais, kurie ið dalies kontroliuoja ir vieðàsias srièiø administracijas. Èia ið dalies galima sutikti su R. Lopata ir V. Sirutavièiumi [11, p. 3 36], kurie teigia, kad oligarchinëje sistemoje reikalinga pusiausvyra ir manevravimas tarp grupiø. Ukrainos sàlygomis, patenkinus kultûrinës autonomijos poreikius rytiniams ðalies regionams, pavyzdþiui, Donecko klanui (R. Achmetovo ir V. Janukovièiaus finansinë pramoninë grupë), sudaryti geresnes verslo sàlygas, nekvestionuoti ankstesniø privatizavimo sandoriø. Juolab kad R. Achmetovas ir po oranþinës revoliucijos plëtë savo átakà Rytø Ukrainoje supirkinëdamas ámones ið Charkovo regioninio klano lyderio J. Archangelskio. Rytø Ukrainos oligarchai, kurie ið dalies ir yra tikrieji tø srièiø administratoriai, nëra suinteresuoti Rusijos ekonomine invazija á jø kontroliuojamas pramonës sritis, jiems nereikia Rusijos konkurentø. Ið dalies sugrieþtinus administracinæ kontrolæ bei baudþiamàjá persekiojimà uþ nelojalumà valstybei bei parëmus tuos oligarchus (ypaè Donecko klanà, kuris ið dalies kontroliuoja Regionø partijà), galima tikëtis prieðprieðos tarp Rytø ir Vakarø Ukrainos regionø baigties ir net bendradarbiavimo formuojant centrinæ ðalies valdþià bei rytiniø regionø vieðàjà administracijà. Tai negrëstø ðalies stabilumui ir iš dalies sudarytø prielaidas euroatlantinei integracijai. Ukrainos valstybës tarnautojø rengimo problemos Ankstesniame skyriuje buvo minëta, kad Ukrainos valstybë susiduria su didelëmis valstybës ir municipaliniø tarnautojø skirstymo bei kompetencijos problemomis. Valstybës tarnautojø lavinimas turëtø bûti prioritetinë vieðojo sektoriaus reformø kryptis. Ukrainos valstybës tarnautojø rengimo sistemà sudaro Valstybës valdymo akademija prie Ukrainos prezidento Kijeve ir keturi šios akademijos regioniniai institutai: Charkove, Lvove, Odesoje ir Dnepropetrovske. Tai aukštoji mokykla, teikianti magistro ir bakalauro laipsnius viešojo administravimo srityje, taip pat vykdanti mokslinius tyrimus ir turinti aspirantûros (doktorantûros) studijas. Ukrainos mokslo krypèiø klasifikatoriuje vieðasis (valstybës) administravimas yra ávardijamas kaip atskira mokslo ðaka, ginamos vieðojo administravimo krypties disertacijos, teikiami vieðojo administravimo docento, profesoriaus ir akademiko vardai. Ðioje aukðtojoje mokykloje rengiami kvalifikacijos këlimo kursai. Valstybës tarnautojø rengimo struktûra panaði kaip ir daugelyje NVS (Nepriklausomø valstybiø sandraugos) ðaliø. Valstybës tarnautojus rengia Valstybës valdymo akademija prie Ukrainos prezidento. Trys regioniniai institutai yra ákurti Rytø Ukrainoje siekiant sustiprinti valstybës ir srièiø tarnautojø korpusà ðiame regione. Tarp vadovaujanèio regionø institutø ir centrinës akademijos personalo ið dalies ágyvendinamas geografinio mobilumo principas. Ið regiono instituto direktoriaus pareigø pereinama á Valstybës valdymo akademijos rektoriaus pareigas. Rytø Ukrainoje esantys regioniniai institutai ðiuo laikotarpiu buvo stiprinami vadovais, kilusiais ið vakarinës ðalies dalies. Pavyzdþiui, naujai paskirtas Charkovo regioninio valstybës valdymo instituto direktorius yra kilæs ið Vakarø Ukrainos. Valstybës valdymo akademija prie Ukrainos prezidento neturi universiteto autonomijos, taèiau regioniniø institutø direktoriai yra akademijos prorektoriai. Tai formaliai leidþia daryti átakà sprendimams, priimamiems centrinëje akademijos struktûroje. Vidinë akademijos struktûra panaði á universitetinæ aukðtàjà mokyklà. Centrinei Valstybës valdymo akademijai Kijeve vadovauja rektorius, prorektoriai mokslo ir studijø klausimais. Jie kuruoja mokslà ir studijas regioniniuose institutuose. Centrinëje akademijoje veikia fakultetai. Regioniniuose institutuose prie direktoriø yra pavaduotojai mokslo ir studijø klausimais. Regioniniai institutai fakultetø neturi. Juose ákurtos tik katedros, rengianèios ávairiø srièiø (pvz., savivaldos, sveikatos apsaugos ir kt.) vieðojo administravimo specialistus. Ukrainos viešojo administravimo teoretikø ir praktikø nuomone, dabartiniame nepriklau- 73
somos Ukrainos vystymosi etape rengiant trumpalaikius kursus negalima parengti aukðtos kvalifikacijos valstybës tarnautojø [15, p. 231 323; 16, p. 159 160, 17; p. 28 29]. N. G. Protasova teigia, kad šiuolaikiniame globaliame pasaulyje pagreitintais tempais gauta informacija greitai sensta. Dël to dar labiau kenèia valstybës tarnautojo kompetencija ir kvalifikacija. Vienintelis efektyvus valstybës tarnautojo, galinèio sëkmingai spræsti ðiuolaikines sudëtingas socialinio þmoniø gyvenimo problemas, rengimo bûdas yra nenutrûkstamas permanentinis lavinimas. P. S. Nazimko vertinimu, nuolatinis nepertraukiamas valstybës tarnautojo lavinimas ir rengimas turi bûti glaudþiai susijæs su aukðtuoju iðsimokslinimu. Praktiniø kursø ir aukðtojo iðsimokslinimo ryðys suteikia galimybæ geriau optimizuoti rengimo planus, programas, projektus, sprendimus ir valstybës tarnautojø lavinimà padaryti geresnës kokybës. Pats rengimo procesas turi bûti grindþiamas þiniø sistema, naujoviø analize, ðiuolaikinëmis didaktinëmis technologijomis. A. V. Danilenko poþiûriu, rengiant ðiuolaikiná, naujoviðkà Ukrainos valstybës tarnautojø elità, keliant jo kvalifikacijà ir profesionalumà reikia iðnaudoti tiek teorines, tiek praktines rengimo galimybes, t. y. surasti vidurá tarp teorijos ir praktikos rengimo srityje. Autorius teigia, kad teorija padeda geriau orientuotis informacijos sraute, skatina kritinio màstymo plëtrà, praturtina vadybinæ kompetencijà, supaþindina su sprendimø priëmimu valstybës valdymo srityje, padeda susisteminti gautas þinias. Praktinio mokymo esmë parengti valstybës tarnautojà praktinei veiklai, suteikti profesinius praktinius gebëjimus. Susiejus teoriná ir praktiná mokymà padidëtø valstybës tarnybos profesionalumas, ið dalies bûtø sudarytos sàlygos efektyvesniems vadybiniams sprendimams Ukrainos vieðojo sektoriaus sistemoje. O. S. Melnikov [18, p. 31] teigimu, neseniai patvirtinta strateginë eurointegracinë Ukrainos raidos kryptis suponuoja bûtinybæ valstybës valdymo institucijoms prisiderinti prie Ðengeno zonos ðaliø valdymo principø. Tai bûtø sudëtingas procesas atsiþvelgiant á ðiuolaikinæ Ukrainos valstybës valdymo praktikà. Pastangos unifikuoti teisës normas ir priderinti jas prie Europos Sàjungos reikalavimø gali sukelti nestabilumà valstybës valdymo teisinëje aplinkoje ir atsiliepti sprendimø kokybei vieðajame sektoriuje. O. S. Melnikov teigia, kad iðvardytø problemø pavyktø ið dalies iðvengti atsisakant tradicinës akademinës ðvietimo sistemos. Strateginiu imperatyvu valstybës tarnautojø rengimo sistemoje turëtø tapti ne tik nepertraukiamas lavinimas labiau orientuojantis á kvalifikacijos këlimo kursø sistemà. Ukrainos valstybëje valstybës tarnautojø kvalifikacijos këlimas yra teisiðkai reglamentuotas Ukrainos Valstybës tarnybos ástatyme, keliuose Ukrainos prezidento dekretuose Apie valstybës tarnautojø rengimà ir kvalifikacijos këlimà, Apie valstybës tarnybos reformos strategijà Ukrainoje, Apie valstybës tarnybos adaptavimo Europos Sàjungos standartams koncepcijà. Iðleisti taip pat keli Ukrainos vyriausybës nutarimai valstybës tarnautojø lavinimo srityje. Ðie ásakymai ir nutarimai vis dar ágyvendinami formaliai. Anot O. S. Melnikov, norint geriau pasirengti narystei ES, valstybës tarnautojus bûtina pradëti rengti pagal blokinës modulinës sistemos reikalavimus. Tokia sistema leistø organizuoti intensyvaus rengimo periodines sesijas, kur dalykai bûtø sutelkti á konkreèias aktualias vieðojo valdymo, politikos ir kitas þmoniø socialinio gyvenimo problemas. Be tradiciniø paskaitø, tokiø intensyviø sesijø metu, autoriaus nuomone, galima bûtø rengti praktines mokslines konferencijas, seminarus. Suderinus paskaitø laikà bûtø galima neatitraukti valstybës tarnautojø nuo darbo. O. S. Melnikov siûlo tokià intensyviø valstybës tarnautojø rengimo sesijø tematikà: Finansinë sistema ir biudþeto formavimas, Aukcionø ir vieðøjø pirkimø organizacija, Vieðøjø organizacijø ávaizdis, Socialinë ir humanitarinë valstybës politika, Sprendimø priëmimas vieðajame sektoriuje, Komunalinio ûkio problemos ir sprendimo bûdai, Teritorinë vieðosios valdþios organizacija, Regioniniai vieðojo valdymo aspektai, Eurointegraciniai procesai, Ukrainos mokesèiø sistema ir jos tobulinimo kryptys, Informaciniø technologijø diegimas valstybës tarnyboje. Ðiems kursams parengti, kaip teigia autorius, bûtø galima pasitelkti nuotolines studijas bei pateikti studentams (valstybës tarnautojams) elektronines paskaitø versijas. Dalis O. S. Melnikov pasiûlymø jau ðiandien bandoma ágyvendinti regioniniuose valstybës valdymo institutuose. Antai Odesos regioninio valstybës valdymo instituto kvalifikacijos këlimo centre klausytojams organizuojami iðvaþiuojamieji seminarai á Odesos srities ir rajonø administracijø ástaigas. Taip pat organizuojami praktiniai seminarai: Miesto valdymas, Personalo valstybës tarnybai rengimo sistema [19, p. 32 33]. Ukraina valstybës tarnautojø atrankos ir rengimo srityje susiduria su panaðiomis problemomis, bûdingomis daugeliui pokomunistiniø valstybiø. Kaip rodo K. I. Melnikov [20, p. 36 37] 74
atlikta analizë, kas penktas aukðèiausiøjø kategorijø Ukrainos valstybës tarnautojas yra pensinio ar prieðpensinio amþiaus. Kita vertus, apie 50 proc. valstybës tarnautojø turi iki penkeriø metø darbo patirtá valstybës tarnyboje. Nelabai efektyvi yra konkursinës atrankos á valstybës tarnybà sistema. Didelë dalis naujai paskirtø valstybës tarnautojø vieðajame sektoriuje iðdirba tik dvejus ar trejus metus. Valstybës tarnyboje yra didelë personalo kaita. Labai aktuali kvalifikacijø ir kompetencijø problema tarp regioninio ir rajoninio lygio valstybës ir savivaldos tarnautojø. Didelë dalis srièiø ir savivaldos tarnautojø turi techniná ir humanitariná iðsimokslinimà. Norint padaryti Ukrainos vieðàjá sektoriø efektyvesná (ypaè vietiniu lygiu), dar daugeliui valstybës tarnautojø reikia vieðojo administravimo, ekonomikos, teisës ir politikos mokslø þiniø. Ukrainos vieðojo sektoriaus personalo atrankos, rengimo ir karjeros sistema nëra motyvacinë. Valstybës tarnautojø atlyginimo vidurkis vietiniu lygiu yra þemas. Ið dalies ði padëtis suponuoja neskaidrius sprendimus ir jø ágyvendinimà. Sprendimø neskaidrumas, atsakomybës stoka maþina valstybës tarnybos autoritetà tarp gyventojø, sudaro sàlygas personalo kaitai, gerai parengtø, aukðtos kvalifikacijos ir iniciatyviø tarnautojø perëjimui ið vieðojo á privatø sektoriø. Neigiamoms viešojo sektoriaus personalo valdymo tendencijoms apriboti Ukrainos tyrinëtojai siûlo kitose ðalyse patikrintus receptus [21, p. 39 41]. Pasak jø, rengiant valstybës tarnautojus reikia taikyti ðiuolaikines edukacines technologijas, rengimo procese sudaryti sàlygas profesionalizmui ir kompetencijai atsiskleisti, sustiprinti vieðojo valdymo etikos dëstymà, valstybës tarnautojø kvalifikacijos këlimà paversti pagrindine, strategine valdymo reformø kryptimi. Personalo tobulinimo srityje minëti autoriai siûlo keletà diskusiniø sprendimø: valstybinio valdymo profesionalizavimà ir rinkos mechanizmø taikymà (naujosios vieðosios vadybos átaka!) priimant administracinius sprendimus. Taip pat, siekiant ið dalies apriboti personalo kaità, siûloma ávesti vienø metø darbo valstybës tarnyboje bandomàjá laikotarpá. Kiti motyvacinio pobûdþio siûlymai yra tradiciniai ir orientuoti á atlygio bei socialiniø garantijø valstybës tarnyboje padidinimà. Iðnagrinëjus Ukrainos valstybës tarnautojø rengimo struktûrà, personalo rengimo ir atrankos problemas galima teigti, kad ðios ðalies valstybës tarnautojø rengimo sistemos pranaðumai yra: nuosekli rengimo sistema, kuri dar formuojantis Ukrainos valstybinio gyvenimo tradicijai gali gana gerai ir greitai ágyvendinti strateginius vieðojo sektoriaus personalo perkvalifikavimo uþdavinius. Reiktø sutikti su E. Jasaièio nuostata, kad personalo rengimas, koordinuojamas vieno centro, gali iðugdyti tokius valstybës institucijø darbuotojus, kurie sugebëtø kûrybingai ir efektyviai spræsti daugelá sudëtingø problemø bei garantuoti vieðojo sektoriaus teikiamø paslaugø veiksmingumà [22, p. 12 13]. Taip rengiant valstybës tarnautojus, lavinimo sistema, integruota á bendrà vieðojo valdymo sistemà, ir jø abiejø tikslai neprieðtaraus strateginiams ðalies siekiams. Ukrainos nestabilumo ir prieðiðkumo tarp rytinës ir vakarinës ðalies daliø atveju grieþtai centro kontroliuojama valstybës tarnautojø rengimo sistema galëtø garantuoti lojaliø savo valstybei bei provakarietiðkø valstybës tarnautojø korpusà. Juolab kad visame Valstybës valdymo akademijos prie Ukrainos prezidento tinkle (centrinëje akademijoje ir keturiuose regioniniuose institutuose) yra ákurtos euroatlantinës integracijos katedros. Ukrainos valstybës valdymo akademijos prie Ukrainos prezidento struktûra, kaip ir daugelis panaðiø valstybës valdymo akademijø struktûrø NVS ðalyse, ið dalies remiasi Prancûzijos valstybës tarnautojø rengimo patirtimi. Prancûzijoje centrinë valstybës tarnautojø rengimo ástaiga yra ENA L Ecole National d Administration (Aukðtoji nacionalinë administracijos mokykla). Prancûzija turi gerai iðplëtotà vidurinës grandies valstybës tarnautojø rengimo mokyklø tinklà. Tai tradicinë biurokratinë valstybës tarnautojø rengimo sistema. ENA absolventai yra Prancûzijos vieðojo administravimo elitas. Jos absolventai vyrauja ir pagrindinëse politinëse partijose [23, p. 8 12]. Senas demokratines tradicijas turinti Prancûzija daþnai kritikuojama dël savo vieðojo sektoriaus personalo rengimo sistemos. Ði sistema skatina tik iðeivius ið ENA uþimti pagrindines pozicijas ministerijose ir kituose didþiuosiuose korpusuose. Kitiems, kurie yra baigæ kitas aukðtàsias mokyklas, labai sunku kilti karjeros laiptais Prancûzijos valstybinio valdymo hierarchijoje. Prancûzijos valstybës tarnautojø rengimo modelá ið dalies reikia pertvarkyti dël to, kad neásitvirtintø ENA biurokratijos kaip atskiro luomo sistema. Ukraina neturi tokiø demokratiniø tradicijø kaip Prancûzija, todël ji privalo labai atsargiai perimti ne paèià geriausià Prancûzijos valstybës tarnautojø rengimo patirtá. Kai kurie autoriai siûlo perimti Prancûzijos patirtá rengiant municipalinius tarnautojus [24, p. 15 16]. Pasinaudoti 75
kitø ðaliø patirtimi galima, bet reikia atsiþvelgti á savo ðalies istorinës, kultûrinës ir politinës raidos patirtá. Ukrainos atveju regioniniuose valstybës valdymo institutuose formuojasi kraðtieèiø klubai. Tai pagal valstybës tarnautojø gyvenamàsias sritis susidariusios grupës. Esant daugiau kaip dvideðimt kraðtieèiø grupiø gali bûti uþkirstas kelias vientisai iðeiviø ið Valstybinio valdymo akademijos biurokratinei sistemai susiformuoti. Kita vertus, kraðtieèiø buvimas gali sukurti sàlygas valstybës integralumo krizei atsirasti. Daþniausiai teigiama, kad personalo rengimo sistemà sudaro lavinimas, mokymas ir tobulinimas. Mokymas ir tobulinimas yra sietini su kursais ir kvalifikacijos këlimu. Ukrainos valstybës tarnautojø rengimo patirties analizë rodo, kad ðios sistemos trûkumas yra lavinimo grandis rengimo sistemoje. Kvalifikacijos këlimas ir praktinës veiklos tobulinimas bei esamos valdþios politikos nagrinëjimo kursai yra darnios ir centrinës ðalies administracijos kontroliuojamos rengimo sistemos dalis. Taèiau norint lavinti kritiná màstymà ir valstybës tarnautojø pilietiðkumà reikalinga didesnë akademijos autonomija lavinimo grandyje. Dalinë lavinimo grandies autonomija, kaip teigia kai kurie autoriai (A. V. Danilenko ir kt.), leidþia valstybës tarnautojø korpusà parengti modernesná ir efektyvesná. Kita vertus, buvimas centralizuotoje valstybës tarnautojø rengimo struktûroje Ukrainos sàlygomis gali padëti iðugdyti lojalø valstybei tarnautojø korpusà apie tai jau buvo minëta. Juolab kad rytiniø ðalies regionø universitetai ne visada skatina ukrainieèiø nacionalinës ir pilietinës savimonës formavimàsi. Autoriai, kurie tyrinëjo Ukrainos valstybës tarnautojø rengimo problemas, ið esmës nepasako ko nors naujo siûlydami reformuoti rengimo programas, kvalifikacijos këlimà ir pan. Tik ið dalies galima sutikti su O. S. Melnikov [18, p. 31] nuostata, kad modulinë rengimo sistema gali funkcionuoti tik kartu su kvalifikacijos këlimo kursais. Autorius painioja sàvokas. Tai, kà jis vadina kvalifikacijos kursø sistema, yra lavinimas. Lavinimo grandyje galima modulinë rengimo sistema, veikianti iðsimokslinimo pagrindu. Lietuvoje ir Kauno technologijos universitetas, ir Mykolo Romerio universitetas (ir kiti universitetai) tokià sistemà su tam tikrais skirtumais taiko jau seniai. Papildant O. S. Melnikov [18, p. 31], M. V. Kravèenkà, N. F. Ðiðikinà [21, p. 39 41] ir kitus autorius galima teigti, kad kol nebus Ukrainoje realiai sukurta motyvacinë vieðojo sektoriaus personalo atrankos, rengimo, vertinimo ir karjeros sistema, tol personalo kaita bus didelë ir bandomieji tarnybos laikotarpiai tik ið dalies padës spræsti ðià problemà. Kitos viešojo valdymo problemos Vieðøjø paslaugø srityje ISO standartø ádiegimas Ukrainoje ágyvendinamas daugiau teoriðkai. Ukrainos valstybës standartø priderinimas prie ISO reikalavimø suintensyvëjo tik per pastaruosius keletà metø. Dnepropetrovsko regioninio valstybës valdymo instituto mokslininkai yra pasiûlæ Ukrainos valstybës kontrolei projektiná vertinimà ir kontrolæ (ISO 10006), valstybës ástaigø dokumentø tvarkymo srityje taikyti ISO 10013 standartà, vieðojo sektoriaus ástaigø audito srityje ISO 19011 standartà [25, p. 44 45]. Europietiðkø standartø diegimas yra siejamas su kokybiðkø vieðøjø paslaugø ágyvendinimu ir naujosios vieðosios vadybos átaka ðiems procesams. Ukrainieèiø autoriai mano, kad ISO standartai padës ágyvendinti valstybës kaip paslaugos koncepcijà (naujosios vieðosios vadybos átaka). Tai tik ið dalies teisingas poþiûris. Ðiø Europos Sàjungoje paplitusiø standartø ádiegimas gali sudaryti sàlygas paslaugos koncepcijai vieðajame sektoriuje ágyvendinti, taèiau tam reikalinga kvalifikuota ir gerai parengta biurokratija bei jà kontroliuojanti pilietinë bendruomenë. Ukrainoje ðiø sàlygø dar nëra. ISO standartø ádiegimas daugelyje Europos Sàjungos ðaliø, kuriose stiprios normatyvinio administravimo tradicijos, tik ið dalies sudaro sàlygas valstybës kaip paslaugos koncepcijai ágyvendinti. Ukraina teritorinës bendruomenës (hromados) raidos ir pilieèiø dalyvavimo srityje þengia irgi pirmuosius þingsnius. Ðiandien Ukrainos valstybëje yra 30182 administraciniai teritoriniai vienetai: 28833 kaimo tipo gyvenvietës, 903 miesto tipo gyvenvietës, 444 miestai, 490 kaimiðkø rajonø, 121 miestø rajonas, jau minëti du respublikinio pavaldumo miestai Kijevas ir Sevastopolis ir 24 sritys [26, p.151 163]. Bendruomeniø kûrimo procesas dar neprasidëjæs, kai Lietuvoje bendruomenës aktyviai steigiasi ne tik miestø seniûnijose, bet ir kaimo tipo gyvenvietëse. Informaciniø technologijø diegimo vieðajame sektoriuje srityje Ukraina turi ágyvendinti plaèius savivaldos tarnautojø kompiuterinio raðtingumo mokymus. Dauguma regioninø ir rajonø vieðojo sektoriaus tarnautojø nemoka arba neturi galimybiø dirbti kompiuteriu. Mokantys naudotis ðiuolaikinëmis technologijomis tarnautojai iðnaudoja tik 10 15 proc. jø galimybiø [27, p. 76 77]. Egzistuoja aprûpinimo ðiuolaikinëmis technologijomis problema (ypaè vietiniu valdymo lygiu). 76
Ukrainoje Nacionalinës informatizavimo programos ástatymas buvo priimtas dar 1998 m. vasario 4 d. [28]. Ði programa buvo ágyvendinama centrinëse valstybës ástaigose. Pastaruosius kelerius metus bandoma sukurti Elektroninës valdþios koncepcijà ir sudaryti sàlygas elektroniniu bûdu teigti paslaugas gyventojams (mokesèiø deklaracijø uþpildymas, komunaliniø paslaugø apmokëjimas ir kt.). Lietuvoje, elektroninës paslaugos daugelyje vieðojo sektoriaus organizacijø jau yra ádiegtos prieð keletà ar daugiau metø. Elektroninës valdþios koncepcijos diegimo srityje Ukraina stengiasi perimti Lenkijos patirtá. Rytiniuose Ukrainos regionuose susipaþástama su Lenkijos Mozûrijos vaivadijos E. strategija [29, p. 55]. Reikia pripaþinti, kad Lenkijos átaka Ukrainos vieðojo valdymo reformø, vieðojo sektoriaus veiklos priderinimo prie Europos Sàjungos reikalavimø yra didelë. Antai Liublino katalikiðko universiteto vieðojo administravimo mokslininkai átraukia Lvovo regioninio valstybës valdymo instituto darbuotojus á bendras tyrimø programas, sudaro galimybes susipaþinti su Europos Sàjungos paramos ir struktûriniø fondø paramos ágyvendinimo projektø rengimu ir t. t. Ukrainos statutinës vieðojo sektoriaus organizacijos neatitinka nei Europos Sàjungos, nei NATO kriterijø. Po oranþinës revoliucijos, pasikeitus vyriausybei, vidaus reikalø ir gynybos ministerijoms ëmë vadovauti civiliai asmenys, taèiau pats ministerijø personalas ir toliau iðlieka uniformuota sukarinta struktûra. Gynybos ministerijoje nëra atskirtos gynybos politikos formavimo, strateginio planavimo bei kariuomenës profesinës veiklos funkcijos. Vidaus reikalø ministerija funkcionuoja ne kaip vieðojo valdymo, o kaip milicijos ministerija. Abi ministerijos ir toliau iðlieka sovietinio tipo valstybës valdymo organizacijos. Bandymai reformuoti ðias sukarintas struktûras neiðvengiamai susidurs su pasiprieðinimu. Centriniø abiejø ministerijø aparatø personalui pereinant ið statutinës tarnybos á civiliniø valstybës tarnautojø korpusà gali kilti dideliø psichologiniø ir socialinio pobûdþio problemø. V. V. Govorucha [30, p. 1 30], I. V. Bogdanova [31, p. 105 106] ir kiti Ukrainos autoriai, nagrinëdami civiliø kontrolës átakà ginkluotosioms pajëgoms, pabrëþia vadybiniø sprendimø ir pilietiniø organizacijø átakà gynybos politikos formavimui bei ástatymø kaitos bûtinybæ. Tai pavirðutiniðka analizë. Ukrainai reikia sukurti ir priimti Civiliø vykdomos ginkluotøjø pajëgø kontrolës ástatymà ir sukurti socialiniø garantijø bei statutiniø valstybës tarnautojø perkvalifikavimo sistemà. Baltijos valstybës ðioje srityje nedaug kà gali padëti. Jos naujai sukûrë vakarietiðkà gynybos ir kariuomenës valdymo sistemà, o Ukraina pritaikë sovietiná gynybos ministerijos modelá. Gynybos reformø srityje Ukraina galëtø perimti pietvakariniø savo kaimyniø, t. y. Lenkijos ir Vengrijos, patirtá: ðios ðalys paveldëjo ginkluotøjø pajëgø organizacijà ið komunistinio laikotarpio ir prieð stodamos á NATO turëjo ávykdyti sudëtingas struktûrines ginkluotojø pajëgø reformas. Milicijos reformos srityje, reformuojant Vidaus reikalø ministerijà, reikia tobulinti milicijos strategines veiklos kryptis, labiau pabrëþti milicijos (policijos) kaip paslaugos koncepcijà. Policijos kaip paslaugos koncepcija yra sietina su naujosios vieðosios vadybos ideologija [32, p. 92 97]. Policijos kaip paslaugos koncepcijos ágyvendinimas sudarytø sàlygas Ukrainos milicijà permanentiðkai reformuoti ið baudþiamojo persekiojimo institucijos á gyventojams socialines paslaugas teikianèià struktûrà. Ðios daug laiko ir pastangø reikalaujanèios milicijos (policijos) reformos, kaip rodo Lietuvos patirtis, nebus ið karto rezultatyvios. Taèiau neágyvendinus statutiniø vieðojo sektoriaus organizacijø reformø Ukrainos stojimas á NATO ir Europos Sàjungà taptø problemiðkas. Dar viena aktuali Ukrainos vieðojo sektoriaus problema, kuri nëra sietina su naryste euroatlantinëse organizacijose, taèiau labai svarbi ukrainieèiø valstybës egzistencijai, yra ukrainieèiø kalbos vartojimas vieðojoje administracijoje. Ji tampa dideliu iðbandymu daugeliui rytinës ir centrinës Ukrainos valstybës ir savivaldos tarnautojø. Ukrainos vieðojo sektoriaus tyrinëtojai yra átvirtinæ kalbinës kompetencijos kategorijà personalo valdyme, taèiau ji daugelio ðaliø vieðojo administravimo mokslininkams nëra gerai þinoma [33, p. 81]. Formaliai Ukrainos valstybës ir savivaldos ástaigos laikosi Ukrainieèiø valstybinës kalbos ástatymo, o visa vieðojo sektoriaus institucijø dokumentacija yra pavyzdingai tvarkoma valstybine kalba. Taèiau Rytø Ukrainos srityse, kuriose vyrauja rusakalbiai gyventojai, poreikio kalbëti valstybine kalba nëra. Absoliuti dauguma rytiniø srièiø ir savivaldos tarnautojø valstybinës kalbos nemoka arba jos tø regionø valdymo institucijose nevartoja. P. O. Redinas [34, p. 82 83], tyrinëdamas ukrainieèiø kalbos diegimà valstybës institucijose, teigia, kad valstybës tarnyboje egzistuoja bendrinës ukrainieèiø kalbos taikymo problema. Centrinës Ukrainos srityse vis dar vyrauja regioninës, smarkiai veikiamos rusø kalbos, tarmës. O. P. Re- 77
