EUROPOS KOMISIJA TEMINĖ APŽVALGA 2013 m. birželio 11 d., Briuselis Dažnai užduodami klausimai Bendras Europos dangus. Komisija imasi Europos oro erdvės pralaidumo didinimo veiksmų Kas yra Bendras Europos dangus? Bendras Europos dangus yra pavyzdinė Europos iniciatyva, kuria reformuojama Europos skrydžių valdymo kontrolės sistema, kad būtų patenkinti būsimi pajėgumų ir saugos poreikiai. Remiantis praėjusio amžiaus paskutinio dešimtmečio pabaigos iniciatyvomis, 2004 m. priimtas pirmasis Bendro Europos dangaus teisės aktų rinkinys (BED I), o 2009 m. antrasis rinkinys (BED II). Iki galo įgyvendinus Bendro Europos dangaus iniciatyvą: dešimteriopai pagerės sauga; trigubai padidės oro erdvės pajėgumas; oro eismo valdymo sąnaudos sumažės 50 proc.; kiekvieno skrydžio poveikis aplinkai sumažės 10 proc. Kokie yra veikimo principai? Pagrindinė Bendro Europos dangaus (BED) idėja oro eismo valdymą planuoti nebe nacionaliniu, o ES lygmeniu, kad būtų galima pasinaudoti veikimo dideliu mastu privalumais ir įveikti administracines bei technines kliūtis, kylančias dėl skirtingų nacionalinių metodų. Dėl to reikia imtis ES lygmens veiksmų. Kaip tai daroma? 1. Funkciniai oro erdvės blokai (FOEB). Pagal įvairius Bendro Europos dangaus pasiūlymus nacionalinės skrydžių valdymo organizacijos bendradarbiauja su kitomis to paties regiono oro erdvės bloko (funkcinio oro erdvės bloko) organizacijomis, kad padidintų efektyvumą, sumažintų sąnaudas ir taršą. Žr. žemėlapį. MEMO/13/525
2. Rodikliai. Nustatyti privalomi pagrindiniai saugumo, pajėgumo, ekonominio efektyvumo ir aplinkos sričių tiksliniai veiklos rodikliai, kuriuos turi pasiekti atskiros šalys arba funkciniai oro erdvės blokai. Šie tiksliniai veiklos rodikliai viso reformos proceso variklis, o kitos iniciatyvos dalys sudaro sąlygas juos pasiekti. Skrydžių valdymo organizacijos turi bendradarbiauti ir prisitaikyti, kad pasiektų šiuos rodiklius ir teiktų geresnes paslaugas už mažesnę kainą. Valstybės narės, remdamosi ES lygmens rodikliais, dėl kurių susitarta su Europos Komisija, nustato vietos rodiklius. 3. Tinklo valdytojas. Tinklo valdytojas (Eurokontrolė) remia procesą atlikdamas kai kurias užduotis, kurias veiksmingiausia atlikti centralizuotai, pavyzdžiui, nustatydamas maršrutus ir koordinuodamas radijo dažnius. Jis taip pat atsakingas už nacionalinių paslaugų teikėjų oro eismo srautų koordinavimą. 4. Naujosios technologijos. Visa ši sistema priklausoma nuo SESAR (Bendro Europos dangaus technologinės programos) diegimo sėkmės. Projektu SESAR siekiama modernizuoti dabartinę įrangą ir procedūras, kurios daugeliu atvejų yra kelių dešimtmečių senumo (dėl to, kad technologijas sunku keisti, kai reikia nenutrūkstamo visuotinio sąveikumo). Kokių sunkumų kyla? Nors visos valstybės narės įsipareigojusios siekti Bendro Europos dangaus tikslų, ši iniciatyva įgyvendinama ne taip sparčiai, kaip iš pradžių tikėtasi. Todėl Europoje kyla tam tikrų problemų. Spūstys. Europai kyla pajėgumų krizės pavojus, nes numatoma, kad per artimiausius 10 20 metų skrydžių padaugės 50 procentų. Šiuo metu Europos oro erdvėje įvykdomi apie 9 milijonai skrydžių per metus. 2