dino teigimu, norint sustiprinti bendrinës ukrainieèiø kalbos vartojimà rytinës ir centrinës Ukrainos vieðojo valdymo institucijose bûtina, kad kiekvienas valstybës tarnautojas, norintis siekti karjeros, privalëtø gerai iðmokti bendrinæ ukrainieèiø kalbà, nes kitaip jis negalës eiti aukðtesniø pareigø vieðojoje administracijoje. Valstybinës kalbos nemokëjimas trukdo ukrainieèiø nacionalinës savimonës formavimuisi, iðkyla lojalumo Ukrainos valstybei problema. Sutinkant su kai kuriais O. P. Redino argumentais galima pasiremti lietuviø istoriko E. Gimþausko baltarusiams pritaikyta þymaus èekø etnologo M. Hrocho trijø faziø (A, B, C) tautinio judëjimo raidos schema [34, p. 37 38]. Ði schema yra lengvai pritaikoma ir ukrainieèiø nacionalinës savimonës raidai. A fazë yra modernaus tautinio judëjimo pradþios áþanga. B fazë yra tikrojo tautinio judëjimo pradþia ir ði fazë yra lemiama formuojantis tautinei savimonei. B fazës trukmë priklauso nuo agitacijos poveikio. C fazë yra modernios tautos susiformavimo pradþia. Nesigilinant á ðios schemos skirtingus niuansus ið dalies galima teigti, kad ukrainieèiø moderniosios tautos formavimasis vakarinëse ðalies srityse jau yra C fazës, centriniuose ðalies regionuose jis yra pasiekæs B fazës vidurá ar pabaigà, o A fazë sunkiai pritaikoma daugeliui rytiniø ðalies regionø gyventojø, nes nemaþai jø yra atvykëliai ið pietiniø Rusijos regionø (ypaè miestuose). Ávedus dvikalbystæ visoje Ukrainos teritorijoje susvyruotø centriniø ðalies regionø gyventojø nacionalinë savimonë, iðkiltø Ukrainos eurointegracinio kurso problema. Vieðojo sektoriaus institucijø vaidmuo formuojant ukrainieèiø nacionalinæ ir pilietinæ savimonæ yra vienas ið pagrindiniø. Dvikalbystë rytinës Ukrainos vieðojo sektoriaus organizacijose, kaip jau minëta, galëtø sumaþinti átampà tarp Ukrainos regionø, nes didelë dalis ðiø regionø valstybës tarnautojø ir pilieèiø nesutapatina savæs su ukrainieèiø tauta. Ðiuo metu aktualiau sustiprinti valstybinës kalbos vartojimà centrinës ir kai kuriose ðiaurinës Ukrainos (Kijevo, Poltavos, Sumø, Èernigovo, Vinicos, Þitomiro, Chmelnickio srièiø) vieðojo sektoriaus organizacijose. Išvados ir rekomendacijos 1. Ukrainos vieðajame sektoriuje (ypaè vidiniame) stokojama administraciniø gebëjimø ir vadybinës kompetencijos. Vyrauja voliuntaristiniai sprendimai, nesugebama tiksliai laikytis vyriausybës nutarimø. Valstybës, srièiø, ir savivaldybiø tarnautojø kvalifikacijos ir kompetencijos tobulinimas turi bûti vieni ið pagrindiniø veiksniø siekiant vieðojo sektoriaus efektyvumo bei europinës ir transatlantinës integracijos. 2. Ðalies vientisumo ir administracinio efektyvumo problema gali bûti sietina su regioninës politikos ágyvendinimu. Formuojant Ukrainos regioninæ politikà reikia atsiþvelgti á ðalies politinës, istorinës ir kultûrinës raidos ypatumus bei skirtumus. Taikyti vieðojo sektoriaus personalo valdymo sistemoje geografinio mobilumo principà, siekiant regioninio valdymo stabilumo atsiþvelgti á rytinës ðalies dalies oligarchø interesus. Nuosaikiai spræsti kalbos problemà rytinëse ðalies srityse. 3. Ukrainoje bûtina sukurti motyvacinæ vieðojo sektoriaus personalo atrankos, rengimo ir karjeros sistemà. Kilus prieðiðkumui tarp rytiniø ir vakariniø regionø, darni, grieþtai centro kontroliuojama vieðojo administravimo tarnautojø rengimo sistema galëtø geriau garantuoti, kadbus sukurtas lojaliø valstybei ir provakarietiðkø valstybës tarnautojø korpusas. Geriau paisinaudojant Valstybës valdymo akademijos prie Ukrainos prezidento ir jos regioniniø institutø Europos ir transatlantinës integracijos katedrø mokslininkø kvalifikacija. 4. Nereformavus statutiniø vieðojo sektoriaus organizacijø, nesustiprinus informaciniø technologijø taikymo vieðajame sektoriuje (ypaè vietiniame), Ukrainos narystë NATO ir ES irgi taptø problemiðka. Itin aktualiu laikytinas ukrainieèiø valstybinës kalbos kasdieninio vartojimo centrinës Ukrainos srièiø vieðojo sektoriaus organizacijose sustiprinimas. 5. Gynybos ir kitø statutiniø organizacijø reformø srityje Ukraina turi remtis kaimyniniø ðaliø Lenkijos, Vengrijos, Slovakijos ir ið dalies Baltijos valstybiø patirtimi. Literatûra 1. Çàêîí Óêðàïíè Ïðî ìiñöåâi äåðæàâíi àäìiíiñòðàöii // BBP Óêðàiíè. 1999. No. 20 21. 2. Óêàç Ïðåçèäåíòà Óêðàïíè Ïðî âäîñêîíàëåíÿÿ ñòðóêòóðû ìiñöåâûõ äåðæàâíèõ àäìiíiñòðàöié âiä 3 êâiòíÿ 2005 ð. No. 593 // 2005 // Îôiö. âiñí. Óêðàïíè. 2005. No. 14. 3. Anderson J. Public Policymaking. Boston: Princeton, 1994. 4. Ïðèõîäüêî Â. À., Ïðèõîäüêî Í. Â. Óïîðÿäêóâàííÿ ñòðóêòóðû ìiñöåâèõ äåðæàâíèõ àäìiíiñòðàöié òà éîãî íåãàòèâíè íàñëèäêè. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ: Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 8 9. 5. Ìåëüòþõîâà Í. Ì. Äiàãíîñòèêà ñòàíó ñèñòåìè äåðæàâíîãî óïðàâëiííÿ. Àêòóàëüíi ïðîáëåìè äåðæàâíîãî óïðàâëiííÿ: Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: 78
Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2004. C. 36 40. 6. Êðàâ åíêî Î. Â. Âçàýìîäiÿ âëàäè òà ìàëîãî áiçíåñó íà ìicöåâîìó ðiâíi. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ: Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð 2006. C. 17 18. 7. Êîðæåíêî Â. Â. i iíí. Tåðèòîðiàëüíå óïðàâëiííÿ: ïðîáëåìè, ðiøåííÿ, ïåðñïåêòèâè. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2004. 8. Äîëiøíié Ì. I. Ðåãioíàëüíà ïîëiòèêà: ìåòîäîëîãiÿ, ìåòîäè, ïðàêòèêà. Ëüâiâ: Âèä-âî ÍÀÍ Óêðàïíè, 2001. 9. óìà åíêî Í. Ïðîáëåìû ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè â Óêðàèíå. Ëþäèíà i ïîëiòèêà. 1999, No. 3. C. 51 60. 10. Êîðîòè Î. Â. Ñòðóêòóðà äåðæàâíîï ðåãioíàëüíîï ïîëiòèêè. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 21 22. 11. Sirutavièius V., Lopata R. Ukraina prieš oranþinæ revoliucijà ir po jos: demokratizacijos ir euroatlantinës integracijos perspektyvos. Politologija, 2005. Nr. 4(40). P. 3 36. 12. Peters Guy B. Biurokratijos politika. Vilnius: Pradai, 2002. 13. Lee R. Public Personnel Systems, 3ed: Aspen Publishers. Inc., 1993. 14. Putnam R. Kad demokratija veiktø. Pilietinës tradicijos ðiuolaikinëje Italijoje. Vilnius: Margi raštai, 2001. 15. Íàçèìêî Ï. Ñ. Ïiäâèùåííÿ êâàëèôèêàöiï äåðæàâíèõ ñëóæáîâöiâ. Êèiâ: Âèä-âî ÓÀÄÓ, 1999. 16. Ïðîòàñîâà Í. Ò. Òåîðåòè íi îñíîâè íàâ àííÿ äåðæàâíèõ ñëóæáîâöiâ ó ñèñòåìi ïiäãîòîâêè òà ïiäâiùåííÿ êâàëèôèêàöii. Êèiâ: Âèä-âî ÓÀÄÓ, 2000. 17. Äàíèëåíêî À. Â. Ïiäâèùåííÿ êâàëèôèêàöiï îñíîâà ôîðìóâàííÿ íîâîiï ãåíåðàöiï ôàõiâöiâ ç äåðæàâíîãî óïðàâëåííÿ. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 28 29. 18. Ìåëüíèêîâ Î. Ñ. Çàñòîñóâàííÿ ìàðêåòèíãîâîãî ïiäõîäó â ñèñòåìè ïiäâèùåííÿ êâàëèôèêàöii äåðæàâíèõ ñëóæáîâöiâ. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 31. 19. Äiìîâà Î. Â. Ïðîôåñièíà ïiäãîòîâêà ñëóæáîâöiâ äåðæàâíîé âëàäè òà ìicöåâîãî ñàìîâðÿäóâàííÿ â Îäåñüêié îáëàñòi. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 32 33. 20. Ìåëüíèêîâà Ê. I. Ïiäâèùåííÿ êâàëiôiêàöiï äåðæàâíèõ ñëóæáîâöiâ ÿê ñêëàäîâà äåðæàâíîé êàäðîâîï ïîëèòiêè. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 36 37. 21. Øèøèêèíà Í. Ô., Êðàâ åíêî Ì. Â. Äåðæàâíà ñëóæáà: ïðàãíåííÿ äî äîñêîíàëîñòi. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 39 41. 22. Jasaitis E. Kaip perkvalifikuoti Lietuvos visuomeninio sektoriaus darbuotojus. Mokslas ir gyvenimas. 1996. Nr. 7 8. P. 12 13. 23. Turcey V. Rola sluzby cywilnej w demokratycznym spoleczeñstwe dozwiadczenia francuzkie. Warszawa: KSAP, 1996. 24. Êîëicíèê Ì. Ì. Ïëàíóâàííÿ ÿê çàñiá ðåãioíàëüíîãî ðîçâiòêó: äîñâiä Ôðàíöii. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 15 16. 25. Ìàìàòîâà Ò. Â. Çàñòîñóâàííÿ ìiæíàðîäíèõ ñòàíäàðòiâ òà iíøèõ äîêóìåíòiâ ISO ïðè ñòâîðåíè òà âäîñêîíàëåíi ñèñòåìè íàäàííÿ ÿêicíèõ ïîñëóã â îðãàíàõ äåðæàâíîãî êîíòðîëÿ. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 44 45. 26. Ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ: ñòàíîâëåííÿ, ðîçâiòîê, ïðîáëåìè. Âiííèöÿ: Ëîãîñ, 2001. 27. Ìåðêóøåâ Þ. Ì. Ðåàëii òà ïðîáëåìè iíôîðìàòèçàöii îðãàíiâ äåðæàâíîi âëàäè. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 76 77. 28. Çàêîí Óêðàiíè Ïðî Íàöioíàëüíó ïðîãðàìó iíôîðìàòèçàöii âiä 4 ëþòîãî 1998 ð. No. 74/98 BP// CD NAU. 29. Giomb K. E-Strategia Wojewòdztwa Mazowieckiego. Warszawa: PTI, 2005. 30. Ãîâîðóõà Â. Â. Äåðæàâíå óïðàâëiííÿ öèâiëüíî âiéñüêîâèìè âiäíîñèíàìè â Óêðà íi: òåîðåòè íi çàñàäè òà ìåõàíèçìè. Êè â: ÌÁÍ, 2001. 31. Áîãäàíîâà I. Â. Äåìîêðàòè íèé öèâiëüíèé êîíòðîëü íàä âîýííîþ îðãàíiçàöiýþ äåðæàâè â êîíòåêñòi åâðîàòëàíòè íîi iíòåãðàöii Óêðàiíè. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 105 106. 32. Bubnys G., Smalskys V. Policijos struktûrø valdymas ir personalo rengimas naujosios vieðosios vadybos kontekste. Viešoji politika ir administravimas. 2005. Nr. 13. C. 92 97. 33. Ãîëîáîðîäüêî Ê. Þ. Êîíöåïòóàëèçàöèÿ ìîâíîï îñîáèñòîñòi äåðæàâíîãî äiÿ à òà ñëóæáîâöà. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006. C. 81. 34. Ðåäií Ï. Î. Ïðîáëåìè âðîâàäæåííÿ äåðæàâíîi ìîâè íà ñó àñíîìó ýòàïi. Äåðæàâíå óïðàâëåííÿ òà ìicöåâå ñàìîâðÿäóâàííÿ. Çá. íàóê. ïð. Õàðêiâ: Âèä-âî ÕàðÐI ÍÀÄÓ Maãicòð, 2006, 82-83. 35. Gimþauskas E. Baltarusiø veiksnys formuojantis Lietuvos valstybei 1915 1923 m. Vilnius: LII leidykla, 2003. 79
Vainius Smalskys, Juozas Matakas Problems of Public Management and Regional Policy Reform: Analysis of Ukrainian Experience Summary Problems of public management and regional policy had been analyzed in the article. The authors stress the importance of competence development for state, counties and municipalities employees seeking public administration efficiency in the context of EU and transatlantic integration. Problem of state integrity and administrative efficiency is related with political, cultural and external factors implementing regional policy. The authors claim that without reforming statutory public sector institutions, using informational technologies especially on municipality level, Ukraine won t transform public sector which may complicate admission to EU and NATO. Important step in the reform processes is the use of national Ukrainian language in central public administration institutions. While reformatting the civil statutory public sector institutions, their strategic trends must be sophisticated based on the best experience of NATO and EU. Vainius Smalskys Kauno technologijos universiteto Socialiniø mokslø fakulteto Viešojo administravimo katedros asistentas. Elektroninis paštas vainius.smalskys@gmail.com Juozas Matakas Kauno technologijos universiteto Socialiniø mokslø fakulteto Viešojo administravimo katedros docentas, socialiniø mokslø (politologijos) daktaras. Elektroninis paštas juozas.matakas@vika.g14.ktu.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. kovo mën.; recenzuotas; parengtas spaudai 2006 m. rugsëjo mën. 80
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Funkcionali vietos bendruomenë kaip pilietinës visuomenës pagrindas Saulius Nefas Mykolo Romerio universitetas Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius Straipsnyje aptariamos pilietinës visuomenës ir bendruomenës samprata Vakarø ir Lietuvos mokslinëje literatûroje, pateikiamas vietos bendruomenës apibrëþimas ir jo sàlytis su bendruomeniškumu bei pilietine visuomene. Bandoma pagrásti mintá, kad tik funkcionaliø vietos bendruomeniø egzistavimas yra sàlyga brandþiai pilietinei visuomenei egzistuoti. Kalbëjimas apie pilietinæ visuomenæ bûdingas ne tik postsovietinëms ðalims (èia jos suvokimas buvo politizuotas, todël iðkreiptas, ir dabar já reikia suformuoti ið naujo), bet ir Vakarø Europai, ir Ðiaurës Amerikai, kur pilietinës visuomenës idëja taip pat atradinëjama ið naujo (Seligman, 2004). Pagrindinës sàvokos: pilietinë visuomenë, bendruomeniðkumas, vietos bendruomenë, funkcionalumas. Keywords: civic society, sociality, local community, functionality. Ávadas Pastaruoju metu Lietuvos moksliniame ir vieðajame gyvenime vis daþniau vartojamos sàvokos pilietinë visuomenë ir pilietiškumas, bendruomenë ir bendruomeniškumas. Todël aktualu paaiðkinti, kiek ðie terminai gali bûti vartojami kartu, papildydami ir paaiškindami vienas kità. Kad geriau atskleistume praktinius problemos aspektus, atlikome kokybiná tyrimà. Já atlikti paskatino pats tyrimo dalykas vietos bendruomenë, kurià apibrëþti kiekybiniais rodikliais gana sunku. Vietos bendruomenæ telkianèiø veiksniø samprata Lietuvos visuomenëje nagrinëjama remiantis 2005m. birþelio 1 10 d. straipsnio autoriaus vykdyto kokybinio visuomenës nuostatø tyrimo duomenimis. Tyrimas Vietos bendruomenë 2005 buvo atliekamas keturiose Lietuvos vietovëse: Kazlø Rûdoje, Kelmëje, Svëdasuose (Anykðèiø raj.) ir Domeikavoje (Kauno raj.). Kazlø Rûda pasirinkta kaip Pietø Lietuvos gyventojø nuomonæ reprezentuojanti gyvenvietë, kuri yra naujai ákurtos savivaldybës centras; Kelmë Vakarø Lietuvos gyvenvietë, esanti rajoninës savivaldybës dalis, be to, ji yra tipiðka laikomos rajoninës savivaldybës centras. Svëdasai pasirinkti kaip Vidurio Lietuvos gyventojø nuomonei atstovaujanti gyvenvietë, o Domeikava priemiesèio gyvenvietë, reprezentuojanti aplink didelius miestus gyvenanèiø þmoniø bendruo- meniðkas nuostatas. Manoma, kad ðios vietovës, esanèios skirtingose Lietuvos vietose, atspindi vidutiná Lietuvos gyventojø poþiûrá á vietos bendruomenæ telkianèius veiksnius. Ið viso áraðyti 24 iš dalies struktûruoti interviu (po 6 kiekvienoje vietovëje). Á specialiàsias (sudarytas ið tam tikros socialinës kategorijos þmoniø) grupes buvo kvieèiami eiliniai kaimo gyventojai, atsiþvelgiant á visà galimà kaimo/miestelio gyventojø ávairovæ pagal amþiø ir kitus socialinius parametrus, t. y. tiek jaunimas, tiek darbingo, tiek pensinio amþiaus þmonës; taip pat vyrai bei moterys ir priklausantys, ir nepriklausantys bendruomeninëms organizacijoms. Taigi galima teigti, kad sudarant grupes dëmesys buvo sutelktas á kaimo ir miestelio gyventojus, o atskiri atstovai pasirinkti turint tikslà pasiekti kaip galima platesnës reprezentacijos pagal pagrindinius socialinius, demografinius rodiklius. Be to, autoriui buvo svarbus dalyvavimo bendruomeniškoje veikloje veiksnys. Moksliniø darbø apie pilietinæ visuomenæ turime uþsienyje ir Lietuvoje. Straipsnyje bus remiamasi tokiais autoriais kaip Denhardtas R. B., Seligmanas A. B., Volanas A., Leonas P., Palidauskaitë J. ir kt. Pilietinës visuomenës sampratà Vakarø pasaulio autoriai grindþia šiais bruoþais: pilieèio pareiga, tikëjimas valstybe, dalyvavimas atliekant karinæ ir valstybës valdymo prievoles, pilieèiø veikimas ávairiose asocijuotose gyvenamosios vietovës grupëse, nuosavybës apsauga ir kt. 81
Jau Romos valstybës laikotarpiu buvo pabrëþiamas pilieèiø pareigø klausimas; buvo teigiama, kad pilietis privalo išpaþinti valstybës tikëjimà, turëti nuosavybæ, atlikti karinæ prievolæ, dalyvauti liaudies susirinkimuose ir kt. Pasak Denhardto, tarp pilieèiø ir jø valdþios turi bûti sveika ir aktyvi tarpininkavimo institucijø sistema, kuri savo dëmesá telkia á pilieèiø troškimus bei interesus ir kartu teikia patirties, kuri geriau parengia tuos pilieèius veikti didesnëje politinëje sistemoje. Ðeimos, darbo grupës, baþnyèia, pilieèiø asociacijos, kaimynijos, savanoriðkos organizacijos, netgi sporto grupës uþmezga individo ir platesnës visuomenës ryšius. Maþesnës grupës, kuriø visumà galima bûtø vadinti pilietine visuomene, yra svarbios todël, kad þmonëms reikia aktyviai apskaièiuoti savo interesus bendruomenës interesø kontekste [2, p. 248]. Teigiama ir tai, kad pilietinë visuomenë tai socialinë tvarka, ir aiškinama, kokios yra tos tvarkos egzistavimo sàlygos [11, p. 29]. Lietuvoje pilietinës visuomenës tradicija siekia XIV XV amþiø ir suteikia tokias iðraiðkas kaip ástatymo virðenybë, susitarimai dël teisiø ir pareigø, nuosavybës apsauga, solidarumo ryðiai, socialinë tvarka. Vienas pirmøjø Lietuvos istorijoje pilieèiø teisiø apologetø buvo A. Volanas. Jis pabrëþë, kad pilieèiø aktyvios pozicijos bûtinybë tiesiogiai susijusi su ástatymo virðenybës pripaþinimu. Ten, kur tokia virðenybë pripaþástama, pilieèiai privalo bûti politiðkai aktyvûs, patys sergëti teisëtumà ir prisiimti atsakomybæ uþ tas pasekmes, kurias sukelia ástatymui prieðinga valdovo veikla. Jei valdovas paþeidþia ástatymus, o pilieèiai tam nepasiprieðina, tai dël to kalti ir jie [8]. Faktiðkai bûdavo sudaroma visuomeninë sutartis, pagal kurià kiekvienas, net ir valdovas atsisakydavo savivalës, saugodamas prigimtines laisves ir kartu su kitais tarësi dël vieðo gyvenimo sàlygø, visiems garantuojanèiø laisvës, gyvybës ir nuosavybës apsaugà. Taip buvo sukurta politinë arba pilietinë visuomenë [8, p. 54]. Tiesa, jau nurodant Didþiøjø Lietuvos kunigaikðèiø privilegijas buvo pabrëþiama ástatymo virðenybë, t. y. kai ástatymais suvarþoma ne tik pilieèiø, bet ir valdovo galia, todël ir Lietuvos statutuose, kurie laikomi ne tik vienais ankstyviausiø Europinës teisës ðaltiniø, bet ir dokumentais, kuriuose anksèiausiai buvo pradëtos riboti centrinës valdþios galios, iðvardijamos sutarties ðaliø valdovo ir pilieèiø tarpusavio teisës ir pareigos ir pasiþadama iðlaikyti visø bajorø, kunigaikðèiø, ponø, vëliavininkø ir visø paprastø bajorø ir miestieèiø bei jø þmoniø teises ir laisves, mûsø protëviø ar mûsø suteiktas [14, p. 150]. Vienas þymiausiø Lietuvos teisininkø P. Leonas XX a. jau nurodë ðiuos pilieèio bruoþus: teisinæ laisvæ (ji reiðkia laisvæ neklausyti kitø ástatymø, kaip tik tø, kuriems jis pareiðkë savo sutikimà); pilietinæ lygybæ, kuri reiðkia teisæ nepripaþinti nieko tautoje vyresniu uþ save kaip tik tà, kuris turi moralinæ jëgà susieti pareiga taip, kaip anas já; pilietiná savarankiðkumà, kuris reiðkia, kad pilietis uþ savo egzistencijà ir iðsilaikymà tautoje gali bûti dëkingas ne kito valiai, o tik savo teisëms ir jëgoms, kaip viso vieneto nario; pilietinæ asmenybæ, kuri reiðkia, kad pilietis visuose teisës reikaluose gali apsieiti be kito atstovavimo [15, p. 20]. Dabar pilietinës visuomenës kûrimo srityje yra pastebimas Lietuvos visuomenës noras laisvëti, kurti pilietinio solidarumo ryðius, padoresnæ socialinæ tvarkà [3]. Kaip matyti iš nurodytø autoriø, tiek Vakarø, tiek Lietuvos pilietinës visuomenës suvokimo tradicija ið esmës nesiskiria ir pagrásta tokiais pat arba panašiais postulatais. Reikia pabrëþti, kad analizuojant pilietinæ visuomenæ kalbama apie pilietiðkumà globaliàja ir lokaliàja prasmëmis. Globalø pilietiškumo supratimà rodo teiginiai, kad pilietiškumo istorija ilga, siekia krikðèioniðkosios prigimtinës teisës apmàstymus ir ateina iki mûsø dienø, todël tai pirmiausia yra idëja [11]. Lokaliðkumas suprantamas kaip konkretûs darbai arba þmoniø sutelkti dariniai, siekiantys ágyvendinti idëjà, pavyzdþiui, asociacijos išugdo savo nariø bendradarbiavimo áproèius, solidarumà ir visuomeniðkumo dvasià [10] arba pabrëþiamos savanoriðkos sàjungos, baþnyèios ir bendruomenës, árodinëjama, kad sprendimai turi bûti priimami vietose [11]. Bendruomeniškumo (vietos bendruomeniškumo) sampratà formulavo tokie komunitarai kaip Ch. Tayloras, A. Etzioni, M. Walzeris, D. Bellas, R. Nisbetas, A. Lingis, B. Andersonas ir kiti, o Lietuvoje mokslininkø darbø ðia tema kol kas nëra daug. Minëtinas A. Poviliûnas, tyrinëjantis bendruomenines organizacijas, K. Masiulis, ieðkantis politikos ir vietos bendruomenës santykio ir kt. Turime paaiškinti, kad èia taip pat þvelgiame globaliai ir lokaliai. Bendruomeniðkumas, kaip ir pilietinë visuomenë, yra istoriškai susiklostæs ir nuolat kintantis visuomenës socialiniø grupiø sàveikos bûdas ir dël to tai taip pat yra idëja. Ðiai idëjai suteikiamos tokios išraiškos kaip bendri interesai, bendros vertybës, bendros problemos / prieðai, fizinë tarpusavio sàveika konkreèiais laikotarpiais, tarpusavio parama, artimu- 82
mas ir kt. Visa tai gali reikštis globaliai, nes, anot B. Andersono, visos bendruomenës, didesnës uþ pirmykðèius kaimus, kur visi gyventojai vos ne kasdien susiduria akis á aká (turbût netgi ir jie), yra ásivaizduojamos [1, p. 22]. Kiti autoriai patikslina, kad bendruomenës þmones jungia jausmas, ir pirmiausia tuo ji skiriasi nuo bendrijos. tikràjá buvimà bendruomenëje suvokiame kaip sumanytø ir ágyvendinamø darbø tikrumà ir bendruomenæ mes priimame kaip kûriná [4, p. 16], bendruomenë grindþiama þmogumi Ji yra jausmø ir minèiø, tradicijø ir iðtikimybës, kolektyvumo ir valios lydinys. Bendruomenæ galima atrasti arba ji gali simboliðkai reikðtis kaþkokioje lokalioje vietovëje per religijà, nacijà, profesijà ar judëjimà [7, p. 121]. Kiekvienai idëjai yra reikalinga raiðkos vieta. Kalbant apie bendruomeniðkumo raiðkà, ta vieta ir yra vietos bendruomenë, antra vertus, ir bendruomeniškumas lokaliàja prasme. Bûtent vietos bendruomenëse galime matyti, kad vyksta tam tikras veiksmas institucinis, kultûrinis, socialinis (tokià vietos bendruomenæ vadiname funkcionalia, kitaip tariant, veiklia, darbinga), o bûtent funkcionalioje vietos bendruomenëje formuojasi tam tikras gyvenimo bûdas (paproèiai, tradicijos). Todël vietos bendruomenæ apibrëþiame kaip grupæ þmoniø, gyvenanèiø ir veikianèiø apibrëþtoje teritorijoje 1, susijusiø bendru interesu ir vidiniu jausmu, jog jie priklauso tai þmoniø grupei. Vietiniø (teritoriniø) bendruomeniø gali bûti ávairaus dydþio ir net vienø kitose, pavyzdþiui, seniûnijoje keliø kaimø bendruomenës ir pan., o vietos bendruomenëse funkcionuoja interesø ir institucinës bendruomenës 2. Jø koreliacijà matome 1 schemoje. Taigi, atsakydami á klausimà, kas bendra tarp pilietinës visuomenës ir bendruomenës, galime teigti, kad ðios sàvokos turinio atþvilgiu tarpusavyje yra susijusios ir viena kità papildanèios, ir labiau apibrëþia paèias idëjas. O vietos bendruomenæ galima suprasti kaip pilietinës visuomenës ar bendruomenës idëjos ágyvendinimà konkreèioje vietovëje. Pilietinës visuomenës ir bendruomeniðkumo tiesioginá sàlytá pagrindþia ir termino pilietinë bendruomenë vartojimas (demokratinio valdymo sëkmë priklauso nuo to, kiek jos aplinka priartëja prie pilietinës bendruomenës idealo [10], arba kalbantis apie keturis pilietinës bendruomenës indeksus balsavimà, dalyvavimà referendumuose, laikraðèiø skaitymà, sporto bei kultûriniø asociacijø gausà (Putnam, 1994) ir tai, kad bendruomenes telkianti politika pilieèiams yra svarbiausias bûdas savo rankomis kurti pilietinæ visuomenæ [6]. Vietos bendruomenës funkcionalumas Anksèiau pagrindëme, kad tiek pilietinës visuomenës, tiek bendruomeniðkumo idëjø ágyvendinimas yra ne kas kita kaip funkcionali vietos bendruomenë. Tyrimu Vietos bendruomenë 2005 buvo bandyta išsiaiškinti patá bendruomeniðkumo suvokimà bei tai, kas jo formavimui turi átakos. Vietos bendruomenës funkcionalumà bandëme sieti su vietos bendruomenæ telkianèiais veiksniais. Nagrinëjome institucinius ir funkcinius veiksnius. Iš instituciniø veiksniø pasirinkome mokyklà, kurioje gali prigyti ávairiausios idëjos, tarp jø ir bendruomeniškumas, seniûnijà, kaip valdþios institucijà, esanèià arèiausiai þmoniø, ir baþnyèià, kuri tradiciðkai burdavo þmones á vietos bendruomenæ parapijà. Ið funkciniø pasirinkome kultûrinius ir socialinius veiksnius, nes ðiø funkcijø ágyvendinimas yra vietos savivaldos savarankiškoji funkcija, t. y. visiðkai priklauso nuo vietos gyventojø. Apibendrinant tyrimo rezultatus galima pasakyti, kad bendruomeniðkà veiklà ir bendruomeniðkumà respondentai suvokia kaip vietos problemø sprendimà susibûrus ir susitarus neabejingiems, aktyviems þmonëms, kai veikiama be 1 schema. Vietos (teritoriniø), instituciniø ir interesø bendruomeniø koreliacija 1 Priklausomumo veiksnio svarba buvo patvirtinta ir tyrimu, kurá 2004 m. atliko Ekonominiø tyrimø centras Jurbarko rajone. Absoliuti dauguma 79,1 proc. Jurbarko miesto ir 81,6 proc. Jurbarko rajono respondentø atsakë, kad jauèiasi ðiø vietoviø dalimi. 2 Turime pasakyti, kad dabar Lietuvoje sparèiai besikurianèios bendruomeninës organizacijos yra tik viena ið institucinës bendruomenës rûðiø, veikianèiø vietos bendruomenëje ir, viena vertus, skatinanèiø vietos bendruomenës funkcionalumà, o, antra vertus, bandanèiø uzurpuoti vietos bendruomenës funkcijas. 83
atlygio ir turint tikslà, interesà bei norà priklausyti vieniems nuo kitø. Vietos problemø sprendimà respondentai nusako maþdaug taip: bendrø klausimø sprendimas seniûnijoje (inþinierius, 63 m.); bendrø reikalø sprendimas savo gyvenvietëje (kultûros darbuotoja, 38 m.); þmonës atlieka darbà savo miesteliui. Aktyviø, neabejingø þmoniø susibûrimo motyvai nurodomi ðie: vietos aktyvesniø þmoniø susibûrimas spræsti problemas (pensininkas, 66 m.); tai ne vien savo pareigos atlikimas, bet ir darbas be atlyginimo (darbininkas, 54 m.); bendruomenë susitaria, kà gali padaryti, o susitarus padaro daug (pedagogë, 46 m.); dirbantys sau ir kitiems (pensininkas, 68 m.) Tikslà, interesà bei norà priklausyti respondentai supranta ávairiai: projektø rengimas dirbant kartu (pensininkas, 66 m.); grupë kà nors daranèiø iniciatoriø, pavyzdþiui, koplyèios sutvarkymas (pensininkë, 64 m.); kai yra darbo tikslas, tai yra ir bendruomeniška veikla, pavyzdþiui, paveikslø galerijos ákûrimas miestelyje (bibliotekininkë, 53 m.); þmoniø grupë, veikianti tam tikroje teritorijoje, turinti interesø ir tikslø (vadybininkë, 36 m.); neabejingø grupelë kà nors daro siekdama tikslø (moksleivë, 18 m.). Taigi bendruomeniška veikla suprantama kaip susibûrimas þmoniø, kurie susitaria dël bendrø tikslø ir veiklos, kai veikiama be atlygio sprendþiant vietos problemas arba tiesiog dirbama kartu, ir tai yra akivaizdûs funkcionalumo bruoþai. Nagrinëdami vietos bendruomenës funkcionalumà bandëme iðsiaiðkinti lyderio átakà bendruomeniškai veiklai ir bendruomeniškumui. Paaiðkëjo, kad bendruomeniška veikla funkcionalioje vietos bendruomenëje labai priklauso nuo lyderio, nes beveik visi respondentai tai nurodo. Lyderio svarba pabrëþiama daugelyje respondentø atsakymø; ir prieðingai akcentuojama, kad bendruomenës neveiklios, jei nëra tinkamo vadovo: Svarbu, kas vadovauja bendruomenei, koks lyderio autoritetas ir tai, ar seniûnas palaiko (inþinierius, 58 m.); lyderis, pilieèiø aktyvumas (seniûnas, 50 m.); lyderis ir informacijos sklaida apie tai, kas vyksta kitur, o ið neigiamos pusës, tai valdininkø blogi pavyzdþiai ir nenoras padëti þmonëms (pensininkë, 64 m.); lyderis, vizijos turëjimas ir kad kiekvienas jaustø savo indëlá ( ) ne kiekviena bendruomenë laimi projektus, tada savivaldybë padeda, o vyriausybë tai nieko, dabar dar registras uþ visokius pakeitimus pinigus plëðia (kultûros darbuotoja, 29 m.). Iðtyræ bendruomeniðkumo suvokimà ir lyderio vaidmená aiðkinomës, kokia yra vietos bendruomenæ telkianèiø veiksniø raiðka ir lûkesèiai. Kokybinio tyrimo metu buvo numatyta išsiaiškinti trijø institucijø mokyklos, seniûnijos ir baþnyèios bei kultûrinës ir socialinës veiklos vaidmená teigiamai ar neigiamai prisidedant prie vietos bendruomenës telkimo. A. Mokykla Šis tyrimas parodë, kad vietos bendruomenëje mokykla nevaidina apèiuopiamo vaidmens. Bet galima teigti, kad vietos bendruomenës funkcionalumà didina supratingi mokyklos vadovai, jø geri santykiai su vietos bendruomeniø þmonëmis ir mokyklos pagalba vietos bendruomenës reikalams suteikiama materialinë bazë. Respondentai mokyklos pasyvumà linkæ pateisinti mokyklos specifika, supranta ir didelá mokytojø uþimtumà, be to, nurodoma, kad dalis pedagogø dirba ir gyvena ne toje paèioje vietos bendruomenëje. Vis dëlto jauèiamas lûkestis, kad mokykla aktyviau ásitrauktø á vietos bendruomenës veiklà, nes ne vienas respondentas pabrëþë, kad anksèiau mokykla buvo kitokia (pensininkas, 66 m.); o sovietiniais laikais buvo kitaip, mokykla viskà organizavo, o kultûros namai tik padëdavo (pensininkas, 68 m.); Ðtai kaip pasiskirsto kitø respondentø nuomonës: Mokykla jauèiasi kaip autonomija. Manau, jie turi ðvietimo problemø. O šiaip tai mokyklos vadovai sutaria su visais. Gal ið jø reikia daugiau tikëtis kultûrinës ir sportinës veiklos (inþinierius, 63 m.); Mokykla labai geranoriška dël savo bazës (kultûros darbuotoja, 41 m.); mokykla labai geranoriðka savo baze, o ðiaip pedagogai nuvargsta, gal dël to nedalyvauja. Manau, kad kitaip veikti jie ir negali (seniûnas, 45 m.); mûsø mokykla atsilieka, mokytojai turëtø bûti vedliai, bet yra tik vienas kitas. Norëtøsi daugiau aktyvumo (pensininkas, 66 m.); priklauso nuo mokyklos vadovo ir to, ar mokytojai vaþinëja ar vietoje gyvena, nors ásivaizduoti vietos bendruomenæ be mokyklos yra sunku (darbininkas, 54 m.); Yra mûsø rajone mokyklø, kur vietos bendruomenës veikloje jie yra aðis, bet dauguma yra pasyvios, ir ne vien tai lemia vaþinëjantys mokytojai. Manau, pats darbo pobûdis, popierizmas iðsekina mokytojus, kad jie maþai ko benori (pedagogë, 46 m.); mokykla pasyvi, ir keista, kaip jai nerûpi, kokioje terpëje jie gyvena, tai kokia jos perspektyva (kultûros darbuotojas, 40 m.); jei nori suprasti vaikus, tai turi juos þinoti gyvenamoje aplinkoje, tai kaip nedalyvauti vietos bendruomenës veikloje. O mokytojai to nesupranta (medikë, 30 m.); mokytojai apkrauti popierizmu, dar namuose dirba, todël ir pasyvûs (pensininkë, 64 m.); iš mokyklos nieko nesiti- 84
kiu, nes mokykla atskira respublika (bibliotekininkë, 41 m.); nieko nesitikime net ir priimti direktoriaus (ûkininkë, 38 m.); mokykla pasyvi, gal švietimo skyrius duoda daug darbo planai, dalykinë veikla ir t. t. (vadybininkë, 36 m.); daugelis mokytojø mano, kad jei uþ ðá darbà nemoka, tai jam jis ir nepriklauso. O sovietiniais laikais buvo kitaip, mokykla viskà organizavo, o kultûros namai tik padëdavo (pensininkas, 68 m.); reikia didesnio mokyklos atvirumo, o dël veiklos vietos bendruomenëje jie sako, kad to nëra jø darbo plane, todël jie dirba iki pietø. Reikëtø, kad bendruomeniðka veikla atsirastø programose, daugiau dëmesio turëtø bûti skiriama pilietiniam ugdymui (kultûros darbuotoja, 29 m.); paèioje mokykloje matau daug kurianèiø, aktyviai talkinanèiø mokiniø, bet viskas vyksta viduje. Gal tik tokios organizacijos kaip Raudonasis Kryþius, Jaunimo klubas vykdo platesnæ veiklà. Iniciatyvesnës tik direktorë ir pavaduotoja, o mokytojai ne (moksleivë, 18 m.); Neabejotina, kad gerai vykdyti edukacinæ funkcijà pagrindinë mokyklos funkcija, taèiau tiriamieji, to neneigdami, išreiškia aktyvesnio mokyklos vaidmens vietos bendruomenës gyvenime lûkestá. Galima tik pritarti respondentams, kad tai labai svarbu: mokyklose esantis ne tik materialinis, bet ir þmogiðkasis potencialas (mokytojai, vaikai, o per juos ir tëvai) skatintø vietos bendruomenës funkcionalumà. B. Seniûnija Respondentai paþymi svarbø seniûnijos vaidmená. Matoma tendencija, kalbant apie seniûnijà, pabrëþti seniûno vaidmená, pavyzdþiui, teigiama: politinëse partijose aktyviausi þmonës ; kunigas ir seniûnas, du svarbiausi asmenys ir t. t. Respondentai nurodo ir seniûnijos priklausomumà nuo valdþios kalbëdami apie politiná aspektà ar maþas seniûnijos galias. Tai leidþia daryti iðvadà, kad suteikiant daugiau teisiø seniûnijai, bûtø efektyvesnë ir vietos bendruomenës veikla. Antra vertus, respondentai teigia, kad vietos bendruomenë gali veikti ten, kur negali seniûnija, kaip valdþios ástaiga. Tiesa, kokiø nors konkreèiø veikimo vietø nenurodo, bet jauèiamas vidinis tikëjimas: Seniûnija tik administruoja, o bendruomenë gali daugiau. Politinis aspektas turi daug átakos, kad ir darai gera bendruomenei, bet jei ne tos paþiûros su savivaldybës valdþia, tai nëra palaikymo, daug kas blokuojama. Bet politikos nepavyks iðvengti, kadangi politinëse partijose aktyviausi þmonës. Arba tuos, kurie aktyviau pasireiškia bendruomeniškoje veikoje, po to prie savæs patraukia politinës partijos (seniûnas, 42 m.); taip, seniûnija mums labai daug padeda, bet realiai ji gali maþiau nei vietos bendruomenë, ypaè tais atvejais, kai seniûnas áeina á bendruomenës tarybà (kultûros darbuotoja, 29 m.); suvokiame, kad seniûnijos þmonës turi daug darbo, bet neturi valios (bibliotekininkë, 53 m.); kunigas ir seniûnas, du svarbiausi asmenys, gaila, nëra policininko (bibliotekininkë, 41 m.); visados teikiame paramà ir kitokià pagalbà bendruomenës tarybai ir taip parodome, kad jie yra reikalingi, kad kaþkà gali. Jei parodytume kitaip, jiems bûtø gana sunku veikti (seniûnas, 54 m.); seniûnija pagrindinë vieta, kuri gali padëti bendruomenei (kultûros darbuotojas, 40 m.); be seniûnijos pagabos bûtø sunku kà nors padaryti, o bendruomenë iðsprendþia dalá rûpesèiø (darbininkas, 54 m.); o ið ko sprendþia, kaip dirba savivaldybë, ogi ið to, kaip þmonës gyvena seniûnijose, todël seniûnijos supratimas, kà gali bendruomenë, labai svarbus (pensininkas, 66 m.); bendruomenës ir seniûnijos interesai sutampa. Bus laikas, kai seniûnija su bendruomene sudarinës sutartis dël paslaugø, bet tam reikia, kad savivaldybë pasitikëtø (inþinierius, 63 m.); Iš respondentø atsakymø akivaizdþiai matyti, kad þmonës seniûnijai skiria visai kitoká, palyginti su mokykla, vaidmená, o tai neabejotinai prisideda ir prie demokratijos plëtotës savivaldoje. C. Baþnyèia Ið respondentø atsakymø matyti, kad atsiþvelgiant á baþnyèios veiklà vietos bendruomenë pirmiausia vertina klebono veiklà. Bûtent gero ar blogo klebono vaidmuo èia yra itin svarbus, t. y. svarbesnis negu seniûno ir turintis daug didesnæ reikšmæ nei mokyklos direktoriaus, kultûros namø ar bibliotekos vedëjo ar kurios nors kitos institucijos vadovo asmenybë. Respondentai šio kokybinio tyrimo metu klebono vaidmená bendruomenëje nusako taip: klebonas nulis, gerai, kad bendruomenës pirmininkas yra ir pastoracinës tarybos pirmininkas, tai jis viskà tvarko, todël ir taryboje dirba daug bendruomenës aktyvistø (seniûnas, 45 m.); mûsø pastoracinë taryba labai veikli, yra netgi atskiros komisijos finansinë, statybos, kultûrinë (pensininkas, 66 m.); priklauso nuo kunigo, bet aktyviø þmoniø visame rajone vienetai (pedagogë, 46 m.); nevaidina, nes klebonas neveiklus, bet yra klebonø, kurie telkia þmones ir taip aktyvina bendruomenæ (darbininkas, 54 m.); telkimas bus tada, kai eilinis pilietis jus baþnyèios atramà. Daug klebonø, uþuot suvienijæ þmones ir parodæ, kad juos supranta, yra uþsidaræ (kultûros darbuotojas, 40 m.); mûsø klebonas dvasios þmogus, ne ûki- 85
ninkas, tai jam maþai rûpi, kas dedasi uþ baþnyèios sienø (seniûnas, 50 m.); vargonininkë yra sutelkusi jaunimo, tikimës veiklos ið skautø, o baþnyèios komitetas labai garbaus amþiaus, tai nër ko tikëtis. Kai sutvarkëme koplyèià, tai ir klebonas gyrë, kad tiek daug þmoniø, ypaè jaunimo dalyvavo (pensininkë, 64 m.); tegu klebonas nelinksniuoja jaunimo, kad jaunimas blogas, tai bus daugiau dalyvaujanèiø (bibliotekininkë, 41 m.); taip, kunigo þodis svarus, gal reikia daugiau dëmesio jaunimui. Man atrodo, kad sunku pakliûti á baþnyèios bendruomenæ (bibliotekininkë, 53 m.); tiek bendruomenë, tiek baþnyèia turi skatinti pilietiðkumà (vadybininkë, 36 m.); klebono kaip nëra, jam nerûpi bendruomenë. O prieš tai buvo veiklus. Nors, tiesa, ir dabartinis vienà syká palaikë leido bendruomenei tvarkyti aplinkà ir sekmadiená, nes tada technikà gavome, taigi jo autoritetas svarbus (pensininkas, 68 m.); man atrodo, kad stengiasi pritraukti veiklai, bet jaunimas neiniciatyvus. Kai klebonas kalbasi, tai labai svarbu (moksleivë, 17 m.); baþnyèia infolenta, o klebonas SIELA. Norëtusi, kad daugiau veiklos bûtø prie baþnyèios (kultûros darbuotoja, 29 m.); mes tai palaikom glaudø ryðá. Klebonas yra aktyvus bendruomenës renginiø dalyvis ðventina vëliavà, skelbia informacijà ir kt. Reikia palaikyti ryðius su visais, o su baþnyèia bûtina (seniûnas, 42 m.). Atrodo, kad respondentai, atsakydami á ðá klausimà, daugiau linkæ kalbëti apie kunigo kaip lyderio vaidmená ir neakcentuoja baþnyèios, t. y. visø tikinèiøjø, kur yra ir pastoracinë taryba, vaidmens. O bûtent tokia veikla turëtø tradiciná savità pavadinimà parapija, ir vietos bendruomenæ tai darytø dar funkcionalesnæ. D. Kultûrinë veikla Tyrimas parodë kultûrinës veiklos svarbà vietos bendruomenëje. Daþname atsakyme pabrëþiama, kad be jos neapsieina në viena vietos bendruomenë. Kiekviename kaime turëtø bûti jei ne kultûros namai, tai bent biblioteka. Kartais þmonës patys suneða knygas ir padaro maþas bibliotekas, ir tai traukia þmones (seniûnas, 42 m.); kadangi að pati dirbu kultûros namuose, tai apie mus ir sukasi bendruomeniðka veikla. Mums padeda biblioteka, kuri renka medþiagà apie bendruomenës veiklà. Kultûros darbuotojai turi suprasti, kad bendruomenë yra jëga ir jei bus aktyvi bendruomenë, bus visai kitokia kultûrinio darbo prasmë (kultûros darbuotoja, 29 m.); labai gerai, jei yra kultûros namai ir biblioteka; jei šios institucijos sutaria, tai puiku, bet bûna, kad jos varþosi, kas kà padarë (pensininkas, 68 m.); svarbu, kad kultûros namai darytø ir paprastus darbus, o ne tik parodai. Vaikai ásitrauktø, bet nëra palaikymo nei stalo teniso, nei diskotekø nejaugi tai nesvarbu (bibliotekininkë, 41 m.); kuo gilesnis kaimas, tuo labiau nori kultûrinës veiklos, tik mes neturime sàlygø nuvykti, neturime aparatûros ir kt. (kultûros darbuotojas, 40 m.); þmonës vël pasiilgo kultûriniø renginiø ( ) pagal esamas darbo sàlygas, tai daug padarome, o kai dar padeda bendruomenë, tai itin daug ( ) net kultûros namus atstatëme (kultûros darbuotoja, 41m.). Kaip matome, respondentai suvokia, kad kultûrinës veiklos pagrindas yra specifiniø patalpø (bibliotekos, kultûros namø, sporto salës ) buvimas ir juose vykstantys renginiai. Tai ir yra neabejotinas vietos bendruomenës funkcionalumo poþymis, nes šios patalpos tarnauja ne kam kitam, o vietos gyventojams. E. Socialinë veikla Socialinë veikla tyrimui pasirinktose gyvenvietëse yra suprantama ir vertinama. Vietos gyventojai pabrëþia, kad jie dirba ðá darbà ir tik bûtent jie galëtø padaryti já gerai, bet kad vyriausybë neleidþia. Ypaè pabrëþiami dabartinës pašalpø skirstymo tvarkos trûkumai. Tai akivaizdþiai matyti iš ðiø atsakymø: Bendruomenë þinotø daugiau apie socialinës veiklos organizavimà, ir tai bûtø geriau (inþinierius, 58 m.); gerø þmoniø dëka ákûrëme vaikø dienos centrà, kurá vietos verslininkai jau treèius metus remia sausainiais. Nuskriaustø vaikø yra daug ir jei vyriausybë ir savivaldybë duotø bendruomenei, tai viskas bûtø geriau, nes ši geriau mato, kam reikia, o kam ne. Ðtai paðalpø pinigais pas mus neduoda á rankas, kad nepragertø, ir taip nusprendë bendruomenës taryba, nors taip ir negalima pagal vyriausybës nustatytà tvarkà (tarnautoja, 38 m.); o kas geriau uþ bendruomenës narius gali þinoti paðalpø skirstymo padëtá (vadybininkë, 36 m.). Pasitaikë ir tokiø atsakymø, kai teigiama, kad ne paðalpos yra svarbiausia paramos forma: paðalpos bendruomenei neturi átakos, gal kitaip bûtø, jei bûtø nepiniginë forma, tai labiau ásitrauktø (kultûros darbuotoja, 29 m.); taip, þmonës gal ir negali fiziðkai, bet reikia jiems padëti dvasiðkai (moksleivë, 18 m.). Daþnai ið socialinë veiklos aspektø respondentai mini þmoniø, kurie nepajëgia vieni tvarkytis, globà. Ðitoje srityje, jø manymu, bendruomenë labiausiai veikia ir galëtø dar daugiau veikti: socialinë veikla bendruomenëje yra svarbu. Tai su negalia, vieniðø globa (seniûnas, 50 m.); socialiniai darbuotojai vieni nepajëgûs be bendruomenës aktyvo pagalbos, nors dirba gerai (pensininkë, 64 m.); dalis þmoniø praðo tik tada, kai yra labai blogai, o ðiaip tai nenori parodyti savo negalios (biblio- 86
tekininkë, 53 m.); tai svarbu, kadangi bendruomenës taryboje yra atsakingi þmonës, kurie lanko neágaliuosius, padeda pildyti paraiðkas dël pasëliø deklaravimo, sutvarko kitus dokumentus (seniûnas, 42 m.); jaunimà Caritas ir Raudonasis kryþius stengiasi átraukti á veiklà (moksleivë, 17 m). Natûralu, kad á socialinæ veiklà þvelgiama gana plaèiai nuo to, kad Vyriausybë neleidþia organizuoti socialinës globos vietos bendruomenëje geriau ir lûkesèio ðá darbà atlikti patiems iki to, kad nesitenkinama laukimu ir veikiama arba bent jau teigiamai þiûrima á veikianèias socialinës pagalbos organizacijas. Tai rodo akivaizdþias tendencijas dar labiau padidinti socialiniø paslaugø teikimà ir kartu vietos bendruonmenës funkcionalumà ðioje srityje. Išvados Ðiame straipsnyje buvo iðkelti teiginiai apie pilietinës visuomenës ir bendruomenës sàlytá ir tai, kad pilietiðkumo pagrindas yra funkcionali vietos bendruomenë. Galima daryti šias išvadas: 1. Tai, kad pastaruoju metu vis daþniau Lietuvoje vartojama sàvoka pilietinë visuomenë bûtø suprantamesnë, galima kaip sinonimà vartoti terminà bendruomeniškumas, nes tai yra ið esmës tø paèiø vertybiø nusakymas. 2. Pilietinë visuomenë, kaip ir bendruomeniðkumas, yra idëjos, todël joms ágyvendinti kiekvienoje konkreèioje vietovëje reikia sukurti konkretø instrumentà. Toks instrumentas ir yra vietos bendruomenë. 3. Visose gyvenamosiose vietovëse natûraliai susidaro vietos bendruomenës, bet pilietinei visuomenei formuotis padës, kitaip tariant, jos pagrindas bus funkcionalios vietos bendruomenës, t. y. tos, kuriose ásikûrusios ne tik bendruomeninës organizacijos, bet kur bendruomeniškà veiklà propaguoja ir inicijuoja tokios formalios institucijos kaip mokykla, seniûnija, baþnyèia ir kt. bei ágyvendinamos socialinës, kultûrinës ir kitos vietos savivaldø, ypaè savarankiðkø, funkcijos. 4. Tyrimas atskleidë, kad tiriamieji daug daugiau bendruomeniðkos veiklos bendruomenëje tikisi iš mokyklos ir baþnyèios, todël galima manyti, kad keièiantis ðiø institucijø poþiûriui á bendruomeniškà veiklà ir aktyviau joms pradëjus dalyvauti vietos iniciatyvose vietos bendruomenës funkcionalumas suaktyvës. 5. Turint galvoje Vakarø ðaliø patirtá ðioje srityje bei stebint ðiuo metu Lietuvos socialiniame gyvenime vykstanèius procesus, neabejotina, jog kuriant pilietinæ visuomenæ funkcionali vietos bendruomenë yra globaliame pasaulyje besireiðkianèiø dvasinës pusiausvyros paþeidimø, susvetimëjimo, besikeièianèios kokybiško gyvenimo sampratos atsvara ir t. t. Veikiant funkcionaliai vietos bendruomenei, tikëtina, kad þmonës áneð didesná indëlá á vietos socialinio kapitalo kokybiðkà atsinaujinimà (Vakarø ðalyse socialinis kapitalas nuolat atkuriamos, stiprinant veikianèiø socialiniø struktûrø dalis vietos pilietines iniciatyvas, tradicinius darinius ir kt.,), o tai ir leidþia tikëtis teigiamø pokyèiø pilietinës visuomenës kûrimo srityje. Literatûra 1. Anderson B. Ásivaizduojamos bendruomenës. Vilnius: Baltos lankos, 1999. 2. Denhardt R. B. Vieðøjø organizacijø teorijos. Vilnius: Algarvë, 2001. 3. Kuolys D. Valdþios atotrûkis nuo visuomenës kaip 1940-aisiais. 2005 [þiûrëta 2005 m. rugsëjo 20 d.]. Prieiga per internetà http:// www. bernardinai.lt 4. Lingis A. Nieko bendra neturinèiø bendrija. Vilnius: Baltos lankos, 1997. 5. Jurbarko rajono gyventojø apklausa. Tyrimo ataskaita parengta A. Miliauskienës.Vilnius: Ekonominiø tyrimø centras, 2004. [þiûrëta 2006m. vasario 14d.]. Prieiga per internetà http://www. google.lt 6. Masiulis K. Savivalda ir demokratija. Interesø grupiø ir bendruomeniø skatinimo politika ES/. Parengë dr. Laima Andrikienë, Europos Sàjungos politikos ir valdymo instituto direktorë. Autorizuota metodinë medþiaga kursams Lietuvos savivaldybiø ir pilieèiø ryðio stiprinimas 2003 m. geguþës birþelio mën. 7. Nisbet R. A. 2000: Sociologijos tradicija. Vilnius: Pradai. 8. Palidauskaitë J. Pilietinës visuomenës ir pilietinës kultûros samprata: Filosofija ir sociologija. 1994. Nr. 3. P. 54 65. 9. Poviliûnas A. Kaimo atskirties profiliai. Vilnius: Kronta, 2003. 10. Putnam Robert D. Kad demokratija veiktø. Vilnius: Margi raštai, 2001. 11. Seligman Adam B. Pilietinës visuomenës idëja. Vilnius: Lietuvos raðytojø sàjungos leidykla, 2004. 12. Etzioni A. New Communitarian Thinking. Charlot-Tesville: University Press of Virginija, 1995. 13. Kretzmann J. P., Mcknight J. L. Building communities from the inside out. Kansas: University Press, 1994. 14. Valikonytë I., Lazutka S. ir kt. Pirmasis Lietuvos statutas. (1529) Vilnius:Vaga, 2001. 15. Leonas P. Viešoji teisë. Politika ir kultûra. Politinë mintis Lietuvos Respublikoje (1918 1940). Vilnius, 1992. 87
Saulius Nefas Functional Local Community as Foundation of Public Society Summary The article defines and discusses the concepts of public society, community, highlights the definition of local community and its correlation with public society. The author concludes that existance of functional local communities is an essential condition of existance of mature public society. The overview of communitarian theories of such authors as Ch. Taylor, A. Etzioni, M. Walzer, D. Bellas, R. Nisbet, A. Lingis, B. Anderson, A. Poviliûnas, K. Masiulis and the findings of a survey carried out in five municipalities in 2005 and its conclusions are presented in the article. Saulius Nefas Mykolo Romerio universiteto Viešojo administravimo fakulteto Viešojo administravimo katedros lektorius. Telefonas (+370) 687 35228 Elektroninis paštas saunef@mruni.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 vasario mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 88
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Atstovavimo asimetrijos ir verslo skvarba viešojoje politikoje: Klaipëdos miesto savivaldybë Gabrielë Burbulytë, Saulius Þostautas Klaipëdos universitetas Minijos g. 153, LT-93185 Klaipëda Straipsnyje nagrinëjamos viešosios valdþios ágyvendinimo galimybës vietos valdyme. Kadangi viešoji valdþia suponuoja aktyvø pilieèiø ásitraukimà á valdymo organizavimà, tyrimui pasirinktas vienas ið pagrindiniø ásitraukimo aspektø atstovavimas. Straipsnio autoriai laikosi nuostatos, kad pasyvus atstovavimas yra linkæs virsti aktyviu, ir tai gali tapti neigiama tendencija, jei atstovaujamoji struktûra nëra pakankamai simetriðka visuomeninei struktûrai. Kaip itin maþai tyrinëta sritis, tyrimo objektu pasirinkta Klaipëdos miesto savivaldybës tarybos nariø socialinë priklausomybë ir jos atitiktis miesto socialinei struktûrai. Kadangi atstovavimas apima labai plaèià tematikà, straipsnyje jis yra dalijamas á keturis pagrindinius struktûrinius komponentus: lyèiø, tautybiø, amþiaus grupiø ir uþimtumo atstovavimà. Tyrimas patvirtino prielaidà, kad daþniausiai aktyvia visuomenës grupe tampa verslo sektorius, kuris stengiasi iðnaudoti visiems pilieèiams sukurtus demokratinius dalyvavimo viešojoje valdþioje kanalus. Pagrindinës sàvokos: viešoji valdþia, vietos savivalda, atstovavimas, skirtingumo poveikis. Keywords: public governance, local self-government, representation, diversity effect. Ávadas Problemos aktualumas ir naujumas. Pasauliniuose vieðosios politikos tyrimuose matyti, kad pamaþu naujosios viešosios vadybos (new public management) paradigmà keièia viešosios valdþios (public governance) idëjos, kurios propaguoja vieðøjø ir privaèiøjø subjektø, pilietinës visuomenës, socialiniø grupiø ir institucijø (glaudesná) bendradarbiavimà siekiant ágyvendinti vieðuosius interesus. Plëtojant viešosios valdþios idëjas vietos savivaldoje susiduriama su keletu aktualiø problemø, pirmiausia demokratijos talpumo problema. Nepaisant pilieèiø ásitraukimo aktualizavimo, visuotinis jø dalyvavimas sprendimø formavimo procese ðiandien yra sunkiai ásivaizduojamas, todël efektyvaus atstovavimo uþtikrinimo problema vis dar išlieka aktuali. Antra, tai vieðojo sektoriaus gebëjimo derinti politikø ir pilieèiø dvigubà spaudimà problema. Pastaroji verèia vieðàjà politikà transformuotis ieškant naujø bûdø (naujø paradigmø) savajai egzistencijai uþtikrinti. Pastaraisiais metais galima aptikti daug ávairiø tyrimø, skirtø atstovavimo tematikai [4; 8; 13; 14], taèiau daugiausia dëmesio juose skiriama lyèiø [15] bei etninëms (rasiø/tautybiø) problemoms [8; 13], tuo tarpu priklausomybë ávairiems visuomenës sluoksniams arba uþimtumo grupëms yra maþiau tyrinëjama. O juk tai taip pat turi átakos vieðøjø sprendimø priëmimà bei vieðosios politikos vykdymo procesui. Tyrimo objektas ir tikslai. Susiklosèiusi padëtis paskatino atlikti Klaipëdos miesto savivaldybës tarybos socialinio atstovavimo tyrimà. Tyrimo objektu, kitaip nei atliekant tradicinæ partologinæ savivaldybiø tarybø rinkimø analizæ, pasirinkta tirti tarybos nariø socialinë priklausomybë. Tyrimo tikslas ištirti, ar tarybos nariø socialinë priklausomybë atitinka miesto gyventojø socialinæ struktûrà, bei nustatyti galimas asimetrijas. Nors visuotinai sutariama, kad demokratijoje atstovaujamosios struktûros turi kuo tiksliau atspindëti visuomenæ, galima rasti daugybæ ávairiø tyrimø, tiek patvirtinanèiø, tiek ir paneigianèiø pasyvaus atstovavimo virtimà aktyviu [4; 14]. Maþa to, nëra ir bendro sutarimo, ar ðis virsmas laikytinas pozityvia, ar vis dëlto negatyvia duotybe [4; 14]. Šiame darbe laikomasi nuostatos, kad pasyvus atstovavimas yra linkæs virsti aktyviu (tiek pozityvia, tiek ir negatyvia prasmëmis) bei keliama prielaida, kad savivaldybës tarybos nariø socialinë priklausomybë (nepaisant reikalavimo vengti 89
vieðøjø privaèiøjø interesø konflikto) gali turëti átakos priimamiems sprendimams, vadinasi, tiesiogiai veikti savivaldybës administracijà. Kadangi atstovavimas apima labai plaèià tematikà, straipsnyje jis yra dalinamas á keturis pagrindinius struktûrinius komponentus: lyèiø, tautybiø, amþiaus grupiø ir uþimtumo atstovavimo tyrimus. Pirmieji du priklausytø globaliø problemø grupei, tuo tarpu antrieji du yra labiau latentinio pobûdþio, taèiau padeda atskleisti nematomas galimos manipuliacijos visuomene gijas. Tyrimo uþdaviniai: 1) ištirti miesto tarybos nariø pasiskirstymà pagal iðskirtuosius atstovavimo struktûrinius komponentus; 2) taikant skirtingumo poveikio metodà nustatyti atstovavimo simetrijas/asimetrijas miesto gyventojø socialinei struktûrai. Tyrimo metodika. Tyrimas apima laikotarpá nuo 1995 iki 2004 m. Taikant vieno atvejo tyrimà bei analitinës statistikos metodus analizuojami keturi paskutiniai rinkimai á Klaipëdos miesto savivaldybës tarybà. Analizuojant atstovavimo klausimus taikytina skirtingumo poveikio (diversity effect) sàvoka. Skirtingumo poveikio tyrimai padeda nustatyti atstovaujamosios struktûros homogeniðkumà arba heterogeniðkumà. Nors nëra visuotinio sutarimo, kaip tai (t. y. pozityviai ar negatyviai) veikia organizacijos veiklà, vis dëlto linkstama manyti, kad didesnë ávairovë leidþia geriau uþtikrinti vieðøjø sprendimø priëmimà ir ágyvendinimà. Laikantis prielaidos, kad savivaldybës taryboje heterogeniðkumas yra labiau pageidautinas nei homogeniðkumas, skirtingumo poveikiui apskaièiuoti taikomas D.W.Pittso [8, p. 619] pasiûlytas Blau indeksas. 1 lentelë. Tradicinio valdymo (government) ir viešosios valdþios (governance) poþymiai vietos savivaldoje [5, p.17] 1. Viešosios valdþios paradigma vietos valdyme XX amþiaus pabaiga gana netikëtai ásiverþë á viešosios politikos istorijà pasiûlydama tikriausiai vienà ið áspûdingiausiø vieðojo administravimo paradigmø naujosios viešosios vadybos (NVV) sampratà. Artëjantis á pabaigà antrasis NVV gyvavimo deðimtis vis dëlto atskleidë paradigmos trûkumø, kurioms taisyti pradëtos kurti naujos, á paradigmas pretenduojanèios teorijos. Didþiausios vieðojo administravimo problemas tirianèios institucijos (kaip OECD, NASPA ar NISPACee) vis aktyviau pradëjo propaguoti viešosios valdþios idëjà [6; 7]. Keièiantis pasaulio visuomeninei sanklodai vyriausybëms iðkilo ypatingas poreikis suspëti su visuomeniniais pokyèiais, atkurti pasitikëjimà vyriausybe, galiausiai, suvokti, kad vyriausybë taip pat turi keistis [6, p. 11 12]. Tradicinë hierarchinë vyriausybë [2, p. 174] keièiama vieðàja valdþia, kurià elementariausiai galima apibûdinti kaip pamatiniø tautos vertybiø (daþniausiai ákûnytø ðalies Konstitucijoje) institucionalizavimà [7, p.12]. Ekonomikos internacionalizacija, privataus sektoriaus vis didesnis ásitraukimas á vieðuosius sprendimus, vieðosios politikos europëjimas, politinio dalyvavimo pokyèiai, paèios vieðosios politikos kaita, galiausiai, laipsniðkas perëjimas á pobiurokratinæ valstybæ visos ðios prieþastys lemia didëjantá viešosios valdþios idëjos populiarëjimà vietos valdyme [5, p. 14]. Apibûdindamas vieðàjà valdþà, P. Johnas [5, p.17] pateikia poþymiø, skirianèiø vieðàjà valdþià nuo tradicinio valdymo, palyginimà (1 lentelë). Vietos viešoji valdþia aprëpia visus socialinius ryðius, maþinanèius santykiø tarp lokalaus ir globalaus lygio, santykiø, kurie prisideda prie teritorinës darnos ir savitumo, átampà [1, p. 508]. Tradicinis valdymas Vieðoji valdþia Institucijø skaièius Keletas Daug Biurokratinë struktûra Hierarchinë/konsoliduota Decentruota/fragmentiðka Horizontali tinklaveika* Uþdara Iðplësta Tarptautinë tinklaveika* Minimali Iðplësta Demokratiniai ryðiai Atstovavimas Atstovavimas+nauji eksperimentai Politika Rutiniðka Inovatyvi/besimokanti Centrinë vyriausybë Tiesioginë kontrolë Decentralizacija+mikrointervencija Lyderystë Kolegiali/klientelinë Merinë/charizmatiðka * Tinklaveikos (network) terminas vartojamas vadovaujantis M. Castells garsiosios trilogijos Informacijos amþius: ekonomika, visuomenë ir kultûra lietuviškuoju pirmosios dalies vertimu. Þr. M. Castells. Tinklaveikos visuomenës raida. Vilnius: Poligrafija ir informatika, 2005. 90