Išlaidos. Dėl neefektyvaus suskaidytos Europos oro erdvės valdymo oro transporto bendrovės ir jų klientai kasmet patiria beveik 5 mlrd. eurų papildomų išlaidų. Tarša. Nepakankamai optimalių skrydžių poveikis aplinkai išlieka didelis. Oro teršalų (NOx) kiekis Europos Sąjungoje didėja. 1990 m. jie sudarė 1,8 procento, o 2010 m. 5,8 procento visų ES-27 išmetamų teršalų. Vėlavimas ir ilgesni maršrutai. Skrydžiai vidutiniškai pailgėja 42 km, taigi didėja degalų sąnaudos ir išmetama daugiau teršalų, naudotojams tenka mokėti daugiau ir daugėja vėlavimo atvejų. Atsilikimas nuo kitų šalių. JAV valdo tokio pat dydžio oro erdvę, kurioje oro eismas intensyvesnis, tačiau jos oro erdvės valdymo sąnaudos beveik perpus mažesnės. Šiuo metu, kai Europos oro transporto bendrovės patiria didelę pasaulinę konkurenciją, sunku nekreipti dėmesio į neišnaudotus Bendro Europos dangaus privalumus, dėl kurių būtų galima kasmet sutaupyti 5 mlrd. eurų 1. Kuo greičiau bus įgyvendinta Bendro Europos dangaus iniciatyva, tuo greičiau bus gauta laukiama nauda. Būtina paspartinti pradėtų iniciatyvų įgyvendinimą ir, jei reikia, imtis naujų. Kodėl Bendro Europos dangaus iniciatyva nėra įgyvendinama taip sklandžiai, kaip tikėtasi? Nuo tada, kai pradėta įgyvendinti Bendro Europos dangaus iniciatyva, padėti pagrindai tobulinti ir daugelį kitų dalykų. Nuolat didėjusios oro eismo valdymo sąnaudos nustojo didėti, tačiau jų mažėjimo, kurio buvo tikėtasi, dar nepasiekta. Turima pirmųjų įrodymų, kad papildomi atstumai, kuriuos orlaiviams tenka nuskristi dėl oro eismo valdymo apribojimų, (dėl to išmetama daugiau teršalų ir didėja išlaidos degalams) pradeda pamažu trumpėti. Be to, paskirtam tinklo valdytojui pavyko per labai trumpą laiką sutelkti visas suinteresuotąsias šalis, kad jos drauge suplanuotų ir parengtų tai, kas ilgainiui taps tikru Europos maršrutų tinklu. Įgyvendinus pirmąsias Bendro Europos dangaus ir Europos aviacijos saugos agentūros taisykles, pradėjo gerėti reguliavimo sistema, nors tai vyksta gerokai vėliau ir ne taip visuotinai, kaip tikėtasi. Tačiau patirtis rodo, kad valstybės narės, kurios yra paslaugų teikėjų visų arba didžiosios dalies akcijų savininkės, yra linkusios daugiausia dėmesio skirti pastoviam pajamų iš naudotojų finansuojamos oro eismo valdymo paslaugų sistemos srautui. Todėl jos gali dvejoti, ar imtis esminių pokyčių, kuriais būtų siekiama labiau integruotos veiklos sąlygas atitinkančios oro erdvės. Pagal dabartinę Bendro Europos dangaus sprendimų priėmimo tvarką pernelyg lengvai leidžiama, kad pažanga sustotų dėl šališkų nacionalinių interesų. Todėl pagal iniciatyvą Bendras Europos dangus II+ siūlomas priemonių rinkinys, kuriuo siekiama sutvirtinti pagrindinius sistemos elementus taip reformuoti Bendro Europos dangaus iniciatyvą, kad struktūros ir sprendimų priėmimo tvarka būtų griežtesnės. Taip būtų galima nustatyti aukštesnius tikslus, o tose srityse, kur iš tiesų reikia, suteikti daugiau lankstumo, ir imtis daug griežtesnių įgyvendinimo užtikrinimo priemonių. 1 Remiantis duomenimis, pateiktais Bendro Europos dangaus veiklos rezultatų vertinimo įstaigos ir veiklos rezultatų komisijos ataskaitose. 3