Viešoji valdþia apima daugybæ formaliø ir neformaliø kanalø, kuriais valdþia cirkuliuoja formuojamø tikslø, priimamø sprendimø ir vykdomos politikos forma [3, p. 519]. Ji veikia kaip labai stiprus endogeninis veiksnys vietiniø teritoriniø, administraciniø vienetø plëtroje. Taigi apibendrinant galima pasakyti, kad viešoji valdþia lokaliu lygiu propaguoja glaudesná politiniø institucijø (ðiuo atveju savivaldybës tarybos), administravimo institucijø (ðiuo atveju savivaldybës administracijos) bei pilieèiø bendradarbiavimà priimant ir ágyvendinant vieðuosius sprendimus. Kaip tai pasireiškia praktikoje, atskleidþia tyrimo rezultatai. 2. Atstovavimo tendencijos Klaipëdos miesto savivaldybës taryboje 2.1.Lyèiø atstovavimas miesto taryboje Miesto taryboje yra aiðki lyèiø disproporcija. Èia vyrauja 80 proc. vyrø ir 20 proc. moterø (1 pav.). Tai reiðkia, kad vyrai reprezentuoja daugiau nei 30 proc. miesto moterø savivaldybës taryboje. Vis dëlto Klaipëda nëra iðimtis. Panaði padëtis vyrauja visame pasaulyje ir tik Skandinavijos valstybëse moterø atstovavimas renkamosiose institucijose pranoksta 20 proc., Ðvedijoje siekia net 45 proc. Tokios atstovavimo disproporcijos nederëtø sieti su atskirties fenomenu, nes, tarkime, moterø skaièius administracinëse struktûrose Lietuvoje daugiau nei dvigubai virðija vyrø skaièiø. Pagrindinë netolygaus pasiskirstymo renkamosiose institucijose prieþastis sietina su politiniø partijø nebrandumu ir partiniø sàraðø sudarymo neskaidrumu. 2.2. Tautybiø atstovavimas miesto taryboje Tautiniø grupiø atstovavimas yra maþiausiai problemiðkas, nes Klaipëda yra daugiatautis miestas. Dvi vyraujanèios tautinës grupës yra lietuviai (71 proc.) ir rusai (21 proc.). Jos yra labiausiai atstovaujamos vietos taryboje (2 pav.). Pastebima tendencija, kad rusø tautinës maþumos atstovavimas kryptingai didëja. Po paskutiniø rinkimø taryboje yra 19 proc. rusø tautybës atstovø. Kita akivaizdi tendencija, kad 1995 2000 m. á tarybà pateko nemaþai itin maþø tautiniø grupiø atstovø. Pavyzdþiui, lenkai, nors sudaro tik 0,4 proc. Klaipëdos gyventojø, 1995 ir 1997 m. taryboje turëjo tiek pat atstovø, kiek ir rusai, t. y. 6,5 proc. Tiek pat 1997 m. atstovø turëjo ir ukrainieèiai, nors jø mieste gyvena tik 2,4 proc. 2000 m. taryboje lenkai, rusai ir baltarusiai turëjo vienodai po 3 proc. atstovø. Tik 2003 m. taryboje liko viena, taèiau vyraujanti tautinë maþuma rusai. Apskritai proporcinë rinkimø sistema yra palanki tautinëms maþumoms, ypaè kai jos turi savas politines organizacijas (o ðiuo atveju pastebima tendencija tautinëms maþumoms turëti savas politines organizacija taryboje). Taèiau ir lietuviðkos politinës partijos vis labiau linksta átraukti tautiniø maþumø atstovus á partijø sàraðø virðûnes. 2 pav. Tautybiø pasiskirstymas miesto taryboje 1 pav. Vyrø ir moterø proporcija miesto taryboje Ðaltinis: autoriø skaièiavimai remiantis duomenimis iš www.vrk.lt èia ir toliau vietos savivaldos rinkimai ávyko kartu su prezidento rinkimais 2002 m., o taryba kadencijà pradëjo 2003 m. pavasará. Ðaltinis: autoriø skaièiavimai remiantis rinkimø duomenimis ið www.vrk.lt 2.3.Amþiaus grupiø atstovavimas miesto taryboje Amþiaus grupiø atstovavimas vël atskleidþia aiðkias disproporcijas. Nepaisant to, kad miesto demografinëje struktûroje net trys amþiaus grupës, t. y. 20 29, 30 39 ir 40 49, sudaro beveik lygias (~20 proc.) dalis, taryboje vyrauja 40 49 ir 50 59 m. amþiaus grupiø atstovai (3 pav.). Ke- 91
letas veiksniø padeda paaiðkinti susiklosèiusià padëtá. Pirmiausia maþëja 20 29 ir 30 39 m. pilieèiø aktyvumas, pirmiesiems vis labiau pasirenkant studijas aukðtosiose mokyklose, o antriesiems vis aktyviau ieðkant darbo uþsienyje. Tuo tarpu 50 59 m. þmoniø aktyvumo padidëjimas sietinas su prailgintu pensiniu amþiumi. Be aktyvumo, atsiskleidþia ir partiniø sàraðø sudarymo ydingumai. Taèiau, be susiejimo su uþimtumu, amþiaus grupiø atstovavimo analizë yra tik gryna statistika. Analizuojant tarybos deputatø ankstesnio ar esamo uþimtumo sritis iðryðkëja itin aiðkios demokratijos asimetrijos tendencijos. Visose kadencijose dominuoja verslo (privataus ir valstybinio) atstovai (4 pav.). Tik pastaraisiais metais juos pradeda vytis švietimo darbuotojai. Visos kitos veiklos sritys turi tik pavienius atstovus, nesudaranèius didesniø grupiø. Be to, daugiau nei 50 proc. deputatø yra buvæ ar esami vadovai (tarp jø ir privaèiø ámoniø savininkai). 2000 m. jø skaièius siekë beveik 80 proc. Tokia padëtis vertintina itin neigiamai, kaip sudaranti prielaidas dviem negatyviems procesams: 1) rinkos santykiø vyravimui priimant vieðuosius sprendimus. Tai sudaro prielaidas eliminuoti ilgalaikiø socialiniø tikslø ágyvendinimà; 2) uþdaros valdanèiosios stratos formavimuisi, t. y. elitarizmui. Vienas ið pagrindiniø veiksniø pilietinës visuomenës kontrolë ðiandien dar nefunkcionuoja efektyviai, todël reikalingos kitos priemonës (iðoriniø jëgø kontrolë) áveikiant besiformuojanèias asimetrinës demokratijos tendencijas. 4 pav. Uþimtumo atstovavimas miesto taryboje Ðaltinis: autoriø skaièiavimai remiantis rinkimø duomenimis ið www.vrk.lt Viena ið tokiø poveikio priemoniø galima ávardyti Konstitucinio teismo nutarimà [9], kuriuo buvo uþdrausta tuo paèiu metu eiti ir Seimo nario, ir vietos tarybos deputato pareigas. Tik po ðio nutarimo buvo sustabdytas vienos, t. y. verslo, grupës dominavimas (4 pav.) bei nutrauktos potencialios politikos ir administracijos sàsajos su verslu, kai daugiau naujø þmoniø (t. y. per pirmà kadencijà) pateko á savivaldybës tarybà (5 pav.). 3 pav. Amþiaus grupiø atstovavimas miesto taryboje Ðaltinis: autoriø skaièiavimai remiantis rinkimø duomenimis ið www.vrk.lt 2.4. Uþimtumo atstovavimas miesto taryboje 5 pav. Politikos profesionalizacija miesto taryboje Ðaltinis: autoriø skaièiavimai remiantis duomenimis ið www.vrk.lt ir www.klaipeda.lt *** pokyèiai po Konstitucinio Teismo nutarimo [9]. 3. Skirtingumo poveikis: pilietinë visuomenë, administracinë valstybë ir verslo skvarba Skirtingumo poveikiui apskaièiuoti taikomas D. W. Pittso [8, p. 619] pasiûlytas Blau indeksas: 92
1- p i ² (1) èia: p grupës nariø proporcija duotoje kategorijoje; i skirtingos kategorijos. Remdamasis Blau indeksu D. W. Pittso [8, p. 620] siûlo formulæ, kurià galima pritaikyti ir skirtingumo poveikio Klaipëdos miesto savivaldybës taryboje tyrimui: R=1- (X im -X is )²+(X jm -X js )²+..+(X nm -X ns )² (2) èia: R atstovavimo kintamasis; X m kintamojo proporcija miesto visuomenëje; X s kintamojo proporcija savivaldybës taryboje. Visiškai homogeniðkos grupës indeksas lygus 0, o visiðkai heterogeniðkos grupës 1. Tyrimo patogumui indeksus sugrupavome á penkias grupes: jei indeksas nuo 0 iki 0,2, grupë laikoma labai homogeniðka, 0,2 0,4 pakankamai homogeniðka, 0,4 0,6 vidutiniðko skirtingumo grupë, 0,6 0,8 pakankamai heterogeniðka, 0,8 1 labai heterogeniðka. Taikant Blau indeksà (1) ir D. W. Pittso pasiûlytà formulæ (2) buvo apskaièiuota tirtø elementø lyèiø, tautybiø, amþiaus grupiø bei uþimtumo skirtingumo poveikio indekso kaita. Gauti rezultatai (2 lentelë) patvirtino deskriptyvinës statistikos duomenis. Analizuojant skirtingumo indekso pasiskirstymà galima pastebëti, kad tik tautybiø atstovavimo srityje savivaldybës taryba iðsiskiria kaip itin heterogeniðka. Kadangi ðioje srityje atstovavimas beveik idealiai sutampa su miesto bendruomenës struktûra, ðis heterogeniðkumas yra vertintintas teigiamai. Lyèiø bei amþiaus grupiø atstovavimo srityje skirtingumo indeksas svyruoja ties vidutine riba. Prasèiausia padëtis, kaip ir tikëtasi, yra uþimtumo srityje. Tik 1995 m. taryboje susiklosèiusià padëtá galima vertinti kaip vidutiniðkà, o visose kitose kadencijose pastebima, kad dominuoja viena ar kelios grupës. Ðis vyravimas lemia tam tikros monolitinës socialinës grupës vyravimà bei numano galimybæ/tikimybæ, kad priimant su vieðaisias socialiniais interesais susijusius sprendimus ásigali privatûs ekonominiai interesai. Nors ir negalima grieþtai vertinti pozityvumo ar negatyvumo aspektu, vis dëlto formuojasi tendencija, kad vidutiniškas miesto tarybos narys yra penktà deðimtá ápusëjæs verslininkas. Tai leidþia formuluoti prielaidà dël pasyvaus atstovavimo virtimo aktyviu. Tai savo ruoþtu lemia uþdaros stratos formavimàsi. Išvados 1. Naujos idëjos vieðojoje politikoje sietinos su aktyvesnio vaidmens pilieèiams suteikimu valstybiø viešajame valdyme. Viešosios valdþios (public governance) idëja bûtent ir propaguoja vieðøjø ir privaèiøjø subjektø, pilietinës visuomenës, socialiniø grupiø ir institucijø glaudesná bendradarbiavimà siekiant ágyvendinti vieðuosius interesus. Vienas ið klasikiniø bûdø uþtikrinant ðiø interesø ágyvendinimà yra atsovavimas. Taèiau jis nefunkcionuoja savaime jam reikalinga nuolatinë pilietinës visuomenës kontrolë. Atstovaujamoji struktûra turi kuo tiksliau atspindëti atstovaujamosios visuomenës struktûrà, o tam turi bûti sudarytos sàlygos dalyvauti. Kadangi smulkiausia demokratinio proceso làstelë yra vietos savivalda, bûtent dalyvavimo galimybiø vietos valdyme uþtikrinimas yra viena ið prioritetiniø demokratiniø valstybiø srièiø. 2. Tiriant lyèiø, tautiniø ir amþiaus grupiø bei uþimtumo atstovavimà savivaldybës taryboje paaiðkëjo, kad problemiðkiausia padëtis yra uþimtumo srityje. Analizuojant tarybos deputatø ankstesná ar esamà uþimtumà iðryðkëja itin aiðkios 2 lentelë. Skirtingumo poveikio indekso pasiskirstymas miesto taryboje Metai Lyèiø atstovavimas Tautybiø atstovavimas Amþiaus grupiø atstovavimas Uþimtumo grupiø atstovavimas 1995 0,38 0,71 0,45 0,45 1997 0,56 0,82 0,76 0,28 2000 0,56 0,88 0,63 0,23 2002 0,47 0,87 0,58 0,33 Šaltinis: autoriø skaièiavimai remiantis duomenimis ið www.vrk.lt, www.klaipeda.lt ir www.std.lt 93
demokratijos asimetrijos tendencijos. Visose kadencijose vyrauja verslo (privataus ir valstybinio) atstovai. Tik pastaraisiais metais juos pradeda vytis švietimo darbuotojai. Visos kitos veiklos sritys turi tik pavienius atstovus, nesudaranèius didesniø grupiø. Be to, daugiau nei 50 proc. deputatø yra buvæ arba esami vadovai (taip pat ir privaèiø ámoniø savininkai). 2000 m. jø skaièius siekë beveik 80 proc. Tokia padëtis vertintina itin neigiamai, kaip sudaranti prielaidas dviem neigiamiems procesams: 1) rinkos santykiø vyravimui priimant vieðuosius sprendimus. Tai sudaro prielaidas: eliminuoti ilgalaikiø socialiniø tikslø ágyvendinimà; 2) formuotis uþdarajai valdanèiajai stratai, t. y. elitarizmui. 3. Atlikus Klaipëdos miesto savivaldybës tarybos tyrimà paaiðkëjo itin aiðkios verslo atstovø skverbimosi tendencijos. Didþioji dalis pilieèiams dalyvavauti sukurtø kanalø plaèiajai visuomenei yra neþinomi ir beveik nenaudojami, o verslo atstovai ðiuos kanalus iðnaudoja maksimaliai. Ontologiðkai vietos savivalda yra orientuota á vietos bendruomenei aktualiø bendrøjø/vieðøjø poreikiø sprendimà. Taèiau vienos (ir labai átakingos) visuomeninës làstelës vyravimas svarbiausioje vietos savivaldos institucijoje numano viešøjø poreikiø suasmeninimà, ðitø suasmenintø poreikiø skverbimàsi á savivaldybës administracijà, ávairias miesto nevyriausybines organizacijas, vietinæ þiniasklaidà. Ir nors jau imtasi priemoniø (pvz., Konstitucinio Teismo nutarimas) vienvaldystei sustabdyti, reikëtø skatinti didesná politiniø partijø rinkimø sàraðø sudarymo skaidrumà bei vykdyti aktyvesná bendruomenës nariø informavimà apie jiems sudarytas dalyvavimo galimybes priimant vieðuosius sprendimus. Literatûra 1. Gilly J. P., Wallet F. Forms of Proximity, Local Governance and the Dynamics of Local Economic Spaces: the case of Industrial Conversion Process. International Journal of Urban and Regional Research. 2001. Vol. 25. Issue 3 (September). P. 553 570. 2. Hill C., Lynn L. Is hierarchical governance in decline? Evidence from empirical research. Journal of Public Administration Research and Theory. 2004. Vol. 15. P. 173 195. 3. Hope K. R.Snr. Decentralization and local governance theory and the practice in Botswana. Development Southern Africa. 2000. Vol. 17. No. 4 (October). P. 519 534. 4. Bryner G. C. Public Organizations and Public Policies. In Peters B.G., Pierre J., eds. Handbook of Public Administration. London: Sage publications, 2003. P. 300 309. 5. John P. Local Governance in Western Europe. Sage publications: London, 2001. 6. OECD. Government of the Future. Governance. OECD, 2000. www.oecd.org 7. OECD. Public Sector Leadership for the 21st century. Governance. OECD, 2001. www.oecd.org 8. Pitts D. W. Diversity, Representation, and Performance: evidence about Race and Ethnicity in Public Organizations. Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. Vol. 15. P. 615 631. 9. LR Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodþio 24 d. nutarimas. Valstybës þinios. 2002. Nr. 103-4605. 10. Vyriausioji rinkimø komisija www.vrk.lt 11. Lietuvos statistikos departamentas www.std.lt 12. Klaipëdos miesto savivaldybë www.klaipeda.lt 13. Smith G., Stephenson S. The Theory and Practice of Group Representation: Reflections on the Governance of Race Equality in Birmingham. Public Administration. 2005. Vol. 83. No. 2. P. 323 343. 14. Wise L. R. Representative Bureaucracy. In Peters B. G., Pierre J., eds. Handbook of Public Administration. London: Sage, 2003. P. 343 353. 15. Wilkins V. M., Keiser L. R. Linking Passive and Active Representation by Gender: the Case of Child Support Agencies. Journal of Public Administration Research and Theory. 2004. Vol. 16. P. 87 102. Gabrielë Burbulytë, Saulius Þostautas Representation Asymmetry and Business Penetration in Public Policy: the Case of Klaipëda Local Self-Government Summary The article deals with the problem of representation in the area of local public policy. Representation is a crucial element of any democratic society. The democratic society should be reflected as sharp as possible in the representative institutions. Otherwise, if the reflection of society s structure is distorted, there will be a great danger to fall into the asymmetry of democracy. Contemporary public administration extended the traditionally political notion of representation into the area of bureaucracy. The distinction between the passive and the active representation was developed. Despite that there is no consensuses of whether the passive representation always leads to the 94
active one, the authors of the article keep a premise that most often the passive representation leads to the active one, but it may become a negative point if the passive representation is not the sharp one. While the local council is considered as a subject of public administration in Lithuania, the authors of the article choose to research how sharp the local council of Klaipëda represents the community of the city. The problem is relevant because the contemporary public policy is increasingly oriented towards the notion of public governance. Applying the casestudy method and analytical statistics, article analyzes the last four elections to the local council of Klaipëda. Due to the wide scope of the topic, the object of the research is divided into the four main structural components: representation of gender, nationality, age-group, and occupation. Additionally, the diversity effect is calculated applying the Blau index. The research proved that the passive representation in the local council is not the sharp one. Among all, the distinct domination of only two - business and education - occupational groups revealed that there are negative tendencies in the development of local democracy. Two of them are of the greatest menace: 1) prevailing of business leaders might lead to the market relationships in the processes of solving social problems, 2) governing may become available only for the privileged closed stratas what jeopardize the fading of democracy. Knowing that passive representation may lead to the active one, it is possible to envisage the predominance of the certain interests implementation what leads to the so called asymmetry of democracy. Gabrielë Burbulytë Klaipëdos universiteto Socialiniø mokslø fakulteto doktorantë, Regioninës politikos ir planavimo instituto jaunesnioji mokslinë darbuotoja, vieðojo administravimo magistrë. Telefonas (+370~46) 398665, (+370~46) 398661 Elektroninis paštas gabriele.burbulyte@gmail.com Saulius Þostautas Klaipëdos universiteto Socialiniø mokslø fakulteto Vadybos katedros asistentas, vadybos magistras. Telefonas (+370~46) 398666 Elektroninis paštas sauliusvii@gmail.com Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. sausio mën.; recenzuotas; parengtas spausdinti 2006 m. rugsëjo mën. 95
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Podiplominio sveikatos vadybos mokymo kursø kokybës ávertinimas Danguolë Jankauskienë, Rimantas Peèiûra Mykolo Romerio universitetas Ateities g. 20, LT 08303 Vilnius Šiame straipsnyje siekiama pristatyti atvejo tyrimà bei pasidalinti patirtimi, kaip pasitelkus uþsienio praktikà buvo perengta ir ágyvendinta podiplominio sveikatos vadybos mokymo programa, ávertinant programos kokybæ. Atvejo tyrimas susideda ið dviejø daliø: pirmoje yra pateikiama programos apibûdinimas bei programos organizavimas palyginamosios analizës bûdu. Antroji pagrásta kokybiniu bei kiekybiniu programos dalyviø nuomonës vertinimu. Programos vertinimas buvo atliekamas naudojant kelias anketas: kasdieninis kiekvienos paskaitos ir lektoriaus vertinimas bei bendrasis kursø kokybës vertinimas. Anketose pateikti uþdari ir atviri klausimai siekiant nustatyti dalyviø mokymosi poreikius, motyvacijà, ávertinti kursø turiná, lektoriø dëstymo kokybæ bei kursø organizacivimà. Buvo naudojama Likerto 5 balø skalë. Anketos buvo išdalintos visiems 200 dalyviø trijø sveikatos vadybos mokymo kursø Lietuvoje metu. Buvo gauti 185 atsakymai, taigi atsakymø daþnis siekë 93 procentus. Nustatyta, kad ši podiplominio sveikatos vadybos mokymo bendra trijø universitetø (VU, KMU ir MRU) programa Lietuvoje kartu su Project HOPE tarptautiniais partneriais siûlo árodymais pagrástà mokymo strategijà, kuri leidþia pakelti vadybos specialistø kvalifikacijà ir dël to pagerinti sveikatos prieþiûros sistemos paslaugø kokybæ. Programos dalyviø komandø parengti projektai sudaro prielaidas pagerinti organizacines sveikatos prieþiûros sistemas, tobulinti klinikinius procesus. Partnerystës strategija, suburianti ávairiø akademiniø struktûrø dëstytojus, skatina programos tæstinumà. Lietuvos universitetai ir netgi naujø Europos Sàjungos ðaliø mokymo ástaigos gali pasinaudoti ðiø kursø metu panaudota programø rengimo ir tobulinimo strategija. Pagrindinës sàvokos: sveikatos vadybos mokymas, Sveikatos vadybos mokymo programa, kokybës vertinimas, uþsienio bendradarbiavimas, árodymais paremtas mokymas. Keywords: health management training, Health Care Management Program, quality evaluation, foreign technical assistance, and evidence based training. Áþanga Siekdamos suprasti ir ágyvendinti reformos strategijas, visos Europos Sàjungos (ES) ðalys deda daug pastangø keisdamos sveikatos vadybos mokymà universitetuose. Taèiau naujoji viešoji vadyba naujoms ES ðalims narëms yra ganëtinai nauja disciplina, todël ieðkoma ne tik patyrusiø lektoriø, mokymosi medþiagos bei mokymo sàlygø, bet ir naujø kursø organizavimo formø [1]. Tam tikslui buvo pasitelkta uþsienio ðaliø patirtis plëtojant mokymo programas Lietuvos universitetuose. Nevyriausybinë tarptautinë organizacija Project HOPE padëjo naujoms ES narëms organizuoti sveikatos vadybos mokymo kursus derinant ðaliø poreikius ir pasitelkiant tarptautinæ patirtá. Project HOPE inicijuotos programos tikslas buvo paremti sveikatos prieþiûros pokyèius Lenkijoje, Èekijoje, Vengrijoje bei vëliau Estijoje, Latvijoje ir Lietuvoje. Nuo 2000-øjø metø, kai buvo pradëta pirmoji vadybos programa, buvo apmokyta apie tûstantis dalyviø ið daugiau nei dviejø ðimtø organizacijø ðeðiose ðalyse. Project HOPE sveikatos prieþiûros vadybos programoje buvo remtasi Demingo filosofija, kuri sako, jog problema yra sistemoje, o sistema priklauso vadybai [2]. Ši programa nauja tuo, jog suteikia galimybæ sveikatos prieþiûros specialistams suprasti vadybos svarbà bei vaidmená besikeièianèioje aplinkoje ir èia pat pritaikyti vadybos ágûdþius priimant sprendimus bei pasidalinti praktinëmis vadybos þiniomis su savo organizacijos komanda. Tai padeda formuoti nacionali- 96
næ sveikatos sistemà, pritaikyti sveikatos politikos pokyèius savo organizacijoms ir pagerinti teikiamø paslaugø kokybæ. Šiame straipsnyje pateiktos analizës tikslas apibûdinti ir ávertinti sveikatos prieþiûros vadybos mokymo kursø kokybæ bei pasidalinti idëjomis, kaip ði programa gali geriau padëti tobulinti sveikatos sistemà. Ði analizë taip pat gali sudominti šalis, kurios ketina rengti panašius projektus arba programas. Metodai Buvo naudojamas atvejo tyrimas, kurio tikslas apibûdinti kurso programà ir jos organizacijà naudojant Lietuvoje vykusios sveikatos vadybos mokymo programos dalyviø nuomonës vertinimà. Pirmame tyrimo etape pristatoma palyginamuoju aprašomuoju bûdu Sveikatos prieþiûros vadybos mokymo programa. Straipsnyje pateikta programos reziumë, tikslai, struktûra, dalyviai, logistika, turinys bei partneriai. Taip pat buvo palyginta programa keliose šalyse, kuriose vyko tokie patys kursai. Antrame etape buvo tikrinama programos kokybë bei jos organizacija naudojant du vertinimo klausimynus. Pasitelkus Likerto skalæ buvo sudarytas kasdienis paskaitø, praktiniø uþsiëmimø, atvejø nagrinëjimo bei paèiø lektoriø vertinimas. Já sudarë klausimai, á kuriuos atsakant reikëjo pasirinkti ðiuos variantus: Visiškai pritariu pritariu neapsisprendþiau nepritariu visiškai nepritariu. Buvo pateikti tokio tipo klausimai: ar informacija buvo aiðkiai iðdëstyta, ar pristatyta informacija buvo nauja, ar ði informacija bus naudinga jûsø tolesniame darbe, ar informacija bus naudinga dirbant su projektu, ar garso ir vaizdo medþiaga bei skaidrës padëjo geriau ásisavinti informacijà. Susumavus ir ávertinus kiekvienos paskaitos bei lektoriaus ávertinimus buvo daromos iðvados dël ateities kursø tobulinimo bei tinkamo lektoriø parinkimo. Kitas bendrasis vertinimas buvo atliekamas kiekvieno kurso programos pabaigoje, naudojant 10 uþdarø ir 5 atvirø klausimø anketà, pasitelkus Likerto skalæ. Ði anketa buvo parengta siekiant ávertinti dalyviø mokymosi poreikius, motyvacijà, kursø turiná, dëstymo kokybæ bei kursø organizacijà. Atviri klausimai buvo: Apibûdinkite savo motyvacijà dalyvauti ðiuose kursuose, Jûsø lûkesèiø iðpildymas. Taip pat buvo klausiama apie pagrindines programos stiprybes bei trûkumus, apie poreiká ðià programà tæsti ateityje, apie ateities dalyvius. Uþdari klausimai buvo: ávertinti kursø turiná, dëstymo kokybæ, kursø organizacijà, pagalbà prieð kursus (registracijà ir pan.), sàlygas (apgyvendinimas, maistas ir pan.), kursø naudingumà tolesniame darbe, galimybæ keistis kolegomis ið kitø institucijø, teorijos ir praktikos pusiausvyrà. Anketos specifiškumas buvo vertinamas apklausiant 7 dalyvius prieð iðdalinant anketà bei apibûdinant, kaip jie suprato klausimus. Vëliau anketoje buvo padaryta keletas pataisø. Per trejus sveikatos vadybos mokymo kursus Lietuvoje anketa buvo iðdalinta 200 dalyviø. Gauti 185 atsakymai (atsakymø daþnis 93 procentai). Dalyviai atstovavo skirtingoms sveikatos prieþiûrà teikianèioms institucijoms, atspindëdami pagrindiniø sveikatos prieþiûros organizacijø suinteresuotø grupiø nuomonæ ir poreikius ðalyje. Anketos ávertintos naudojant kodifikuotas MS EXCEL elektronines lenteles. Anketos apdorotos kompiuterine programa Statgrafics plus apibûdinti ir interpretuoti gauti rezultatai. Atvirus klausimus interpretavo akademinis personalas taikydamas konsensuso metodà. Kiekybiniai vertinimai buvo padaryti skaièiuojant atsakymus pagal Likerto skalæ. Patikimumo intervalai buvo skaièiuojami siekiant palyginti teigiamus atsakymus Likerto skalëje (4 ir 5) su neigiamais (1, 2 ir 3). Rezultatai I. Atvejo analizë Mokymo programos aprašymas Programos tikslai: 1) padidinti vadybos ágûdþius; 2) pagerinti sveikatos prieþiûros ástaigø efektyvumà bei naðumà naudojant geresnæ vadybà; 3) padidinti esamø ir buvusiø dalyviø bendradarbiavimà; 4) skatinti komandiná darbà sujungiant teorines ir praktines þinias kursø metu; 5) uþtikrinti programos tæstinumà ádiegiant jà universitetuose. Programos struktûra. Programa susideda ið keturiø savaièiø mokymo kursø (160 val.), kuriø kiekvienos dienos paskaitos, pratybos, atvejø analizës bei darbas su projektais turi panaðià koncepcijà. Dalyviai buvo atrinkti ið visø pagrindiniø sveikatos prieþiûros teikëjø grupiø: ligoniniø, pirminës sveikatos prieþiûros centrø, visuomenës sveikatos centrø, teritoriniø ligoniø kasø, privaèiø sveikatos prieþiûros institucijø bei sveikatos politikà formuojanèiø institucijø nacionaliniu lygiu. Dalyviai buvo atrinkti komandose po tris narius ið kiekvienos institucijos, kuriai atstovautø direktorius, vyr. slaugytoja, ekonomistas 97
arba vidurinio lygio administratorius. Komandos turëjo pritaikyti kursø metu ágytas þinias planuodamos ir vykdydamos savo pasirinktà institucijos pasikeitimo valdymo projektà, kuris sprendë vadybines, organizacines ir klinikines problemas, atsiþvelgiant á jø institucijos specifikà. Pasibaigus devynerius mënesius trukusiems kursams buvo surengti projektø pristatymai. Dëstytojai buvo parenkami ir ið praktinës, ir ið akademinës bendruomenës JAV, Jungtinëje Karalystëje ir toje ðalyje, kurioje vyksta kursai. Visi trys Lietuvos universitetai, turintys sveikatos prieþiûros vadybos programas (KMU, VU, MRU), kursuose dalyvavo kaip partneriai. Programos dalyviai. Atrankos bûdu buvo atrinktos skirtingø sveikatos prieþiûros institucijø komandos. Atrankos kriterijai buvo pateikta bûsimojo projekto vizija bei jos kokybë, taip pat skirtingø suinteresuotø grupiø atstovavimas tiek dalyviø komandai, tiek institucijø komandoms. Atrankos tikslas buvo suburti skirtingø institucijø dalyvius, esanèius skirtinguose regionuose, atstovaujanèiuose esminiams sveikatos prieþiûros teikëjams ðalyje. Siekiant suburti pagrindinius sveikatos prieþiûros teikëjus buvo atrinkta ne tik ligoniniø atstovø, bet ir poliklinikø, visuomenës sveikatos centrø, teritoriniø ligoniø kasø bei privaèiø ástaigø atstovø. Taip buvo siekiama paskatinti diskusijas bei pagerinti bendravimo ágûdþius vieðojoje vadyboje. Projekte dalyvavo tris kartus po 20 25 komandas ið Lietuvos, kiekvienoje jø po tris narius, uþimanèius skirtingas pareigas jø institucijoje. Tarp visø komandø buvo po 7 ligonines, 4 pirminës sveikatos prieþiûros centrus ir klinikas, 4 visuomenës sveikatos centrus, 4 teritorines ligoniø kasas, po 1 Sveikatos apsaugos ministerijai, Valstybinës medicininio audito inspekcijai, privataus sveikatos prieþiûros ástaigoms atstovaujanèias komandas. Beveik visos institucijos sudarë komandas ið skirtingo lygio vadybininkø, kurie sukûrë jø projektui ágyvendinti reikalingas sàlygas. Programos logistika. Per keturis mënesius buvo parengti keturi programos moduliai. Parinkta konferencijos vieta 60 70 þmoniø talpinanèiose mokymo patalpose (Druskininkø valstybës ir savivaldybiø tarnautojø mokymo centre Dainava ). Vieta buvo parinkta specialiai toli nuo didþiøjø miestø, siekiant sukurti kursø dalyviams naujà aplinkà toli nuo jø namø bei darbo, sudaryti jiems galimybæ susitelkti ties savo projektais bei dirbti komandose. Visos programos metu vyko simultaninis vertimas. Programos rëmëjai padengë visas lektoriø bei programos administravimo iðlaidas. Dalyviø organizacijos finansavo jø kelionës iðlaidas bei apgyvendinimà mokymo centre kursø metu, taip pat suderino visus formalumus, susijusius su kursais bei darbo reikalais. Programos turinys. Programos turinys buvo sudarytas ið keturiø integruotø moduliø: I modulis: sveikatos politika, vadybos vaidmuo, strategija ir ágyvendinimas. Ðis modulis skirtas nacionalinei sveikatos politikai, vadybos vaidmeniui didelëse organizacijose, skirtingiems vadybos stiliams pristatyti, vadybininkø árankiams bei vaidmenims ir aplinkos vertinimo ágûdþiams iðplëtoti, išmokti atlikti suinteresuotø grupiø analizæ, SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats), jëgø lauko, suinteresuotø asmenø analizæ ir ásisavinti pokyèiø valdymà. II modulis: Kokybës gerinimas ir vadyba. Ðis modulis moko, kaip kokybës vadyba veikia kokybës gerinimà bei institucijø iðlaidas; diskutuojama, kaip gerëjant kokybei valdomos ligos, maþinamos iðlaidos; pristatomi árankiai ir koncepcijos, susijusios su veiklos gerinimu ir geros praktikos palyginimu. III modulis: þmogiškieji ištekliai. Ðis modulis pabrëþia ágûdþiø plëtros svarbà atrenkant, ádarbinant, valdant ir vertinant þmogiðkuosius iðteklius ir jø planavimà institucijose. Tai lemia organizacijø darbo jëgos misijà. IV modulis: finansai / biudþetas. Ðis modulis apima finansø valdymo koncepcijas ir analitines metodologijas bei jø santyká su pagerëjusiu sprendimø priëmimu institucijos darbe. Kiekvieno modulio paskutiniàjà dienà 5 komandos turi pristatyti savo Power Point formato projektà. Pristatymas yra filmuojamas ir lektoriø vertinamas þodþiu. Be to, kiekvienas kurso dalyvis uþpildo savo asmeninæ vertinimo anketà ir jà perduoda pristaèiusiam dalyviui. Tai tarsi repeticija prieð galutiná projekto pristatymà. Programos partneriai. Programos struktûra gali bûti suvokiama kaip daugianacionalinë, virtuali partneriø grupë, turinti bendà misijà pagerinti sveikatos prieþiûros kokybei dalyvaujanèiose Vidurinës, Rytø Europos ðalyse bei Baltijos regione. 2 lentelëje nurodyti programos partneriai, jø vaidmuo programoje bei vieta. Lenkijoje, Èekijoje ir Vengrijoje vykusios programos buvo administruojamos vietinio Project HOPE personalo, kuris dirbo tose ðalyse. Naujosios programos buvo pagrástos prieð tai buvusiø programø modeliais bei visada turëjo uþ organizacijà atsa- 98
kingus vietinius partnerius, priþiûrimus Project HOPE projektø vadovø ið uþsienio. Naujojo modelio tikslas buvo sumaþinti projekto išteklius ir skatinti vietos partneriø vadovavimà programai. Lietuvos projekto partneriai buvo Vilniaus universitetas, Kauno medicinos universitetas, Mykolo Romerio universitetas ir Sveikatos prieþiûros vertinimo nepriklausoma agentûra. II. Sveikatos prieþiûros vadybos mokymo programos vertinimas Buvo atliktas kasdienis kursø programos vertinimas naudojant Likerto 5 lygiø skalæ. Dalyviai turëjo atsakyti á ðiuos klausimus: ar kursai buvo jiems nauji, ar informacija buvo aiškiai pateikta, ar informacija bus naudinga tolesniame darbe, ar pateikta informacija bus naudinga dirbti su pasirinktu projektu, ar garso ir vaizdo medþiaga padëjo geriau ásisavinti informacijà (anketa pridedama priede). Dauguma atsakymø (91/0100 proc.) buvo teigiami. Klausimai apie temø naudingumà sudarë galimybæ patobulinti kursø turiná kitais metais. Buvo atliktas ir bendrasis sveikatos vadybos mokymo kursø vertinimas Lietuvoje. 185 respondentai kursø dalyviai Lietuvoje atsakë á programos vertinimo klausimus. Atsakymai pateikti 3 lentelëje. Pasikliautiniai intervalai buvo suskaièiuoti siekiant palyginti teigiamus (4 ir 5) atsakymus Likerto skalëje bei neigiamus atsakymus (1, 2 ir 3). Kaip matyti ið atsakymø, vertinimai yra patikimai teigiami. Dalyviø tiek pagal amþiø, tiek pagal darbo vietà vertinimai nesiskyrë. Tai leidþia manyti, jog kursø efektyvumas buvo vertinamas palankiai. Lietuvoje atliktas atvejo tyrimas apëmë tiek kokybiná, tiek kiekybiná kursø poveikio bei kursø organizavimo efektyvumo vertinimà. Dalyviai siûlë átraukti daugiau visuomenës sveikatos politikos temø, atrinkti tokius dalyvius, kurie turi tiek pat þiniø ir ágûdþiø, praðë átraukti daugiau vietos lektoriø, organizuoti daugiau praktiniø uþduoèiø. Kokybinis dalyviø vertinimas rodo, kad daugia disciplininiø institucijø komandø dalyvavimas labai pasiteisino. Tai reiškia, jog buvo atstovaujami visi sveikatos prieþiûros paslaugø tiekëjai: ligoninës, poliklinikos, visuomenës sveikatos centrai, teritorinës ligoniø kasos. Jø diskusijos buvo naudingos ne tik paskaitø metu, bet ir bendraujant po paskaitø. Vienas ið tikslø kad per tam tikrà laikotarpá projekte dalyvautø ir keletas tai paèiai institucijai atstovaujanèiø komandø, taigi viena organizacija turëtø nemaþà vienodai apmokytø darbuotojø potencialà. Diskusijos taip pat suteikë galimybæ uþmegzti dialogà tarp dalyvaujanèiø teikëjø ir individø, atstovaujanèiø bendruomenei. Buvusieji programos dalyviai savo teigiamais atsiliepimais apie programà padëjo pritraukti vis daugiau institucijø, pageidaujanèiø dalyvauti tolesniuose kursuose. 2004 2005 m. paraiðkø skaièius gerokai virðijo programos apimtá. Diskusija Dauguma naujø Europos Sàjungos nariø po savo nepriklausomybës paskelbimo yra patyrusios esminá sveikatos prieþiûros pablogëjimà [5]. Lietuva, kaip ir kitos ðalys, susiduria su tomis paèiomis sveikatos prieþiûros vadybos problemomis, su- 1 lentelë. Lietuvos sveikatos vadybos mokymo kursø dalyviø vertinimai Klausimas/kintamasis Pritariu/puikiai Ar programa iðpildë jûsø lûkesèius? 0 0 185 (100) 100* Ar manote, jog panaði programa turi bûti tæsiama kitiems studentams? 0 0 185 (100) 100* Kursø turinys 4 (2,1) -1 5,2 181 (97,9) 94,9 100* Dëstytojø kokybë apskritai 2 (1.1) - 0,4 2,6 183 (98,9) 97,4 100* Kursø organizacija 2 (1.1) - 0,4 2,6 183 (98,9) 97,4 100* Pagalba prieš kursus (registracija ir t. t.) 0 100 185 (100) 100* Sàlygos (maistas, gyvenimas ir t. t.) 8 (4,3) 1,32 7,28 177 (95,7) 92,72 98,68* Kursø nauda jûsø darbe 18 (9,7) 5,4 14 167 (90,3) 86 94,6* Teorijos ir praktikos pusiausvyra 10 (5,4) 2,1 8,7 175 (94,6) 91,3 94,9* Galimybë pasikeisti patirtimi su kolegomis ið kitø institucijø 10 (5,4) 2,1 8,7 175 (94,6) 91,3 94,9* CI pasikliautiniai intervalai, *p =0.05, lyginant teigiamus ir neigiamus atsakymus Nepritariu/blogai n, % CI* 95 % n, % CI* 95% 99
2 lentelë. Lietuvos kursø dalyviø pagal darbo vietà vertinimai proc. Klausimas/kintamasis Ligoniniø respondentai Ligoniø kasø ir nacionaliniø ástaigø respondentai Ambulatoriniø ástaigø respondentai Visuomenës sveikatos centrø respondentai N=60 N=33 N=47 N=45 Ar programa iðpildë jûsø lûkesèius 100 100 100 100 n=60 n=33 n=47 n=45 Ar manote, jog panaði programa turi bûti tæsiama vël kitiems studentams 100 100 100 100 n=60 n=33 n=47 n=45 Kursø turinys 100 100 91 100 n=60 n=33 n=43 n=45 Dëstytojø kokybë apskritai 100 100 98 98 n=60 n=33 n=45 n=44 Kursø organizacija 100 98 100 98 n=60 n=32 n=47 n=44 Pagalba prieš kursus (registracija ir t. t.) 100 100 100 100 n=60 n=33 n=47 n=45 Sàlygos (maistas, gyvenimas ir t. t.) 97 94 96 98 n=58 n=31 n=45 n=44 Kursø nauda jûsø darbe 93 94 81 93 n=56 n=30 n=38 n=42 Teorijos ir praktikos pusiausvyra 97 94 94 93 n=58 n=31 n=44 n=42 Galimybë pasikeisti patirtimi su kolegomis ið kitø 95 94 96 93 institucijø n=57 n=31 n=45 n=42 3 lentelë. Lietuvos kursø dalyviø vertinimai pagal amþiø proc. Klausimas/kintamasis <30 metø 31 45 metø 46 60 metø N =11 N = 109 N =65 Ar programa iðpildë jûsø lûkesèius 100 100 100 n=11 n=109 n=65 Ar manote, kad panaði programa turi bûti tæsiama vël kitiems 100 100 100 studentams n=11 n=109 n=65 Kursø turinys 100 96 100 n=11 n=105 n=65 Dëstytojø kokybë apskritai 100 99 98 n=108 n=97 Kursø organizacija 100 98 100 n=11 n=107 n=65 Pagalba prieš kursus (registracija ir t. t.) 100 100 100 n=11 n=109 n=65 Sàlygos (maistas, gyvenimas ir t. t.) 91 96 95 n=10 n=105 n=62 Kursø nauda jûsø darbe 100 91 89 n=11 n=99 n=58 Teorijos ir praktikos pusiausvyra 100 95 94 n=11 n=103 n=61 Galimybë pasikeisti patirtimi su kolegomis ið kitø institucijø 100 95 94 n=11 n=103 n=61 100
sijusiomis su bendros gerovës trûkumu [5]. Pastangos pagerinti populiacijos sveikatos bûklæ yra susijusios su Semaðkos sovietinës sveikatos prieþiûros sistemos valdymo modelio, pagrásto centralizuotu planavimu, kontrole, bei apibûdintos kaip neefektyvios, brangios ir nedraugiðkos pacientui, atsisakymu [1]. Vengrijoje taip pat buvo atliktas bendrasis programos vertinimas. Kursø dalyviø vertinimai parodë teigiamas nuostatas tiek programos turinio, tiek struktûros, tiek dëstymo modeliø atþvilgiais. Ateityje dar numatoma atlikti prieþasèiø/pasekmiø bei tolesniø rezultatø analizæ atsiþvelgiant á programos átakà organizacinei veiklai bei klinikinëms pasekmëms. Taèiau preliminarus vertinimo tyrimas, kuriame dalyvavo 54 sveikatos prieþiûros vadybininkai ið 18 Vengrijos sveikatos institucijø, dalyvavusiø programoje nuo 2000 iki 2002 m., rodo teigiamus rezultatus vadybiniø ágûdþiø lygiui, pagerëjusiam sprendimø priëmimui bei pokyèiø valdymui. Vienas ið dalyviø apibûdino: Nuo to laiko, kai dalyvavau kursuose, aš išmokau geriau nustatyti darbo procesui átakos turinèius veiksnius savo kasdieninëje praktikoje; að moku geriau palyginti ir ávertinti ávairius problemos sprendimo variantus. Kitas vadybininkas teigë: Visi kursø metu taikyti árankiai ir metodai padeda man sistematiðkai iðanalizuoti esamà padëtá, galimybes, tendencijas ir iððûkius kasdieninëje aplinkoje. Kursai leido man sàmoningai taikyti iðmoktus metodus priimant strateginius sprendimus ateityje. Nepaisant tam tikrø kultûriniø skirtumø, dauguma vadybiniø iððûkiø yra panaðûs (o gal ir tokie patys), á tuos, su kuriais susidûrë tiekëjai ir organizacijos. Komandø projektai apëmë daugybæ vadybos temø (pvz., Darbuotojø motyvacijos skatinimas Ðiauliø ligoninëje, Dienos chirurgijos ádiegimas Vilniaus universiteto vaikø ligoninëje, Paslaugø prieinamumo gerinimas Kauno Ðilainiø poliklinikoje, Stacionariø ir ambulatoriniø paslaugø perimamumo uþtikrinimas Pasvalio rajone, Ambulatoriniø konsultaciniø paslaugø poreikio nustatymas Ðiauliø TLK ástaigose, Panevëþio TLK kokybës vadybos ádiegimas þmogiðkøjø iðtekliø valdyme, Valtybinës medicinos inspekcijos ávaizdþio gerinimas, Neatitikèiø savanoriðko registravimo sistemos Medicinos diagnostikos centre sukûrimas ir kt). Suprasti ágûdþiais paremtos vadybos koncepcijas bei metodus ir juos pritaikyti savo veikloje yra du skirtingi dalykai. Kaip buvo minëta, programa apima specifines praktines uþduotis ir atvejo analizes tam, kad suteiktø galimybæ dalyvaujantiems vadybininkams bei komandoms iðbandyti ávairiø metodologijø naudà. Pratybose dalyviai ágauna pasitikëjimà, reikalingà jø tolesnëje veikloje. Kursø turiniui be galo didelæ reikðmæ turi jungtinës vietiniø bei uþsienio lektoriø pajëgos. Tai uþtikrina kursø programos patikimumà ir tæstinumà tiek universitetuose, tiek tolesnëse kvalifikacijos tobulinimo institucijose. Integruotas projekto sukûrimas kurso programoje buvo esminis dalykas. Kurdami já dalyviai suprato, kad valdymas apima skirtingas koncepcijas bei ágûdþius bei tai, kaip pastarieji veikia organizacijos veiklos pokyèius. Komandø sukurti projektai suteikia galimybæ pritaikyti per visus modulius gautas þinias bei ágûdþius bei atspindi programos galutiná produktà, kuris bus ágyvendinamas dalyvaujanèioje organizacijoje. Labai svarbi yra ir ilgalaikë bei tæstinë perspektyva: vadybos mokymas yra procesas ir tarpinis þingsnis á geresnæ organizacijos veiklà. Norint uþtikrinti, kad ðis mokymas pagerins organizacijø veiklà, reikia apmokyti kuo daugiau tos organizacijos personalo ir stengtis, kad mokymas apimtø visus organizacijos personalo lygius, pradedant aukðèiausio lygio vadybininkus ir tæsiant á þemesniuosius lygius. Atskiras ir dalinis mokymas nepadës pasitelkti geresniø permainø organizacijø veikloje. Projektas taip pat suteikë galimybæ vadybininkams ið skirtingø institucijø bendrauti ir keistis ágytomis þiniomis bei informacija. Taip kuriami tarporganizaciniai ryðiai. Ðie ryðiai yra ávairiø palyginimø bei tarporganizaciniø konsultacijø ir mokymø infrastruktûra. Programa turi daug geros patirties. Sveikatos prieþiûros vadybininkai ilgainiui išsikvepia, nesugeba objektyviai ávertinti organizacijos veiklos. Dalyvavimas vadybos mokymo programoje suteikia galimybæ neformaliai palyginti savo organizacijà su kitomis. Tai pirmasis esminis þingsnis inicijuojant bet kokius organizaciniø procesø pokyèius. Svarbu sumaþinti ávairius šalutinius veiksnius: vadyba yra daug laiko atimanti veikla, taigi svarbu atriboti mokymosi procesà nuo ávairiø kasdieninës veiklos problemø bei reikalavimø organizacijoje. Nors ir neámanoma visiðkai izoliuoti dalyviø nuo jø kasdieniniø pareigø ir veiklos organizacijose, mokymas vyksta sklandþiausiai atitrûkus nuo áprastos vietos. Programa uþtikrina tæstinumà: dalyvaujanèios ðalys gali ir turi teikti programas universitetams arba kitoms institucijoms, vykdanèioms sveikatos prieþiûros vadybos mokymus. Ástojusios á Europos Sàjungà ðalys turi uþ- 101
tikrinti, jog atitinka bendruomenës normas, vykdo teisinius reikalavimus, kurie sveikatos prieþiûros srityje apima tokias sritis kaip farmacija, medicinos priemonës, personalo kvalifikacija, sveikatos draudimas bei paslaugø ir prekiø judëjimas tarp ðaliø [4]. Prekiø ir paslaugø judëjimas tarp ðaliø, taip pat ir sveikatos sektoriaus þmoniø migracija turi didelæ átakà ir tiekëjams, ir pacientams. Tarkime, vienas ið laisvo judëjimo tarp ðaliø pavyzdþiø galëtø bûti padidëjæs pacientø, siekianèiø gydytis kitoje šalyje, skaièius [3]. Uþtikrinti paslaugø kokybæ savo ðalyje ámanoma tik pasitelkus modernià naujàjà vieðàjà vadybà. Pacientø ir tiekëjø mobilumas iðkëlë debatus dël kokybës. Bendradarbiavimà tarp ðaliø uþtikrina siekinys sukurti nacionalinæ sveikatos sistemos kokybës politikà bei palyginti jà su Europos Sàjungos šalimis, apibrëþti ir kontroliuoti kokybës kriterijus ligoninëms pasitelkiant akreditacijà bei vertinimà, parengti ir ágyvendinti árodymais, pagrástus gydymo standartus, normas ir gaires; taip pat ir medicinos bei vadybos specialistø standartizuotas mokymas [1]. Programos turinys suteikë dalyviams ne tik teoriniø bei praktiniø þiniø ir ágûdþiø dalyvauti debatuose, bet ir leido padëti savo organizacijai atitikti Europos Sàjungos sveikatos prieþiûros kokybës standartus. Lektoriø, dalyviø bei partneriø keitimasis informacija kasmet tampa vis labiau pastebimas. Augant ekonomikai pagerëjo ir informaciniø technologijø plëtra organizacijose, personalas geriau moka jomis naudotis, taigi ir keitimasis informacija tapo priimtinesnis. Išvados 1. Ši sveikatos prieþiûros vadybos mokymo programa tai nauja vadybos mokymo iniciatyva, kuri kartu su Project HOPE tarptautiniais partneriais siûlo aukðto lygio árodymais pagrástà strategijà gerinti pacientø prieþiûrà ið bendrosios kokybës vadybos perspektyvos. Vadybos bei lyderystës gerinimas yra esminis pokyèiø valdymo sëkmës veiksnys. 2. Šios programos strategijos pranaðumai, rekomenduotini taikyti rengiant ir organizuojant podiplominio mokymo programas, yra ðie: ávairiapusis sistemos pagrindiniø veikëjø (suinteresuotø grupiø) institucijø vadybininkø komandø dalyvavimas, dalyviø atrankos kriterijai, vietiniø ir uþsienio lektoriø bendros pajëgos, integruotas programos teorinës, praktikinës ir taikomosios (projekto) dalies santykis, ilgalaikë ir tæstinë mokymo perspektyva, dalyviø bendravimo ir socializacijos galimybës, programos mokymo proceso ir kasdienës darbinës veiklos atribojimo, programos ir dalyviø vertinimo atgalinis ryðys. 3. Vadybininkø komandø pasirinkti projektai turi daug galimybiø pagerinti organizacines sistemas bei klinikinius procesus. 4. Partnerystës strategija, naudota administruojant programà, skatina naujas idëjas bei sukuria galimybæ pasidalinti turimais iðtekliais. 5. Naujø Europos Sàjungos nariø universitetai gali panaudoti kursuose ágytà patirtá ir taip uþtikrinti projekto tæstinumà. Literatûra 1. Cross-border Healthcare Demands EU Response. Oficialus Tarptautinës Ligoniniø Federacijos interneto puslapis www.hospitalmanagement.net/ ihf/publication_1_3.html 2. Deming E. Out of Crisis, MIT, Center for Advanced Engineering Study, Cambridge, MA;1982. 3. Fried BJ and Gaydos LM. World Health Systems: Challenges and Perspective. Chicago: Health Administration Press, 2002. 4. MacLehose L. and M. McKee, eds. Eurohealth: Gateway to the European Union: Health and EU Enlargement. London School of Economics Health and Social Care and the European Observatory on Health Care Systems; 8(4): 2002. 5. Saltman R. B., Figueras J. Analyzing the evidence on European health care reforms. Acad Med; 1998. No. 73(8). P. 865 70. Danguolë Jankauskienë, Rimantas Peèiûra Quality Assessment of the Postgraduate Health Management Training Course Summary Objectives The article aims to present a case study and share international experience how practical foreign assistance has been used for the development of local health management training program and to evaluate program s outcomes by studding opinion of the participants. 102
Methods: A case study has two parts: the first is to describe program outline and organization using comparative analysis method. The second is to use quantitative and qualitative assessment of the opinion of program s participants. Evaluation of the program was done using two types of questionnaires: daily evaluation and overall evaluation with enclosed and open questions aiming to evaluate the needs, motivation of stakeholders participated in the course, curriculum of the course, quality of lecturers, course organization. Likert s 5 grades scale was used. Sensitivity of the questionnaires was tested by interviewing 7 participants and summarizing, how they do understand the questions. A few corrections in questionnaires after this have been made. Questionnaires have been distributed to all 200 participants of 3 health management training courses in Lithuania. 185 responses have been received (response rate 93 percent). The questionnaires statistically processed using Statistical package Statgrafics plus. Open questions with suggestions were synthesized by academicians using consensus method. Results A comprehensive management training initiative in Lithuania together with international partners, such as Project HOPE s Executive Health Care Management Program, offers a highly leveraged evidence based strategy to improve patient care from a total quality perspective. The opinion of participants is favorable for the program. Projects selected by management teams have potential to improve the organizational systems in which care is delivered, setting the stage for a broad base of clinical processes improvements. The partnering strategy used to administer the program, and the networking that occurs from bringing together managers from diverse organizations, promotes the emergence of new ideas and opportunities for sharing and leveraging existing resources. Conclusions The new countries of EU can use the experience gained in this course for health care management program in Lithuania for improvement of existing programs. Danguolë Jankauskienë Mykolo Romerio universiteto Strateginio valdymo ir politikos fakulteto Politikos mokslø katedros docentë, biomedicinos mokslø daktarë. Telefonas (+370) 682 77722 Elektroninis paštas djank@mruni.lt Rimantas Peèiûra Mykolo Romerio universiteto Vieðojo administravimo fakulteto Vieðojo administravimo katedros docentas. Elektroninis paštas r.peciura@takas.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. balandþio mën.; recenzuotas, parengtas spaudai 2006 m. rugsëjo mën. 103