Ką siūlome? Komisija siūlo atnaujinti keturis reglamentus, kuriais sukuriamas Bendras Europos dangus (BED), ir iš dalies pakeisti taisykles, kuriomis reglamentuojama Europos aviacijos saugos agentūra (EASA). Toliau nurodyti pagrindiniai pasiūlymų, vadinamų BED II+ teisės aktų rinkiniu, elementai. Didesnis saugumas ir geresnė priežiūra Sauga išlieka svarbiausias aviacijos prioritetas. 2004 m. sukurtos nacionalinės priežiūros institucijos, kurios turi prižiūrėti saugą ir skrydžių valdymo organizacijų veiklą bei užtikrinti, kad jos laikytųsi taisyklių, dėl kurių susitarta. Nors pradžioje padaryta didelė pažanga, neseniai valstybėse narėse atlikus auditą paaiškėjo, kad tebesama didelių trūkumų, susijusių su šių institucijų nepriklausomumu. Daugeliu atvejų skrydžių valdymo organizacijos tiesiogiai kontroliuoja jas prižiūrėti turinčias institucijas. Dokumentų rinkiniu BED II+ siekiama gerinti padėtį įvairiais būdais. Visų pirma jame reikalaujama, kad priežiūros institucijos būtų visiškai atskirtos nuo jų prižiūrimų subjektų, kad būtų užtikrintas visiškas valdymo nepriklausomumas. Antra, numatomas nuolatinis finansavimo šaltinis, kad būtų užtikrintas finansinis nepriklausomumas. Be to, jame numatomas institucijų bendradarbiavimas, mokymas, ryšių palaikymas ir specialistų mainai ES lygmeniu, siekiant užtikrinti, kad jie turėtų visus veiksmingam darbui reikalingus gebėjimus ir priemones. Tai labai teigiamai paveiks tiek priežiūrą, tiek saugą. Tiksliniai veiklos rodikliai Europos oro eismo valdymo sistemos reforma grindžiama keturių sričių pagrindiniais tiksliniais veiklos rodikliais. Tai saugos, ekonominio efektyvumo, pajėgumų ir aplinkos apsaugos tiksliniai rodikliai. Šie rodikliai sudaro reformos proceso esmę, nes dėl jų skrydžių valdymo organizacijos turės pasikeisti ir teikti geresnes paslaugas už mažesnę kainą. Pastaruosius keletą metų rezultatų, kurie atitiktų tikslinius veiklos rodiklius, siekiama daug vangiau. Taip yra todėl, kad pagal dabartinę sistemą galutinį sprendimą dėl tikslinių rodiklių ir taisomųjų priemonių nepasiekus jų atitinkančių rezultatų priima valstybės narės. Komisijos pasiūlymu veiklos rezultatų sistema bus sutvirtinta, nes tiksliniai rodikliai bus nustatomi savarankiškiau ir skaidriau ir bus geriau užtikrinama, kad jie būtų pasiekti. Juo bus sustiprintas Komisijos vaidmuo iškeliant plačių užmojų tikslus. Rodiklių nustatymo procesas bus trumpesnis ir labiau grindžiamas faktais. Taip siekiama, kad jie būtų grindžiami naujesniais duomenimis ir tikslesnėmis oro eismo srautų prognozėmis. Dėl to taip pat padidėtų veiklos rezultatų priežiūros įstaigos, kaip pagrindinės patariamosios įstaigos techniniais klausimais, nepriklausomumas, o nepasiekus tikslų būtų galima taikyti sankcijas. Be to, nacionaliniai tiksliniai rodikliai bus labiau pritaikyti atsižvelgiant į konkrečias aplinkybes, kad prireikus būtų galima jų siekti funkcinių oro erdvės blokų, nacionaliniu, atskirų paslaugų teikėjų arba net atskirų oro uostų lygmeniu. Pagal dabartinę sistemą nustatomas vienas visiems teikėjams vienodas tikslas, o ėmus kelti individualius tikslus, valstybės narės galėtų atsižvelgti į tai, kad kai kurie paslaugų teikėjai jau padarė pažangą, o kiti nuo jų gerokai atsilieka. 4