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Intelektinë nuosavybë kaip e. verslo ir e. valdþios plëtros veiksnys Austë Kraujelytë Mykolo Romerio universitetas Ateities g. 20, LT-08303 Vilnius Ðiuolaikinës þiniø ekonomikos sàlygomis intelektinë nuosavybë yra vienas ið svarbiausiø mokslinës, ekonominës ir socialinës paþangos veiksniø bei iðtekliø, kurio valdymas tampa gyvybiðkai svarbus ne tik verslo ámonëms ar valdþios institucijoms, bet ir valstybëms apskritai. Intelektinë nuosavybë arba þinios yra inovacijø visose visuomenës gyvenimo srityse, ypaè elektroninëje erdvëje, šaltinis. Elektroninë erdvë apima tokias sritis kaip e. demokratija, e. valdþia, e. verslas, e. sveikata, e. mokymasis ir kitas. Tikslinga nagrinëti e. verslà ir e. valdþià, nes ðios sritys daugelyje Europos ir pasaulio valstybiø yra priskiriamos prie prioritetiniø þiniø visuomenës plëtros krypèiø. Be to, e. verslas ir e. valdþia yra þiniø ir inovacijø reikalaujanèios sritys, suteikianèios puikias galimybes iðnaudoti ávairios intelektinës nuosavybës teikiamas galimybes ir kurti þiniomis grástà ekonomikà. Taèiau intelektinë nuosavybë kaip veiksnys ir iðteklius yra sudëtingas, kompleksiðkas, reikalaujantis laiko bei finansiniø ir techniniø iðtekliø. Daþnai intelektinës nuosavybës kûrimas, ásigijimas ir naudojimas átraukia kelias visuomenës grupes, pavyzdþiui, mokslo ir verslo bendruomenes arba mokslo ir valstybës administravimo institucijas. Autorës keliamas tikslas iðanalizuoti pagrindines intelektinës nuosavybës perdavimo tarp mokslo, verslo ir valdþios institucijø tendencijas e. verslo ir e. valdþios kontekste bei pagrásti intelektinës nuosavybës svarbà ðiø srièiø plëtrai. Straispnyje pateikiama intelektinës nuosavybës perdavimo mokslo, verslo ir valdþios institucijoms analizë, intelektinës nuosavybës panaudojimo e. verslo ir e. valdþios plëtrai potencialo ávertinimas, uþsienio valstybiø pavyzdþiais pagrásti intelektinës nuosavybës perdavimo principai ir tø principø pritaikymo galimybës Lietuvoje. Nagrinëjama Lietuvoje vyraujanti intelektinës nuosavybës perdavimo samprata, e. verslo ir e. valdþios iniciatyvos bei ðiø srièiø plëtra. Autorë iðvadose pabrëþia intelektinës nuosavybës ir jos perdavimo svarbà e. verslo ir e. valdþios plëtrai Lietuvoje bei siûlo intelektinës nuosavybës perdavimo modelá, kuris suformuotas atsiþvelgiant á uþsienio valstybiø patirtá bei Lietuvos kontekstà. Pagrindinës sàvokos: þinios, intelektinë nuosavybë, e. valdþia, e. verslas. Keywords: knowledge, intellectual property, e. government, e. business. Ávadas Ðiuolaikinëje þiniø visuomenëje þiniø sàvoka atlieka labai reikðmingà vaidmená, nes ja grindþiami visi svarbiausi visuomenëje vykstantys socialiniai, ekonominiai, kultûriniai ir politiniai procesai. Þinios tampa varomàja jëga, daranèia átakà ir bendrai valstybës plëtrai, ir konkreèioms sritims ar institutø raidai. Paþanga paprastai yra siejama su mokslo laimëjimais ir tø laimëjimø sëkmingu pritaikymu ekonominëje erdvëje. Tai suteikia valstybëms, organizacijoms, ámonëms didesná konkurencingumà ir pranaðumà prieð kitus atitinkamo lygio veikëjus. Be jokios abejonës, visais visuomenës raidos etapais þinios buvo neatsiejama þmoniðkosios egzistencijos ir tobulëjimo dalis. Taèiau bûtent ðiuo metu vis plaèiau vartojami tokie nauji terminai kaip þiniø visuomenë, þiniø ekonomika, þiniø organizacija arba þiniø darbuotojas. Þiniø ekonomika yra itin svarbi sritis kiekvienos ðiuolaikinës valstybës bendrajai plëtrai, nes ji apima ekonominëje veikloje vykstanèius þiniø kûrimo, sklaidos ir pritaikymo procesus. Þiniø ekonomikos kontekste þinios tampa svarbiu konkurencingumo ðaltiniu ir iðtekliu, kuris gali padëti organizacijoms ir ámonëms sukurti daug didesnæ pridëtinæ vertæ. Ðiuo atveju þiniø ekonomika pripaþásta, jog ámonei, organizacijai ar verslui labai svarbûs tokie veiksniai kaip idëjos, komunikaci- 104
niai / bendradarbiavimo ryðiai, moksliniai tyrimai ir ið jø gaunamos technologijos ar kitos inovacijos. Þiniø ekonomikos plëtra neásivaizduojama be aukðtøjø technologijø ûkio ðakø ir ámoniø, kuriose mokslui ir moksliniø tyrimø rezultatams skiriama daugiausia dëmesio. Informaciniø ir telekomunikaciniø technologijø (ITT) ûkio ðaka taip pat yra priskiriama prie aukðtøjø technologijø ûkio ðakø ir yra itin reikalaujanti þiniø. ITT sklaida sukuria sàlygas plëtotis elektroninei erdvei ir tokioms jos sritims kaip e. demokratija, e. valdþia, e. verslas, e. sveikata, e. mokymasis ir kt. Straipsnyje daugiausia nagrinëjamos e. valdþios ir e. verslo sritys, kurios prisideda prie modernios valstybës ir konkurencingos ekonomikos kûrimo ir daugelyje valstybiø yra priskiriamos prie prioritetiniø þiniø visuomenës plëtros krypèiø. Ðiø srièiø plëtra yra glaudþiai susijusi su atitinkamos mokslo ðakos raida ir inovacijø diegimu. Þiniø priskyrimas prie ámoniø ir organizacijø (ir valstybiø) strateginiø iðtekliø reikalauja atitinkamo intelektinës nuosavybës teisinio mechanizmo, kuris galëtø uþtikrinti inovacijø ir þiniø teisinæ apsaugà. Intelektinë nuosavybë, kaip veiksnys ir iðteklius, yra sudëtingas, kompleksiðkas, reikalaujantis laiko bei finansiniø ir techniniø iðtekliø. Daþnai intelektinës nuosavybës kûrimas, ásigijimas ir naudojimas átraukia kelias visuomenës grupes, pavyzdþiui, mokslo ir verslo bendruomenes arba mokslo ir valstybës administravimo institucijas. Autorës keliamas tikslas iðnagrinëti pagrindines intelektinës nuosavybës perdavimo mokslo, verslo ir valdþios institucijoms tendencijas e. verslo ir e. valdþios kontekste bei pagrásti intelektinës nuosavybës svarbà ðiø srièiø plëtrai. Straipsnyje pateikiama intelektinës nuosavybës perdavimo mokslui, verslui ir valdþios institucijoms analizë, intelektinës nuosavybës panaudojimo e. verslo ir e. valdþios plëtrai potencialo ávertinimas, uþsienio valstybiø pavyzdþiais pagrásti intelektinës nuosavybës perdavimo principai ir tø principø pritaikymo galimybës Lietuvoje. Analizuojama Lietuvoje vyraujanti intelektinës nuosavybës perdavimo samprata, e. verslo ir e. valdþios iniciatyvos bei ðiø srièiø plëtra. Autorë iðvadose pabrëþia intelektinës nuosavybës ir jos perdavimo svarbà e. verslo ir e. valdþios plëtrai Lietuvoje bei siûlo intelektinës nuosavybës perdavimo modelá, kuris suformuotas atsiþvelgiant á uþsienio valstybiø patirtá bei Lietuvos kontekstà. Intelektinë nuosavybë kaip þiniø ekonomikos vertybë Þiniø ekonomika yra ðiuolaikinës visuomenës, kurioje ekonominës vertës kûrimas yra priklausomas nuo nematerialiøjø iðtekliø, tokiø kaip þinios, ypatybë. Intelektinë nuosavybë tokioje ekonomikoje tampa svarbia vertybe ir priemone, kuria reguliuojami þiniø nuosavybës santykiai, þiniø perdavimas ir panaudojimas. Inovacijos, kaip þiniø kûrimo ir naudojimo pasekmë, tampa konkurencinio pranašumo šaltiniu [1, p. 4]. Naujos þinios yra inovacijø plëtros veiksnys ir intelektinës nuosavybës objektas, tad intelektinës nuosavybës átvirtinimas yra ypaè svarbus þiniø visuomenës uþdavinys. Toks átvirtinimas yra reikalingas tam, kad intelektinës nuosavybës teisës tarnautø kaip paskata inovaciniø þiniø kûrimui ir sklaidai bei ekonominiø santykiø plëtrai [2, p. 6]. Intelektinë nuosavybë tampa priemone, skirta inovaciniø produktø ir paslaugø apsaugai nuo kopijavimo arba piratavimo. Svarbu paþymëti, jog intelektinës nuosavybës teisiø átvirtinimas turi pasireikšti ne tik tinkama valstybei teisinio reþimo forma, bet ir kitomis priemonëmis (pvz., intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmas), padedanèiomis apsaugoti intelektinæ nuosavybæ nuo paþeidimø. Šiuolaikiniame pasaulyje þiniø ir intelektinës nuosavybës svarba nuolatos didëja visose gyvenimo srityse. Ðis didëjimas ypaè pastebimas ekonominëje srityje. Europos Sàjungos (ES) Lisabonos strategijoje pripaþástama, jog þiniomis grástos ekonomikos tendencijos kelia iððûkius Europos valstybëms ir reikalauja radikalios transformacijos ekonominëje veikloje [3]. Tendencijà, kad iðsivysèiusiose valstybëse tradicinë industrinë ekonomika uþleidþia vietà þiniø reikalaujanèiai ekonomikai, galima matyti jau nuo 1980-øjø metø. Pavyzdþiui, šiuo metu vien þiniø industrijos, susijusios su internetu, sudaro daugiau kaip 6 poc. viso bendro ekonominio produkto, o 2001 m. Lietuvoje informaciniø technologijø industrijos sukûrë daugiau kaip 1,2 mlrd. litø ekonominës vertës [4]. Tyrimai rodo, jog Vakarø valstybiø ekonomikos vis labiau tampa priklausomos nuo aukðtøjø technologijø srièiø, kurios tiesiogiai susijusios su moksliniø tyrimø rezultatø pritaikymu [5, p. 42]. Be to, tenka pripaþinti, jog valstybiø pajamos, gaunamos ið mokesèiø, labai priklauso nuo intelektinës nuosavybës gamintojø mokamo pelno mokesèio bei intelektinës nuosavybës produkcijos pardavimo mokesèio. Atsiþvelgiant á ðias tendencijas ir remiantis plaèiu sutarimu, jog þinios ir inovacijos yra esmi- 105
në prielaida ekonomikai augti, daugelis valstybiø ávairiais bûdais skatina ir reguliuoja þiniø bei inovacijø kûrimo ir taikymo sritá tam, kad bûtø uþtikrinta reikiama þiniø reikalaujanti ekonomikos dalis. Valstybës visapusiðkai skatina ir remia nacionalines ûkio ðakas, susijusias su intelektinës nuosavybës kûrimu ir pritaikymu. Taip pat daug dëmesio skiriama intelektinës nuosavybës reþimui, kaip priemonei ir paskatai investuoti á mokslinius tyrimus ir eksperimentinæ plëtrà (MTEP) [2, p. 8]. Sukurtos intelektinës nuosavybës teisinë apsauga ir jos ágyvendinimo sistema yra bûtina sàlyga tam, kad bûtø skatinamas ekonomikos veikëjø kûrybiðkumas. Nesant arba blogai funkcionuojant intelektinës nuosavybë reþimui labai apribojamos ámoniø arba asmenø galimybës dalyvauti þiniø kûrimo ir dalinimosi procesuose, sumaþinamos paskatos investuoti á MTEP ir þiniø reikalaujanèiø ûkio sektoriø plëtrà [6, p. 117]. Dël to valstybës kuria ir naudoja ávairias inovacijø paramos sistemas, intelektinës nuosavybës apsaugos bûdus intelektinës nuosavybës teisëms vidaus ir tarptautinëse rinkose apsaugoti. Intelektinë nuosavybë yra priskiriama prie nematerialiøjø ekonominiø iðtekliø, tad ji gali bûti lengvai atgaminama, platinama, perduodama bei panaudojama nepaisant nacionalinës valstybës ribø. Tai rodo ðio ekonominio iðtekliaus tarptautiná pobûdá, kuris yra itin svarbus globalizacijos, valstybiø ir ekonomikø integracijos ir liberalëjanèios tarptautinës prekybos sàlygomis. Intelektinës nuosavybës, kaip iðtekliaus ir produkto, vertë nepriklauso nuo veiksniø, ribojanèiø tradiciniø materialiø produktø vertæ, t. y. kultûriniø, vertybiniø ar geografiniø skirtumø. Þinios, kaip produktas, yra kuriamas orientuojantis á tas rinkas, kurioms ji yra skirtas [7, p. 320]. Bûtina atkreipti dëmesá, jog iðsivysèiusiø valstybiø uþsienio prekyboje vis didesnë dalis tenka intelektiniø produktø eksportui. Þiniø reikalaujantys ûkio sektoriai sudaro tokiø valstybiø globalaus konkurencingumo pagrindà ir keièia tradicinius konkurencinio pranaðumo ðaltinius, tokius kaip pigi darbo jëga ar þaliavos. Ðiuo atveju intelektinës nuosavybës teisës yra labai svarbios rinkoms ir konkurencingumui jose iðsaugoti, investicijoms pritraukti ir inovacijoms skatinti. Taèiau paþymëtina, jog intelektinë nuosavybë, kaip išteklius, darosi vis sudëtingesnë, brangsta jo ágijimas, iðlaikymas bei ágyvendinimas tiek nacionaliniu, tiek globaliu lygiu. Paprastai didþiausià átakà valstybiø þiniø lygiui turi átakos universitetuose, moksliniø tyrimø institutuose ir kitose aukðtojo mokslo ástaigose atliekami mokslo tyrimai ir jø rezultatai. Mokslo institucijose esanèiø þiniø prieinamumas ir tyrimø rezultatø praktinis pritaikymas ekonominëje veikloje yra tiek mokslo raidos, tiek inovatyvios þiniø ekonomikos plëtros pagrindas. Ekonomistai teigia, jog ðiuo metu valstybiø produktyvumo ir ekonomikos augimo skirtumai vis labiau priklauso ne nuo gamtiniø iðtekliø, o nuo gebëjimø kurti naujas þinias ir jas panaudoti ekonominëje veikloje [8, p. 4]. Intelektinë nuosavybë yra svarbiausias tiltas, jungiantis mokslo ir ekonomikos sritis [2, p. 3], o intelektinës nuosavybës arba technologijø perdavimo mechanizmas yra ta priemonë, kuri padeda ekonomikai veiksmingiau iðnaudoti inovatyvios plëtros galimybes. Intelektinës nuosavybës reikðmë elektroninëje erdvëje Ðiuo metu tiek Lietuvoje, tiek ES þiniø visuomenës ir þiniø ekonomikos plëtrai yra skiriama itin daug dëmesio. Plaèiai pripaþástama, jog svarbiausios priemonës ðiam tikslui pasiekti yra informaciniø ir telekomunikaciniø technologijø (ITT) ir atitinkamos infrastruktûros plëtra, investicijos á þinias, intelektinæ nuosavybæ, mokslinius tyrimus ir eksperimentinæ plëtrà bei investicijos á þmogiðkàjá kapitalà. Intelektinë nuosavybë arba þinios yra inovacijø visose visuomenës gyvenimo srityse, ypaè þiniø visuomenës elektroninëje erdvëje, ðaltinis. Elektroninë erdvë apima tokias sritis kaip e. demokratija, e. valdþia, e. verslas, e. sveikata, e. mokymasis ir kitas. Itin svarbios valstybës modernizavimui bei þiniø ekonomikos plëtrai yra e. valdþios ir e. verslo sritys. Abi ðios sritys pagrástos ITT ir atitinkamø technologiniø sprendimø taikymu áprastiems procesams modernizuoti. Siauràja prasme e. valdþia suprantama kaip pagrindiniø valstybës funkcijø perkëlimas á elektroniná lygá ir jø ágyvendinimas naudojantis ðiuolaikinëmis ITT [9, p. 77]. Platesniame kontekste e. valdþia gali bûti laikoma priemone valstybës valdymui modernizuoti, valstybës reformai sëkmingai vykdyti pritaikant ðiuolaikiná vieðàjá administravimà ir valstybës valdymà prie nuolat kintanèiø þiniø visuomenës reikalavimø. E. valdþia yra vienas ið bûdø, kaip priartinti valdþià prie visuomenës, uþtikrinti nuolatiná valdþios institucijø ir visuomenës nariø konsultavimàsi bei formuoti bendrus socialinius tinklus, jungianèius tiek valdininkus, tiek ávairiø interesø grupiø atstovus, tiek atskirus gyventojus. Be to, e. valdþios priemonës suteikia galimybæ 106
bendrauti valdþios institucijoms ir verslo ámonëms, taip pagreitindamos ir palengvindamos verslo plëtros procesus ir padëdamos verslo ámonëms sumaþinti veiklos iðlaidas. Dar platesnis elektroninës valdþios apibrëþimas apima ir e. demokratijos sàvokà, kuri apibûdina naujo tipo valstybës ir pilieèiø interakcijas. E. demokratijos priemonës yra orientuotos ne tik á pilieèiø atstovavimà (kaip tradicinë demokratijos forma), bet ir á jø átraukimà á valstybës valdymà, sprendimø priëmimà ir jø ágyvendinimà. E. demokratijos priemonës, tokios kaip informaciniø ir telekomunikaciniø technologijø diegimas á rinkimø procesus, valdþios institucijø bendravimo su pilieèiais procesus ir pan., yra itin svarbios valstybëms, kurioms bûtina kurti pilietinæ visuomenæ [10]. ES kontekste pripaþástama, jog e. demokratijos priemonës gali áveikti ðiuo metu itin aktualià demokratijos deficito problemà [11]. E. verslas yra tiesioginë þiniø ekonomikos dalis, nes tai itin inovatyvi sritis, kurios plëtra priklauso nuo naujø technologiniø sprendimø pritaikymo praktikoje. E. verslas daþniausiai apibrëþiamas kaip ITT diegimas verslo procesuose bei elektroninë komercija, t. y. pirkimas ir pardavimas elektroninëje erdvëje. Daugelyje Vakarø Europos valstybiø, JAV ir Azijoje veikia pasauliniai elektroninës prekybos tinklai, leidþiantys vykdyti tarptautines pirkimo-pardavimo transakcijas, elektroninius aukcionus (pvz., www.e. bay.com) ir t. t. Daugelis valstybiø e. valdþià ir e. verslà priskiria prie prioritetiniø raidos krypèiø. Pavyzdþiui, ES e. valdþia yra vienas ið informacinës visuomenës plëtros prioritetø, skirtas vieðajam sektoriui modernizuoti tam, kad bûtø pasiekti ambicingi Lisabonos strategijoje numatyti tikslai [12]. E. verslas bei ITT naudojimas versle ES Lisabonos strategijoje yra priskiriami priemonëms, kurios gali padëti pasiekti svarbiausià tikslà paversti ES konkurencingiausia ir dinamiðkiausia þiniø ekonomika pasaulyje [3]. Lietuvos strateginiuose dokumentuose taip pat yra pripaþástama e. valdþios ir e. verslo svarba bendrajai valstybës raidai. Lietuvos valstybës ilgalaikës raidos strategijoje e. verslas kartu su þiniø ekonomika yra vienas ið konkurencingos ekonomikos prioriteto ágyvendinimo krypèiø, o e. valdþios projektø ágyvendinimas priskiriamas prie vieðojo administravimo sektoriaus priemoniø [13]. Lietuvos informacinës visuomenës plëtros strategijoje teigiama, kad jà ágyvendinus turëtø paplisti paþangiø technologijø naudojimu paremtas verslas [14]. Ðiuolaikinë greitai kintanti ir kompleksiðka þiniø visuomenë formuoja vis naujus iððûkius e. valdþios ir e. verslo sprendimams. Šioms sritims nuolatos keliami reikalavimai tobulinti ITT naudojimà ir pritaikyti vis modernesnes technologines priemones, kurias naudojant bendraujama greièiau, prieinamiau. Jau veikiantys e. valdþios ir e. verslo projektai atskleidë didþiules valstybiø socialinës ir ekonominës raidos galimybes, taèiau jø iðnaudojimas priklauso ne tik nuo politinës valios, bet ir nuo technologiniø sprendimø, egzistuojanèiø intelektinës nuosavybës reþimø ir paskatø plëtoti þiniø reikalaujanèias sritis. E. valdþios priemoniø kûrimas ir diegimas bei e. verslo ámoniø veikla yra neatsiejama nuo aukðtøjø technologijø plëtros, ðalies inovacijø skatinimo politikos ir þiniø ekonomikos raidos. Svarbiausia varomoji jëga ðiø srièiø plëtroje yra ITT moksliniai tyrimai ir jø rezultatø pritaikymas praktikoje tam, kad bûtø patobulinti egzistuojantys elektroniniai procesai, operacijos ir paslaugos [15, p. 8 9]. Kadangi þinios ir naujos technologijos þiniø ekonomikoje yra iðteklius ir produktas, tai ágyvendinant e. valdþios ir e. verslo projektus be intelektinës nuosavybës reþimo sukurtø santykiø neámanoma. Intelektinë nuosavybë, kaip þiniø ekonomikos veiksnys, vaidina reikðmingà vaidmená e. valdþios bei e. verslo plëtrai. Inovacijos ágalina valdþios institucijas ir verslo ámones pereiti nuo paprasto ITT taikymo prie kompleksiniø elektroniniø sprendimø. Intelektinës nuosavybës reþimas nustato galimas procedûras ásigyti ir naudoti reikiamas þinias ir technologijas bei sukuria socialiniø ryðiø tinklà, átraukiantá aukðtojo mokslo ir tyrimø institucijas, verslo ámones ir valdþios ástaigas. Svarbu paþymëti, kad ir e. valdþios diegimas, ir modernizavimas, ir e. verslo plëtra reikalauja itin glaudaus ðiø srièiø bendradarbiavimo su joms reikalingø þiniø kûrëjais, daþniausiai mokslo institucijomis. Taip yra todël, kad elektroninës erdvës technologiniai sprendimai turi bûti individualizuoti ir atitikti specifinius valdymo institucijos ar verslo ámonës poreikius bei vartotojø lûkesèius [15, p. 23]. Ávertinus intelektinës nuosavybës ir e. valdþios bei e. verslo plëtros svarbà þiniø ekonomikai bûtina apþvelgti galimybes, kuriomis naudojantis bûtø galima skatinti intelektinës nuosavybës perdavimà ið mokslo institucijø á vieðojo ir privataus sektoriaus e. erdvæ. Ðiuo atveju itin svarbu laiku ir veiksmingai diegti ðiuolaikines informacines technologijas ir jø technologinius sprendimus á vieðojo administravimo ir verslo sektorius. Taèiau inovaciniø technologijø kelias ið laboratorijø á praktikoje naudojamas sistemas daþnai yra sudëtingas. 107
Verslo ir mokslo bendradarbiavimo kontekstas ir prielaidos Lietuvoje Europos valstybës, pripaþindamos þiniø ekonomikos svarbà valstybiø konkurencingumui ir ekonomikos augimui, ieðko ávairiø priemoniø ir bûdø skatinti tokios ekonomikos plëtrà. Intelektinës nuosavybës svarba aukðtøjø technologijø ûkio srityse kelia reikalavimus ne tik uþtikrinti tinkamà tokios nuosavybës apsaugà, bet ir skatinti jos kûrimà ir naudojimà versle. Intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmai yra itin svarbûs e. valdþios ir e. verslo srityse, kurios reikalauja þiniø ir individualizuotø sprendimø bei technologijø. Lietuvoje intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmø taikymas yra itin svarbus tiek dël apskritai per maþai iðplëtotos aukðtøjø technologijø ûkio ðakos, tiek ir dël bûtinybës sparèiau diegti e. valdþios ir e. verslo sritis. Tokie mechanizmai paprastai pagrásti mokslo ir verslo bendradarbiavimo stiprinimo ir technologijø perdavimo skatinimo priemonëmis. Lietuvoje bûtinybë stiprinti mokslo ir verslo bendradarbiavimà yra pabrëþiama daugelyje nacionaliniø dokumentø, susijusiø su inovacijø politika. Vilniaus miesto 2002 2011 m. strateginiame plane [16] yra akcentuojama aukðtojo mokslo ástaigø, mokslo tiriamøjø institucijø ir verslo partnerystës svarba plëtojant þiniø ekonomikà Vilniaus mieste. Tarp Lietuvos Respublikos Vyriausybës patvirtintos Inovacijø versle programos [17] uþdaviniø yra numatyta skatinti mokslo ir verslo bendruomenës bendradarbiavimà. IV programos skyriuje ( Mokslo ir verslo visuomenës bendradarbiavimo skatinimas ) teigiama, jog glaudesná verslo ir mokslo visuomenës bendradarbiavimà itin skatintø mokslo ir technologijø parkai, verslo inkubatoriai, kitos inovacijø paramos infrastruktûros organizacijos. V skyriuje ( Moksliniø tyrimø ir technologijø bazës stiprinimas, jos naudojimo efektyvumo didinimas ) pabrëþiama, kad plëtojant inovacijas bûtina skatinti verslo investicijas á mokslinius tyrimus ir technologijø plëtrà, bendradarbiavimà technologijø perdavimo ir komercializavimo srityse. Ilgalaikëje moksliniø tyrimø ir eksperimentinës plëtros strategijoje [18] teigiama, kad Lietuvos valstybës misija apima aplinkos privaèioms investicijoms á mokslinius tyrimus gerinimà bei sàlygø mokslo ir verslo partnerystei sudarymà. Panaði nuostata yra átvirtinta Lietuvos mokslo ir technologijø baltosios knygos nuostatø ágyvendinimo programoje [19]. Aukðtøjø technologijø plëtros programoje (Patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybës 2003 m. gruodþio 22 d. nutarimu Nr. 1645) siekiama áveikti mokslo izoliacijà nuo gamybos, parodyti bendros jø veiklos produktyvumà ir palyginti greità ádëtø lëðø atsiperkamumà. Be to, Ûkio ministerijos 2005 2007 metø strateginio veiklos plano (Patvirtinta ûkio ministro 2005 m. vasario 2 d. ásakymu Nr. 4 48) Inovacijø ir konkurencingumo programoje numatyta remti inovacijø centrø, mokslo ir technologijø parkø bei kitø inovacijø paramos paslaugas teikianèiø ástaigø veiklà (projektus). Tai viena ið priemoniø inovacijø politikos formavimo ir ágyvendinimo uþdaviniui pasiekti. Remiantis anksèiau iðvardytais dokumentais galima teigti, jog Lietuvos inovacijø politika pripaþásta technologijø perdavimo svarbos poreiká Lietuvos ekonomikos ir mokslo raidai bei numato tokios veiklos skatinimo priemones. Inovacijos turi didinti Lietuvos konkurencingumà Europos ir pasaulio rinkose kuriant þiniø ekonomikos branduolius, kuriuose bûtø palankios inovacijø kûrimo, mokslo ir verslo bendradarbiavimo, moksliniø tyrimø, inovatyviø ámoniø kûrimosi ir plëtros bei uþsienio ir vidaus investicijø sàlygos. Taèiau 2003 m. Pasaulio banko ataskaitoje atkreipiamas dëmesys, jog Lietuvoje, nepaisant didelio skaièius ávairaus pobûdþio tyrimø institucijø (26 valstybiniai tyrimø institutai), atliekamø tyrimø pritaikomumas yra abejotinas. Pasaulio Bankas rekomenduoja pakeisti atliekamø tyrimø pobûdá á taikomuosius, pakeisti valstybiná tyrimø finansavimà á uþsakomuosius (angl. contract research) arba finansuojamus ið kitø iðoriniø ðaltiniø bei tyrimø finansavimà atskirti nuo studijø finansavimo [20]. Reikia paþymëti, jog naujausioje Europos Komisijos ataskaitoje dël Europos tyrimø ir inovacijø srities plëtros Pagrindiniai 2005 m. mokslo, technologijø ir inovacijø duomenys yra pabrëþiamas bendras ES investicijø á technologijas ir tyrimus atsilikimas bei pripaþástama, jog tokia padëtis yra pagrindinë kliûtis kuriant þiniø ekonomikà [21]. Nuo investicijø á MTEP daugiausia priklauso ðalies technologinë paþanga ir inovacijø lygis. Ataskaitoje pateikti duomenys rodo, jog Lietuva atsilieka nuo daugelio ES nariø pagal investicijas á MTEP ir yra priskiriama prie þemo MTEP intensyvumo ðaliø. Lietuvos MTEP intensyvumas yra 0,68 proc. nuo bendro vidaus produkto (BVP) (ES 25 atitinkamas rodiklis yra 1,93 proc.) ir lenkia tik Graikijà, Slovakijà, Lenkijà, Latvijà bei Kiprà. Lietuvoje MTEP iðlaidos yra ið esmës finansuojamos ið vyriausybës lëðø (65,1 proc.). Ðis rodiklis yra didþiausias ið visø 108
ES nariø. O ES 25 vyriausybës finansuojamø MTEP iðlaidø vidurkis yra per pusæ maþesnis 33,8 proc. Verslo ásitraukimas á MTEP finansavimà Lietuvoje 27,8 proc. ir yra vienas ið maþiausiø tarp ES nariø (tik Latvijos ir Kipro maþesni). Ðie duomenys rodo, jog Lietuvoje bûtina didinti verslo skiriamà finansavimà moksliniams tyrimams. Tos paèios studijos duomenimis, Lietuvos aukðtojo mokslo institucijos yra ásitraukusios á mokslinius tyrimus: net 66,6 proc. visø iðlaidø MTEP yra panaudojamos aukštojo mokslo sektoriuje. Šis rodiklis yra didesnis nei ES 25 vidurkis (63 proc.) ir rodo Lietuvos aukðtojo mokslo potencialà sëkmingai dalyvauti technologijø perdavimo procese. Lietuva, kaip ir kitos naujos ES narës, kenèia nuo protø nutekëjimo. Komisijos ataskaitoje pateikti duomenys rodo, jog nepaisant gana didelio techniniø mokslø (angl. science & engineering) absolventø skaièiaus (22,4 proc. nuo visø absolventø) iðsilaiko santykinai maþas mokslininkø ir tyrëjø procentas (beveik 3 proc.), palyginti su bendru aktyviø gyventojø skaièiumi (26 34 m.). Remiantis Komisijos ataskaita tenka daryti iðvadà, jog Lietuva labai atsilieka nuo kitø ES valstybiø pagal moksliniø tyrimø rezultatus. 2003 m. Lietuvoje milijonui gyventojø teko tik 131 mokslinë publikacija ir tai yra antras nuo galo rodiklis visoje ES, o ES 25 vidurkis yra 639 publikacijos. Lietuvos aukðtøjø technologijø pramonës eksportas sudaro tik 6,4 proc. visø eksportuojamø produktø (ES 25 vidurkis 19,7 proc.). Dar blogesnë padëtis yra patentavimo srityje. Lietuvos patentø biurui Lietuvos pareiðkëjai pateikia daug maþiau paraiðkø, palyginti su uþsienio pareiðkëjais. Europos patentø biurui pareiðkëjai ið Lietuvos 2001 m. ir 2003 m. yra pateikæ po 2 paraiðkas, o 2002 m. tik 1 paraiðkà (þr. á 2 lentelæ) [22], JAV patentø biurui 2003 m. buvo pateiktos 8 paraiškos (þr. á 3 lentelæ) [23]. Remiantis 2003 m. ES tyrimu Inovacijø politika septyniose valstybëse kandidatëse: iððûkiai Lietuvoje tik 6 proc. naujø produktø ir 3,7 proc. naujø arba patobulintø technologijø buvo iðvystyti kartu su mokslo ir tyrimø institucijomis [24]. Tai atskleidþia didþiulá Lietuvos atsilikimà moksliniø rezultatø praktinio pritaikymo srityje. 1 lentelë. Paraiðkos Lietuvos patentø biurui Išradimai 2001 2002 2003 2004 Ið viso Lietuvos pareiðkëjai 68 85 70 64 287 Uþsienio pareiðkëjai 3856 4593 5807 4707 18963 Ðaltinis: Lietuvos patentø biuras 2 lentelë. Paraiðkos Europos patentø biurui 2000 2001 2002 2003 Kroatija 8 18 11 13 Kipras 9 9 16 28 Danija 714 816 778 867 Estija 0 3 0 7 Suomija 1223 1571 1608 1480 Islandija 9 10 27 22 Airija 212 257 238 270 Latvija 0 1 1 2 Lietuva 0 2 1 2 Norvegija 306 330 365 358 Slovakija 13 8 10 14 Slovënija 25 31 31 43 Šaltinis: European Patent Office 3 lentelë. Paraiðkos JAV patentø biurui 2000 2001 2002 2003 Kroatija 18 22 20 23 Kipras 2 7 5 7 Danija 941 1130 1227 1145 Estija 7 7 8 6 Suomija 1475 1799 2045 1866 Islandija 39 39 40 49 Airija 339 401 448 382 Latvija 2 5 2 2 Lietuva 4 8 2 8 Norvegija 465 452 587 470 Slovakija 10 3 15 6 Slovënija 27 21 21 55 Šaltinis: US Patent and Trademark Office 109
4 lentelë. Bendri duomenys apie þiniø perdavimo efektyvumà (2002) Investavimas á MTEP per capita (mln. USD/100000) Paraiðkos Europos patentø biurui per capita (paraiškos/ 100000) Paraiðkos JAV patentø biurui per capita (paraiškos/ 100000) Kroatija 5,8 0,25 0,45 Kipras 3,67 2,02 0,63 Danija 72,47 14,41 22,72 Estija 4,04 0 0,62 Suomija 89,03 30,92 39,33 Islandija 86,41 9 13,33 Airija 31,88 5,80 10,93 Latvija 1,53 0,04 0,09 Lietuva 2,72 0,03 0,06 Norvegija 54,13 7,93 12,76 Slovakija 2,58 0,19 0,28 Slovënija 16,83 1,55 1,05 ES leidinyje 2004 m. Europos inovacijø statistika yra pateiktas ES valstybiø nariø vertinimas pagal suminá inovacijø indeksà (SII). Lietuvos SII yra 0,26 ir priskirtinas prie þemesniø [25]. Taèiau atsiþvelgiant á didëjimo tendencijas Lietuva patenka tarp besivejanèiø pirmaujanèias valstybes. Tai reiðkia, jog Lietuva turi inovacijø plëtros potencialà. 2004 m. rugsëjo spalio mën. Eurobarometer atliko ES valstybiø nariø inovatyviø ámoniø apklausà, kuria siekta ávertinti ámoniø paramà inovacijoms ir jø inovacinës veiklos pobûdá. Ðis tyrimas parodë, jog Lietuvos inovatyvios ámonës santykinai daugiau tyrimø atlieka savo jëgomis (19 proc.), nei patiki kitoms ámonëms ar aukðtojo mokslo bei tyrimø institucijoms (15 proc.). Abu ðie rodikliai gerokai atsilieka nuo atitinkamø ES 25 vidurkiø (53 proc. ir 20 proc.), taèiau atspindi bendrà tendencijà, kai ámonës yra maþiau linkusios deleguoti tyrimø funkcijà kitoms institucijoms [26]. Akivaizdu, jog Lietuvoje nëra iðnaudojamas aukðtojo mokslo ástaigø potencialas. Atsiþvelgiant á anksèiau apþvelgtus rodiklius galima daryti prielaidà, jog intelektinës nuosavybës, kaip þiniø ekonomikos iðtekliaus, naudojimas Lietuvoje yra nepakankamas. Tai patvirtina ir apibendrinti þiniø perdavimo ið mokslo institucijø á verslo ámones duomenys (þr. 4 lentelæ), rodantys, jog Lietuvoje bûtina diegti intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmus. Ið atliktos ávairiø su technologijø perdavimu, mokslo ir verslo bendradarbiavimu susijusiø rodikliø analizës yra suformuota ir 5 lentelëje pateikta Lietuvos inovacijø plëtros stiprybiø, silpnybiø, galimybiø ir grësmiø (angl. SWOT) suvestinë. Akivaizdu, jog Lietuvos sàlygomis bûtina skatinti mokslo ir verslo bendradarbiavimà tam, kad bûtø uþtikrinta sëkminga þiniø ekonomikos plëtra 5 lentelë. SSGG analizë STIPRYBËS o Lietuvos aukðtojo mokslo ástaigose yra atliekama didþiausia visø moksliniø tyrimø dalis. o Tiksliøjø mokslø absolventø procentas yra gana didelis. o Remiantis tarptautiniais tyrimais, Lietuva turi inovacijø plëtros potencialà. o Lietuvos inovacijø politika pripaþásta technologijø perdavimo svarbà. o Teisinë aplinka yra palanki inovacijoms plëtoti ir technologijoms perduoti. SILPNYBËS o Þemas MTEP finansavimas. o Maþa verslo finansuojamo MTEP dalis. o Nëra iðnaudojamas aukðtojo mokslo ástaigø potencialas. o Protø nutekëjimas. o Lietuva atsilieka moksliniø tyrimø pritaikymo srityje. o Lietuvos universitetai neturi technologijø perdavimo infrastruktûros. GALIMYBËS o Narystë ES. o Galimybë pasinaudoti ES parama ir patirtimi kuriant inovacijø ir technologijø perdavimo skatinimo mechanizmus. o Remiant mokslo ir verslo bendradarbiavimà galima uþtikrinti sëkmingà þiniø ekonomikos plëtrà ir Lietuvos tarptautiná konkurenciná pranaðumà. GRËSMËS o Deklaratyvi inovacijø politika. o Konkreèiø veiksmø, nukreiptø á technologijø perdavimà, trûkumas. 110
ir bûtø ágyvendinti tiek ES, tiek Lietuvos strateginiai plëtros planai. Intelektinës nuosavybës perdavimo modelis e. erdvëje Remiantis straipsnyje pateikta apþvalga paþymëtina, jog Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitø Europos valstybiø, pagrindiniai þiniø ir naujø technologijø ðaltiniai yra universitetai, moksliniø tyrimø institutai ir kitos aukðtojo mokslo ástaigos. Taèiau ankstesniame skyriuje pateikti rodikliai atskleidþia faktà, jog ðios þinios yra menkai iðnaudojamos, t. y. trûksta efektyvaus tokios intelektinës nuosavybës panaudojimo þiniø ekonomikos plëtrai. Be to, Lietuvos e. valdþios ir e. verslo sritys taip pat yra nepakankamai iðplëtotos. Lietuvos e. valdþios rodiklis tarp Vidurio ir Rytø Europos valstybiø atsilieka nuo Estijos, Èekijos ir kitø valstybiø rodikliø [27], o remiantis EUROSTAT statistika e. valdþios paslaugomis Lietuvoje naudojasi tik apie 10 proc. gyventojø. E. verslo apimtis Lietuvoje yra taip pat labai maþa. EUROSTAT duomenimis, e. komercijos procentas ámoniø apyvartoje sudaro tik 1,6 proc. Šiuo atveju ir visa ES negali pasigirti aukštais rodikliais ES 25 valstybiø vidurkis yra tik 2,1 proc. Tokia padëtis rodo, jog Lietuvoje bûtina ne tik uþtikrinti intelektinës nuosavybës apsaugà, bet ir plëtoti kitus intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmus, t. y. mokslo ir verslo bendradarbiavimà. Paprastai, remiantis uþsienio valstybiø patirtimi, mokslo institucijos gana aktyviai dalyvauja perduodant intelektinæ nuosavybæ verslui. Viena ið priemoniø, kuri gali bûti taikoma ir Lietuvoje ypaè skatinant intelektinës nuosavybës perdavimà elektroninëje erdvëje veikianèioms valstybës institucijoms bei verslo ámonëms, yra technologijø (intelektinës nuosavybës, þiniø) perdavimo centrai. Europos valstybëse, pavyzdþiui, Didþiojoje Britanijoje, Danijoje, Suomijoje, universitetai turi atitinkamus padalinius arba ðalia veikianèias organizacijas, kuriø pagrindinis tikslas uþtikrinti nuolatinis bendradarbiavimo ryðius tarp mokslo institucijø ir verslo ámoniø [28; 29; 30; 31]. Tokiø technologijø perdavimo centrø tikslas skatinti technologijø perdavimà teikiant technologijø perdavimo facilitavimo paslaugas, stiprinant mokslo ir verslo ryðius, remiant inovacijø ágyvendinimà ir investicijas á mokslinius tyrimus ir eksperimentinæ plëtrà, iðnaudojant universitetø moksliniø tyrimø potencialà ir sukurtà intelektinæ nuosavybæ. Technologijø perdavimo centrai atlieka svarbø vaidmená padëdami suartinti mokslo ir verslo bendruomenes bei nukreipti mokslinius tyrimus á visuomenës poreikiø tenkinimà [32, p. 18]. Mokslo ir verslo bendruomenëse daþnai vyrauja skirtingos vertybës ir veiklos modeliai, dël to tokiø centrø veikla yra itin svarbi. Dar kitaip technologijø perdavimo centrø veiklà galima apibrëþti þiniø komercializavimo terminu, kuris reiðkia vertingø þiniø perdavimà ið mokslo institucijø á verslo ámones siekiant ekonominës naudos. Paþymëtina, kad Lietuvos ámonës (ypaè dirbanèios ITT srityje) pripaþásta konkurencingumo priklausomybæ nuo didëjanèiø investicijø á mokslinius tyrimus ir eksperimentinæ plëtrà [26]. Taèiau ðiuo metu Lietuvoje egzistuoja nemaþai kliûèiø sëkmingai bendradarbiauti verslo ir aukðtojo mokslo ástaigoms: moksliniø tyrimø institutuose nëra adekvaèios intelektinës nuosavybës politikos, þemas verslo sektoriaus investicijø á mokslinius tyrimus lygis, universitetø atliekami tyrimai turi maþà taikomàjà reikðmæ, jø komercializavimas yra labai biurokratizuotas. Lietuvos intelektinës nuosavybës teisinë bazë, nors ir moderni, ið esmës yra politiðkai spekuliatyvi ir per maþai praktikoje naudojama inovacijos priemonë. Ðià iðvadà lemia bendrinis inovacijø trûkumas, kurá atskleidþia anksèiau pateikti rodikliai, taip pat vadybinës ir politinës intelektinës nuosavybës reikðmës suvokimo trûkumas. Visuomenëje, ypaè mokslo ir verslo bendruomenëse, trûksta pasitikëjimo intelektinës nuosavybës apsaugos sistema. Be to, kai kurios tradicinës jos priemonës, pavyzdþiui, patentai, yra itin brangios ir daþnai neprieinamos mokslo institucijoms arba smulkiam ir vidutiniam verslui. Kita vertus, intelektinë nuosavybë yra tik vienas ið veiksniø, susijusiø su inovacijomis. Jai taip pat turi átakos ávairûs kiti veiksniai, tokie kaip investicijos á mokslinius tyrimus arba valdymo specifika. Vis dëlto bûtina suvokti, jog vien modernios intelektinës nuosavybës teisinës bazës neuþtenka nacionaliniam inovaciniam potencialui išnaudoti. Atsiþvelgiant á atliktà empirinæ ir moksliniø ðaltiniø analizæ siûlomos á rinkà orientuotos technologijø perdavimo skatinimo gairës, atitinkanèios inovacijø ir intelektinës nuosavybës poreikius Lietuvoje. Remiantis anksèiau pateikta intelektinës nuosavybës perdavimo konteksto ir prielaidø Lietuvoje analize galima suformuluoti intelektinës nuosavybës perdavimo modelá, tinkamà Lietuvos elektroninës erdvës, t. y. e. valdþios ir e. verslo, plëtrai. Siûlomas intelektinës nuosavybës perdavimo modelis pagrástos uþsienio sëkmingø technologijø perdavimo centrø patirtimi, pritaikyta Lie- 111
tuvos poreikiams ir specifikai. Modelis pirmiausia orientuotas á esamø poreikiø tenkinimà, be to, atsiþvelgiant á technologijø tarptautinës apsaugos brangumà ir technologijø dinamikà apskritai modelio pagrindas yra paprastø, taèiau esminiø problemø sprendimas, o ne orientacija á rizikingà perspektyviausiø technologijø paieðkà ir investicijas á jø tarptautinæ apsaugà. Modelis turi bûti sudarytas ið trijø pagrindiniø veiklos krypèiø: 1) bendros priemonës, skirtos mokslui, technologijoms ir inovacijoms propaguoti ir sureikðminti visuomenëje; 2) tarpininkavimas tarp universitetø ir moksliniø tyrimø institutø ir verslo ámoniø informaciniø technologijø perdavimo srityje; 3) egzistuojanèiø ir besikurianèiø inovatyviø ámoniø, valstybës institucijø ir mokslininkø konsultavimas inovatyvios veiklos, orientuotos á elektroninius sprendimus, klausimais. Priemonës, skirtos mokslui, technologijoms ir inovacijoms propaguoti ir sureikšminti visuomenëje, pirmiausia turi bûti orientuotos á taikomøjø moksliniø tyrimø ir inovacijø propagavimà ir visø ðaliø (universitetø, mokslininkø, verslo) ðvietimà technologijø perdavimo svarbos klausimais. Atsiþvelgiant á tai, jog esami rodikliai atskleidë, jog verslo ámonës ásitraukimà á MTEP finansavimà ir maþà uþsakomøjø moksliniø tyrimø procentà, turi bûti numatytos priemonës, formuojanèios visuomenës apskritai ir verslo ámoniø konkreèiai lûkesèius universitetams ir mokslininkams. Be to, akivaizdu, kad trûksta kokybiniø moksliniø tyrimø rodikliø, kurie padëtø ávertinti gaunamø rezultatø praktiná pritaikomumà. Tarpininkavimas tarp universitetø bei moksliniø tyrimø institutø ir verslo ámoniø, kurá gali atlikti aukðtojo mokslo institucijø padaliniai arba jiems pavaldþios organizacijos, informaciniø technologijø perdavimo srityje pirmiausia turëtø padëti verslo ámonëms ir valstybinëms institucijoms susipaþinti su esamomis mokslo institucijø galimybëmis ir turimomis þiniomis arba intelektine nuosavybe. Technologijø perdavimo centrai turëtø daug dëmesio skirti esamø þiniø, intelektinës nuosavybës ir galimybiø inventorizacijai bei sisteminimui. Kitaip tariant, bûtina iðtirti ir nustatyti esamà intelektinës nuosavybës pasiûlà ir paklausà. Kadangi e. valdþios ir e. verslo technologiniai sprendimai turi bûti labai individualizuoti ir orientuoti á galutiná vartotojà, t. y. visuomenæ, tai bendradarbiavimas tarp verslo ir mokslo ástaigø ðiose srityse turi bûti itin glaudus. Ðiuo atveju intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmas turëtø bûti orientuotas ne tik á sukurtos intelektinës nuosavybës teisiø gynimà ir apsaugà, bet ir á paskatas kurti tokià intelektinæ nuosavybæ. T. y. priemonës turëtø apimti ir ekonominá skatinimà verslo ámonëms, veikianèioms ðioje prioritetinëje srityje, investuoti á mokslinius tyrimus. Be to, bûtina skatinti nuolat veikianèiø socialiniø tinklø formavimàsi. Tokia priemonë gali bûti ávardyta ir socialinio kapitalo terminu, kuris apima abipusiðkumo, pasitikëjimo normø puoselëjimà, ir bendradarbiavimo tinklø kûrimà [33, p. 288 290]. Intelektinës nuosavybës kontekste technologijø arba þiniø perdavimas ið moksliniø institucijø verslui yra labai svarbi socialinë transakcija bendro socialinio kapitalo dalis. Atsiþvelgiant á tai, socialinis kapitalas ir jo tinklai yra bûtina ðalies ekonominës, mokslinës ir socialinës plëtros sàlyga. Technologijø perdavimo centrø veiklos modelis turi apimti ir universitetø turimø þiniø reklamavimà, pristatymà, visuomenës ir suinteresuotø verslo ámoniø informavimà, atliekamà ávairiomis formomis nuo informaciniø biuleteniø leidimo iki dalyvavimo tarptautinëse technologijø parodose ir mugëse. Taip pat akivaizdu, kad bûtina aktyviai konsultuoti ir mokslo institucijø atstovus, ir verslo ámoniø darbuotojus intelektinës nuosavybës apsaugos, technologijø perdavimo bei inovacinës veiklos klausimais tam, kad bûtø keliama ðiø bendruomeniø bendroji kompetencija ir gebëjimai sëkmingai diegti inovacijas ir dalyvauti kuriant þiniø ekonomikà. Atsiþvelgiant á specifinius e. valdþios ir e. verslo srièiø poreikius bûtina sukurti mechanizmà, kuris skatintø veiksmingai bendradarbiauti ne tik verslo ámones ir mokslo institucijas, bet ir valdþios ástaigas su verslo ámonëmis ir mokslo institucijomis. Daþnai e. valdþios ir e. verslo technologiniai sprendimai pagrásti panaðia logika ir principais, tad valdþios institucijoms bûtø galima pasinaudoti verslo ámoniø patirtimi ir pritaikyti dalá sprendimø, jau dabar taikomø e. verslo, ypaè e. komercijos, srityse [15, p. 24]. Apibendrinant galima teigti, jog intelektinës nuosavybës svarba e. valdþios ir e. verslo srièiø plëtrai yra akivaizdi. Atsiþvelgiant á esamà intelektinës nuosavybës apsaugos reþimà Lietuvoje, bûtina skatinti intelektinës nuosavybës kûrimà ir specializuotø sprendimø pritaikymà aukðtøjø technologijø ámonëse, ypaè ITT srityje. Tam geriausiai turëtø tarnauti technologijø perdavimo modelis, pritaikytas Lietuvos sàlygoms ir orientuotas á mokslo ir verslo bendradarbiavimo skatinimà ir socialiniø ryðiø kûrimà. 112
Išvados 1. Šiuolaikiniame pasaulyje þiniø ir intelektinës nuosavybës svarba didëja visose visuomenës gyvenimo srityse. Tai ypaè pastebima ekonominëje veikloje, kuri vis labiau tampa priklausoma nuo nematerialiøjø iðtekliø, t. y. þiniø ir gebëjimø jas panaudoti kuriant pridëtinæ vertæ. 2. Kompleksiðki visuomenës poreikiai kelia vis naujus iððûkius e. valdþios ir e. verslo galimybëms, tad ðioms sritims yra itin svarbu, kad bûtø laiku ir veiksmingai diegiamos inovacijos. 3. Lietuvos valstybës politikoje yra pripaþástamas poreikis skatinti inovacinæ veiklà ir intelektinës nuosavybës panaudojimà þiniø ekonomikos plëtrai, taèiau apibendrinti inovaciniai rodikliai rodo, jog Lietuva kol kas gana reikðmingai atsilieka nuo daugelio Vakarø Europos valstybiø pagal moksliniø tyrimø rezultatø pritaikymà. 4. Nepaisant gerai iðplëtotos intelektinës nuosavybës teisinës bazës Lietuvoje, bûtina imtis papildomø priemoniø, kurios padëtø áveikti nepasitikëjimà ðiuo institutu ir padidintø galimybes aukðtøjø technologijø ámonëms naudotis ir kurti intelektinæ nuosavybæ. 5. Vienas iš papildomø intelektinës nuosavybës skatinimo mechanizmø galëtø bûti technologijø perdavimo centrø kûrimas prie Lietuvos aukðtojo mokslo institucijø. Vienas ið pagrindiniø tokiø centrø uþdaviniø turëtø bûti mokslo ir verslo bendruomeniø socialiniø bendradarbiavimo tinklø kûrimas ir palaikymas. Bendradarbiavimo bûtinybë yra ypaè akivaizdi e. valdþios ir e. verslo srityse, kur bûtina pritaikyti individualizuotus ir visos visuomenës poreikius atitinkanèius technologinius sprendimus. Literatûra 1. Norgren L., Hauknes J. Economic rationales of government involvement in innovation and the supply of innovation-related services // STEP Report series. The STEP Group, Studies in technology, innovation and economic policy, 1999. 2. Withers K. Intellectual Property and the Knowledge Economy // Intellectual Property and the Public Sphere: Balancing Competing Priorities institute for public policy research, 2006. 3. European Parliament. Lisbon European Council, 23 and 24 March 2000. Presidency Conclusions. http://www.europarl.eu.int/summits/ lis1_en.htm (2006 01 10) 4. The Network Economy. CODRINET study. October 1998. http://www.sda.uni-bocconi.it/oii/archivio/confproc.2099/debruine/ (2006 01 12) 5. May C. A global political economy of intellectual property rights: the new enclosures? New York: Routledge, 2000. 6. Merges R. P., Menell P. S., Lemley M. A. Intellectual property in the new technological age. 2 ed. Gaithersburg: Aspen Law & Business, 2000. 7. Scotchmer S. Innovation and Incentives., Cambridge, Massachusetts, London, England: The MIT Press, 2004. 8. David P. A., Foray D. Economic Fundamentals of the Knowledge Society // Policy Futures In Education An e. Journal, Special Issue: Education and the Knowledge Economy. No. 1(1). 2003. 9. Prins J. E. J. Designing E. Government. On the Crossroads of Technological Innovation and Institutional Change. Hague: Kluwer Law International, 2002. 10. Clif S. The E. Democracy E. Book: Democracy is Online 2.0.http://www.publicus.net (2006 01 12) 11. European Union. Europe s Information Society. edemocracy. http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/focus/edemocracy/index_en.htm (2006 01 12). 12. Commission of the European Communities. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions The Role of egovernment for Europe s Future. Brussels. 2003, COM 567 final. 13. Valstybës ilgalaikës raidos strategija. Valstybës þinos. 2002. Nr. 113 5029. 14. Lietuvos informacinës visuomenës plëtros strategija. Valstybës þinios. 2005. Nr. 73 2649. 15. Information Technology, Research, Innovation and E. Government. Washington DC: National Academy Press, 2002. 16. Vilniaus miesto 2002 2011 m. strateginis planas. Patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybës tarybos 2002 m. birþelio 19 d. sprendimu Nr. 607. 17. Inovacijø versle programa. Valstybës þinios. 2003. Nr. 71 3225. 18. Ilgalaikë moksliniø tyrimø ir eksperimentinës plëtros strategija. Valstybës þinios. 2003. Nr. 121 5489. 19. Lietuvos mokslo ir technologijø baltosios knygos nuostatø ágyvendinimo programa. Valstybës þinios. 2003. Nr. 121 5489. 20. The World Bank Europe and Central Asia Region. Lithuania Aiming for a Knowledge Economy, March 2003. 21. Euroepan Commission, Research-Directorate. General. Key Figures 2005 on Science, Technology and Innovation. Towards a European Knowledge Area, 19 July 2005. 22. European Patent Office. Supporting the knowledge economy in Europe, 2003. 113
23. United States Patent and Trademark Office. http:/ /www.uspto.gov/ (2006 01 12) 24. Innovation Policy in Seven Candidate Countries: the Challenges. Final Report, Volume 2.3, Innovation Policy Profile: Lithuania, March 2003. 25. Commission Staff Working Paper. European Innovation Scoreboard 2004: Comparative analysis of innovation performance. Brussels, 2004. 26. Flash Eurobarometer 164, Innobarometer 2004. Realised by EOS Gallup Europe upon the request of the European Commission (Directorate. General Enterprise ), 2004. 27. IT in Public Administration of Estonia, YEAR- BOOK 2004, http://www.riso.ee/en/it2004en/ (2006 01 12). 28. Aston Science Park. http://www.astonsciencepark.co.uk (2006 01 10) 29. Oxford University. ISIS Innovation. http:// www.isis-innovation.com (2006 01 10). 30. University of Copenhagen http://www.ku.dk (2006 01 11). 31. University of Turku. Research and Industrial Services. http://www.utu.fi/en/research/ (2005 12 11) 32. Friedman J., Silberman J. University Technology Transfer: Do Incentives, Management and Location Matter? The Journal of Technology Transfer, Springer. Vol. 28, Issue 1. 2003. 33. Putnam R. Bowling Alone: The collapse and revival of American community, New York: Simon and Schuster, 2000. Austë Kraujelytë Intellectual Property as a Factor for E-Government and E-Business Development Summary Under current conditions of knowledge economy intellectual property is one of the most important factor and resource for scientific, economic, and social development. Acquisition and management of this resource is crucial not only for business undertakings or public entities, but also for states in a broader sense. Intellectual property or knowledge is source of innovation in all spheres of life and especially in electronic space. Electronic space embraces such fields as e-democracy, e-government, e-business, e-health, e-learning and others. However, it is important to analyse e-government and e-business, as these fields in many European states are among priorities of knowledge society development. Moreover, e-business and e-government are knowledge and innovation intensive spheres, which have possibilities to exploit possibilities of intellectual property and create knowledge-based economy. However intellectual property as a resource is very complex, time intensive and requires substantial financial and technical resources. Frequently creation, acquisition, and usage of intellectual property involve several social groups, for ex. Science and business communities or science and state institutions. The aim of this paper is to analyse main trends in intellectual property transfer between science, business, and state institutions in e-government and e-business context and show the importance of intellectual property to the development of these fields. The paper analyses intellectual property transfer between science, business and state institutions, potential of intellectual property usage for e-government and e-business development, principles of foreign knowledge transfer examples and possibilities to adapt these principles in Lithuanian context. There is analysed prevailing concept of intellectual property and its transfer and initiatives of e-government and e-business. Conclusions underline importance of intellectual property transfer to e-government and e-business development in Lithuania and proposes model of intellectual property, which is formed according to foreign experience and Lithuanian context. Austë Kraujelytë Mykolo Romerio universiteto Ekonomikos ir finansø valdymo fakulteto Informatikos ir statistikos katedros doktorantë. Telefonas (+370~5) 2714571 Elektroninis paštas austek@mruni.lt Straipsnis pateiktas redakcijai 2006 m. balandþio mën.; recenzuotas, parengtas spaudai 2006 m. rugsëjo mën. 114
ISSN 1648-2603 VIEÐOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS 2006. Nr. 17 Looking for Civil Participation in the Baltic States: Non-Governmental Sector Saulë Maèiukaitë-Þvinienë, Jolanta Grigaliûnaitë Mykolas Romeris University Ateities str. 20, Vilnius LT-08303 Lithuania Civil society could be expressed by itself in a large variety of forms: individual initiatives through social movements, associations, non-governmental organizations, societies and other organizations. Civil society is the location from where legitimacy must be obtained if one is to talk of a democratic political system [4, p. 25]. It is impossible to determine one model or one discourse for civil society, as well as the definition of civil society is not unique either. Taking into consideration the differentiation of concepts of civil society, the development of civil society in the article in a way is seen through NGOs - as a relation among public component in the Baltic countries. The aim of the article is to provide empirical insights, which contrast with the normative assumptions that often underlie the new civil society participation literature and discourse of policy-makers, in particular in terms of participation. The Dahl criteria for democracy: decision making processes, freedom of expression, access to information and right to freedom of association have been chosen aiming at evaluation of civil participation. The criteria have determined the structure of the article in the context of theoretical analysis. The analysis is also based on comparative method, and it involves three Baltic States: Lithuania, Latvia, and Estonia. Keywords: Baltic States, democracy, civil society, non-governmental organizations. Pagrindinës sàvokos: Baltijos ðalys, demokratija, pilietinë visuomenë, nevyriausybinës organizacijos. Introduction The popularity of the concept of democracy in the Baltic States goes hand in hand with the identification of changes in governance and civil society. Identifying changes in civil society is a risky task. They maybe discovered as changes simply because of the reason that the end of the twentieth century saw the appearance of new conceptual meanings by Kaldor M., Habermas J., Fowler A. Still, one should be acknowledge that the emergence of new concepts of civil society does not necessarily imply the disappearance of old ones, the same as the emergence of new modes of democracy does not imply the disappearance of old ones. Nevertheless, despite the difficulties to define precisely new modes in governance and civil society, and to distinguish them from old modes, there is a widespread agreement among such different scholars as political scientists, lawyers, public administration specialists that policy making in the Baltic countries has changed importantly over the last fifteen years. One of the most common changes in all three countries is characterized by appearance of a multitude of actors: public, private and non-governmental, involving all relevant stakeholders. Often implicitly, but sometimes explicitly this argument is linked with a normative democratic claim that praises participation and/ or representation of civil society. In fact, such participatory nature would be welcome in the governance of Baltic countries, which often lacks, or is weak in terms of, traditional accountability and representation. This article will argue that the enhancement of non-governmental sector does not necessarily imply more of civil participation. The civil society is seen not as a sector, but as a relationship among sectors (public, private and non-governmental sectors) and between them and citizens, in which all are actively engaged in the decision-making. The aim of the article is not to provide a 115
Picture No. 1. The Development of the Processes of Interactions in Three Sectors of Interests [6] normative framework to conceptualize the legitimacy of participation and/or representation, but to provide empirical insights, which contrast with the normative assumptions that often underlie the new civil society participation literature and discourse of policy-makers, in particular in terms of participation. The Dahl criteria for democracy: decision making processes, freedom of expression, access to information, right to freedom of association, have been chosen aiming at evaluation of civil participation. The following criteria also help to construct the structure of the article in the context of theoretical analysis. The analysis is based on comparative method, and it involves three Baltic States: Lithuania, Latvia, and Estonia. It relies on the analysis of empirical data, local researches, official and working documents. In the last decade scant research has been done, and the only source of such type of information in the Baltic States could be Departments of Statistics and in some particular cases, for example, financing or service provisions Information and Support Centers in Estonia, Latvia and Lithuania. The main literal source for accomplishing the tasks of the article is a relatively unknown US government report, which was made in the year of 2002 contributing to the survival and growth of non-governmental organizations of Central and Eastern Europe. Still for definitional clarification, which in few cases seems to be theoretically common, the scientific investigations of the scholars from Eastern and Western Europe: J.Forbrig, A. Croissant, S. Puškorius, A. Kucikas are used as well. The Civil Right to Freedom of Association One of the major features of open civil society the abundance of non-governmental organizations, which spread their ideas, seek to improve the welfare of the society and represent the interests of different civil groups. As far as right to freedom of association is concerned, it should be emphasized that the establishment of non-governmental institutions is based on volunteerism system, i.e. civil participation system. The integration of the Baltic States into the European Union brought a new approach to the development of non-governmental sector, in the context of democracy, market economy, liberalization of politics, revival of civil society (see picture No.1). Non-governmental sectors do not exist in administrative space as such; they rather are a part of the political context in the Baltic countries. The transition processes in all three countries started to make more positive inroads in the communication of non-governmental organizations with local and central governments. The developmnt of the state status influnces the development of the society, what is truly shown in the Picture No. 1. It shows that the public sector, i.e. state was dominating in the soviet society, and the citizens had only limited freedom. The third sector was realised as a mean of the state, because non-governmental organizations were establishes, financed and coordinated by the state. Already during the perios of integration and later on the states influnce to the society decreased, and as shown in the Picture No. 1 the private initiative appeared. Such civil initiative in a way provoked the emergence of three sectors. Non-governmental sector in Lithuania continues to grow rapidly (during the 116
Soviet times there was nearly 50 of them), now consisting of about 12 000 associations. However, it is difficult to measure the growth in this sector as many organizations became inactive after a short time for example, about 3000-4000 of the registered non-governmental organizations are not actine [9]. The Latvian non-governmental sector remains rather diversified. The Latvian state protects nongovernmental organizations (NGOs) and encourages their activities. The number of NGOs registered with the Ministry of Justice is over 7,000 and rising. Each year public attention in Estonia step by step is driven away from business and economic growth to civil concerns. So, civil society has an opportunity to play a key role in developing and bringing solutions for the problems they are interested. At present there are 17 775 registered non-governmental organizations in Estonia. Legal environment of non-governmental countries remains sufficient in the Baltic countries. The legal environment regulating nongovernmental sector in Lithuania appeared in 2002. This law allows individuals to designate 2% of their income taxes to a selected NGO or public institution. This action promises to be an important new revenue source for NGOs and civil society; it is a new way of participation. The new law brings also the environmental changes in the sector; it is becoming more democratic and nonburocratic. The Latvian situation seems to be different, non-governmental sector in Latvia has been governed by Law on Public organizations and Associations since 1992. The law has allowed nongovernmental organizations to register easily and be protected from state interference or control, however, the weakness of the law was income and tax benefits. In 2003, many of the laws affecting NGO activities were in the process of being changed or amended to collect more taxes and eliminate perceived abuses. One of the key proposals aims to reduce significantly the tax advantages for donors from 85 percents of the value of donations to approximately half of that amount. It appears to be a non-profit law for non-governmental organizations. Estonian NGOs benefit from fairly favorable legislation that ensures them independence from the state, freedom of speech, and the right to generate revenue, however the financial aid is rather limited and it depends upon whether organization appears on the list of the Ministry of Finance at the end of the year or not. The organizational capacity of most of the non-governmental organizations seems to be similar in the Baltic countries. The level of organizational capacity varies greatly between wellestablished larger organizations, and smaller groups. However, the majority of organizations have a defined mission and target group, while most groups have a short-term operational activities, only a few of the larger organizations have a longer-term strategic plan. Most associations lack a clearly defined management structure and distribution of tasks between the management and employees. Few associations in the Baltic States (for example Citizens Advice Centers in Vilnius, Riga and Tallinn) employ full-time paid staff. The structure of more-established organizations is more transparent (for example Youth Associations in Lithuania, Latvia and Estonia), while in smaller organizations, it is more typical for everyone to do everything. The resources of many associations do not allow them to have basic modern office equipment, still most of non-governmental organizations continue to operate by utilizing other resources, including public internet access sites, other organizations equipment, and personal computers. Many non-governmental organizations are striving to become more professional in their operations. However, most institutions are understaffed, lack the financial resources necessary to acquire additional human resources, especially those situated outside Vilnius, Riga and Tallinn. Furthermore, many non-governmental organizations have a very limited understanding of how to involve citizens or effectively utilize volunteers in the delivery of their projects and services. The financial viability of non-governmental sector effectively emerged after the independence of the Baltic States. As it was mentioned above the financial sources are first of all the public institutions and citizens themselves. Still in Estonia and Latvia such sources of funding is not very effective. The vast majority of funding for the non-governmental sector in the Baltic States comes from foreign donors. The impact of international support for non-governmental organizations in the Baltic States in the context of democratization of civil society is a starting point closing the gate behind the soviet paradigm of civil society. International assistance in this case is understood as an object of new approach to civil participation in the Baltic States and as a transferee of democratic traditions in the public sector. However, in our days the op- 117
portunities to receive foreign grants continue to decrease. The right to freedom of association finds protection in the constitutions of all Baltic States by guaranteeing the right to associate or not, i.e. no one may be compelled to belong to an association. Although the right to freedom of association is recognized in the countries, its implementation varies. Latvia for example, adopted the minimalist-non-interference- approach whereas Lithuania has adopted a substantial number of legislative acts. It should be mentioned that the rules protecting the right to freedom of association should secure the NGOs rather than restrict them or set up obstacles to their activities. Moreover, freedom of association is effective only where it goes hand-in-hand with legislative measures facilitating its exercise and respecting the value of NGOs contribution to society [10]. Such freedom for association first of all enhances the effective participation of citizens in democratization processes of their countries through decision-making as such. A basis for the establishment of non-governmental organization in Estonia is provided in the Estonian Constitution of 1992. Paragraph 48 guarantees the right to form such associations: Everyone has the right to form non-profit undertakings and unions. According to the Law on non-profit organizations, which entered into force on 1 October 1996, a non-governmental organization is a voluntary association of persons whose main activities cannot be the pursuit of profit through economic activity. The Lithuanian Constitution in Article 35 contains the following: Citizens shall be guaranteed the right to freely form societies, political parties, and associations, provided that the aims and activities therefore do not contradict the Constitution and laws. No person can be forced to belong to any society, political party, or association. [9]. However, the situation differs in Latvia. The Constitutional Law on the Rights and Obligations of a Citizen and a Person adopted on 10 December 1991 in Latvia contains the following provision in Article 31: All people have the right to form public organizations and to participate in their activities, if the goals and practical actions of such organizations are not contrary to law [10]. The main legislation regulating NGOs is the Law on Social Organizations and their Associations of 15 December 1992: Composition: (Section 1) A public organization can be founded by ten or more persons who have reached the age of 18 and who unite themselves so that through joint action and on the basis of equality they can reach a goal which has neither the purpose nor character of profit generation. On this basis the conclusion could be made that NGO in Estonia and Lithuania can be established by at least two persons who can be both legal and natural persons. Such statement proves that even a single citizen can participate in the decision-making. Still, the legislative rule in Latvia limits the participation of civil society, as on the general ground it is rather difficult to find ten individuals seeking to represent their own interests or the interest of an individual group of civil society on the official and open stage. NGOs throughout Baltic States have developed into significant forces in their countries. Non-governmental sector fully enjoying the right to freedom of association fulfills critical functions in terms of representing citizen interests to the government, monitoring government actions, and supplementing or replacing defunct government services. The Access to Information and Freedom of Expression The constitutions in the Baltic countries establish that each person is free to receive information. It is not just a declarative norm of the constitutions, but one of the basic requirements for existence of a legal, democratic state. Paradoxically enough, but these are the government bodies themselves that are striving for closeness to civil society. Why is that so? and who decides what information is redundant. To exercise the right for information, it is not enough just to declare it and to establish the principles of openness in statutory and legal acts [7]. In all Baltic countries access to information is regulated by various statutory and legal acts: national, regional and local. The general rule is that state information resources in the countries are open and available to the public and only in exceptional cases information can be made secret. The differences appear in the Baltic States regarding laws on access to information, for example, what information is available for the public, what is defined as a secret, or not public information (due to security or trade competition reasons), etc. However, from the point of the 118
Picture No. 2. Information network in the Baltic States democratic functions of non-governmental organizations, stated by Grugel, availability and easy access to information are of the most importance for the functioning and development of NGOs and, furthermore, the existence of an open civil society promotes the development of the democracy [5]. The issues of access to information do not only concern information regarding public funding or the rights and obligations of non-governmental sector for effective functioning. It is also an issue concerning information on the whole decision-making process. Despite the fact that every country has regulations on the decision-making process, it appears to be that authorities should be more active in the dissemination of information [2] (see picture No.2). Picture No. 2 shows the network of information spread and information access. The especial attention is paid to NGO information centers that implicitly contribute to civil society development. According to D.L Brown and A. Kalegaonkar, information centers are called civil society support organizations the aim of which is to strengthen civil society [1]. It is worth mentioning, that the information centers are established not only in the major cities of the Baltic States but also in smaller towns. Such geographical distribution encourages NGOs activities and also development of civil participation. However, despite the well-known democratic basis on information access, the realistic situation in the Baltic States does not appear to be equal. For example Around 50% of NGOs in Latvia do not have an Internet connection and 90% of those having a connection do not have an ADSL broadband connection. It is a paradox that 90% of the information published can only be obtained from the Internet [11]. In Lithuania and Estonia the situation itself seems to be more positive: there is a wide use of the Internet, where most of the relevant information is available, as a tool for the dissemination of information, still sometimes the target information is insufficient and limited for access. Access to information is important for nongovernmental organization: it allows them to enhance the civil participation. Despite the fact that Estonia, Latvia and Lithuania have regulations governing access to information, it appears from the different meetings that authorities could be more active in the dissemination of information. Thanks to new technologies such as the Internet, easy access to information and the ability to store, manage and disseminate information, non-governmental institutions have gained power to mobilize public opinion and bring civil society deeper into the circle of decision makers. Unfortunately as the information is in nowadays mostly published on the Internet, smaller NGOs, which do not have access to this technology, cannot access the necessary information, and also the Baltic society itself is not yet so far technologically developed (around 42 % of Baltic States citizens), so the location of the information on the internet is also problematic for civil society itself [8]. In all Baltic countries the public information acts ensure that the public and every individual has the opportunity to access information intended for public use, based on the principles of a democratic and social rule of law and an open society, and to create opportunities for the public to monitor the performance of public duties and, furthermore, right of freedom of expression is given to each citizen. 119
Despite the positive impact non-governmental sector has on the civil society of Baltic States, the general public image is rather poor. Still, seeking to increase public understanding of the sector and foster a more positive public image, NGOs use contemporary information technologies. In Estonia, there is a monthly insert to the newspaper and a separate television show that covers non-governmental organizations. Similarly, Lithuanian National Radio airs a weekly radio show called The Third Way [10]. The members of non-governmental organizations are mostly citizens, and this is one of the major reasons why NGOs generally have a good reputation and trust in the civil society. This context of citizens membership proves the need of non-governmental sector. They represent not only interests of different groups of civil society, their existence allows citizens to participate and influence decision makers by spreading the information and accessing it. Participation of NGOs in the Decision Making Processes Critical problems cut across national territorial jurisdictions and are being debated by a variety of civic associations in a widening public space. The influence of civil society in the management of state changes, in turn, could never have reached their present breadth and scope without the rise of citizen action. The growth of private action for the public good is a recent, massive, almost universal phenomenon of contemporary society. In all Baltic States it is possible for non-governmental organisations to participate in decision-making process. In Estonia, for example, The Government Regulation No. 160 provides that, whenever necessary, the draft law shall be sent to the institutions concerned. However, this obligation is not guaranteed by any specific sanction. In Latvia, the similar process of participation is enhanced. Lithuania is also not an exception on this issue; general legal provisions regulate the possibilities of civil society to participate in decision-making [10]. Information regarding legislation draft programs, projects and etc. is disseminated to NGOs through non-governmental organisations information centres in all Baltic countries. Furthermore, all complaints, communications, petitions and etc. from the civil sector are considered by the state institutions, which establish even internal procedures for considering such communications if necessary. While analysing the possibilities of participation of non-governmental organizations in the process of decision making in the Baltic States the major following processes could be distinguished: - participating in consultative boards; - signing agreements on cooperation; - participating in work groups; - participating in meetings; - elaborating own initiatives; - writing letters and organising meetings with decision makers; - initiating and participating in public discussions. The level of cooperation among central or local authorities and non-governmental sector varies from sector to sector depending on the development of civil organisations in a particular field or geographical region on the one hand and on political willingness and the experience on the other. However, it is worth mentioning, that the cooperation between local authorities and NGOs in the Baltic States are more open and effective than that between central authorities and NGOs. One of the possibilities of NGOs participation in the decision-making is the participation as such in different work groups. From the first sight, it seems to be an easy function for NGOs to bring it into action; still it is not an easy task for non-governmental representatives to participate in such meeting, because NGOs in the Baltic countries lack experience, human (NGOs in the Baltic States are based on volunteerism) and financial resources. Furthermore, the influential importance of non-governmental organisations often depends on the size and personal contacts of the institution with the governmental authorities. After all, the activeness of NGOs could not be excluded, in all Baltic States active NGOs do lobbying and have greater influence, despite the fact that non-governmental institutions are often seen as trouble makers by politicians, the governmental authorities have already brought the traditions of round table into reality. Public, transparent and effective activities of NGOs in the Baltic countries serve as one of the major features indicating liberal democratic civil society [3]. Therefore, it is of crucial importance to create and improve representation and communication systems of NGOs. The common feature of intercommunication system in the context of decision-making in all Baltic countries could be defined as vertical communication channel and horizontal communication channel (see 120
paper; the governments seek to support financially those organizations which appear to be in the sector of their interest. For example, On June 1, 2002, the Latvian government officially allowed NGO representatives to participate in the preparation of state policies by attending meetings of the state secretaries in the Chancellery. However, at the first meeting on June 6, 2002 where seven important projects were to be discussed government representatives were astonished that not a single one of the 54 NGOs that had expressed interest actually showed up [10]. This could reflect the poor organization of groups not only in Latvia, but in Estonia and Lithuania Picture No. 3. NGOs Communication Influence System as well, also a dearth of permanent staff and paid leaders, or preliminary picture No. 3). The effective functioning of the channels in a state guarantees the civil participation through NGOs, at the same time strengthening the development of democratic values and new modes of participation and/or representation. It seems to appear in the context of interest communication that NGOs are not equally invited to take part in the process, depending on which level the decision-making process is initiated (local, regional, national, European or international). It could be also stated that the participation of civil society in the decision-making is mostly active on the local level. The multiparticipation in the decision-making shows first of all the cleanness of democratic traditions in any country. Despite the emergence of democratic traditions in the Baltic States, the major problems of incorporating civil society into the processes of participation remain. There has been no effective devolution of powers to the local level, where in such case the cooperation of NGOs and governmental sector could be more effective; the positive attitude of governments in the Baltic countries towards NGOs is usually drawn on the glitches in communicating this new oppor- tunity. Nevertheless, various ministries and parliamentary committees in the Baltic States consult different non-governmental groups. According to N. Muiznieks, Minister for Special Assignments for Society Integration Affairs (Latvia) public participation in the civic life of the country in general is not popular in the Baltic States. Still, participation does not necessarily increase influence. The following example of one of the Baltic countries could find its counter part in others. About 60 percent of parliamentary deputies and government department directors in Latvia have claimed that professional associations had little or no impact on decision-making. An overwhelming 90 percent have said the same about other types of NGOs. Most deputies do not believe that cooperation with NGOs is a useful mean of improving the quality of decisions, according to reports in Diena (Latvian Daily Newspaper) [10]. It is not always the fault of government concerning the lack of cooperation, sometimes it appears to be that governmental institutions are open to non-governmental sector, but due to the lack of professionalism of NGOs sector, access 121