Paramos paslaugos Šiuo metu valdant oro eismą daugiausiai išlaidų patiriama dėl paramos paslaugų. Dabar skrydžių valdymo paslaugas beveik visada teikia monopoliją turintys dideli paslaugų teikėjai. Pagrindinių paslaugų (oro eismo kontrolės ir informacijos apie skrydžius paslaugų) teikėjų atveju tai natūralu, nes iš tiesų neįmanoma, pavyzdžiui, kad viename oro uoste būtų du konkuruojantys kontrolės bokštai, todėl tokie bokštai yra natūralios monopolijos, o jų veiksmingumas grindžiamas rūpestingu ekonominiu reguliavimu, t. y. veiklos rezultatų planu. Tačiau paramos paslaugos (meteorologijos, ryšių, navigacijos, priežiūros ir aviacijos informacijos paslaugos) yra kitokios ir galėtų būti teikiamos konkurencijos rinkoje sąlygomis. Be to, iš tyrimų matyti, kad daugiausia tobulinimo galimybių (palyginti su kitų šalių rezultatais) yra paramos paslaugų srityje. Komisija siūlo atskirti paramos paslaugas, kad jas teikti galėtų bendrovės, laimėjusios pagal įprastas viešojo pirkimo taisykles, kuriomis užtikrinamas atrankos procedūros skaidrumas ir dėmesio sutelkimas į kokybę ir kainą, o ne į priklausymą šaliai, surengtą konkursą. Paramos paslaugų teikėjų nuosavybės sistema ir struktūra liks laisvai pasirenkamos. Įdiegus įprastas viešojo pirkimo taisykles, atsargiais skaičiavimais, būtų galima sutaupyti 20 proc. Dėl to ne tik padidėtų veiksmingumas, bet ir atsirastų galimybių į rinką patekti naujiems dalyviams, būtų skatinama investuoti į naujus produktus ir diegti inovacijas. Labiau atsižvelgti į klientų poreikius Pernelyg daugeliui skrydžių valdymo organizacijų jų klientų oro erdvės naudotojų nuomonės apklausos tėra paprastas formalumas arba jie dėmesio skiria tik savo nacionalinei oro transporto bendrovei. BED II+ siekiama, kad būtų labiau atsižvelgiama į klientų poreikius siūlomuose teisės aktuose atsižvelgiama į kai kurią geriausią pramonės patirtį, susijusią su konsultacijomis, ir numatoma galimybė, kad įvairios oro erdvės naudotojų grupės tvirtintų paslaugų teikėjų investicijų planus. Taip bus užtikrinta, kad būtų išgirsta sistemos naudotojų nuomonė ir kad jie galėtų užtikrinti suderintą naujos įrangos diegimą ir kitas svarbias investicijas žemėje ir orlaiviuose. Daugiau lankstumo, kad funkciniuose oro erdvės blokuose būtų partnerystės su pramonės sektorių atstovais galimybių Funkcinių oro erdvės blokų (FOEB) paskirtis atskirus 27 nacionalinius oro erdvės blokus pakeisti didesnių regioninių funkcinių oro erdvės blokų tinklu, kad būtų veikiama efektyviau, patiriama mažiau išlaidų ir išmetama mažiau teršalų. Funkciniai oro erdvės blokai buvo gana nelanksti valstybių narių ir paslaugų teikėjų bendradarbiavimo priemonė, skirta didesniems paslaugas teikiantiems subjektams. Tačiau ta pati priemonė tinka ne visiems ir FOEB neretai tapo greičiau biurokratijos negu sinergijos plėtojimo priemone. Pagal iniciatyvą BED II+ FOEB taps lankstesne partneryste su pramonės sektorių atstovais, bus galima dalyvauti daugiau kaip viename FOEB, jei tik dėl to gerės veiklos rezultatai. Taip bus užtikrinama, kad dėmesys būtų iš tiesų sutelktas į FOEB rezultatus ir kad jais būtų naudojamasi kaip principu nuo to, kas atskira, prie to, kas bendra grindžiamomis verslo priemonėmis, o ne kad jie būtų paprasčiausi politiniai dariniai. 5
Tinklo valdytojo įgaliojimų didinimas Tinklo valdytojas (jo funkcijas atlieka Eurokontrolė) yra labai perspektyvus, tačiau atsižvelgiant į sukauptą patirtį jo padėtis galėtų būti labiau sustiprinta. Tai turėtų būti labiau paslaugų teikėjų paslaugų teikėjas, daug dėmesio skiriantis sąveikai tinkle ir bendradarbiavimui su pramonės sektorių atstovais. Šiuo metu tinklo valdytojo veiklos sritis ganėtinai ribota, o pasiūlymuose numatoma galimybė pradėti teikti iki 10 naujų paslaugų, pavyzdžiui, informacijos tinklų, techninių sistemų stebėjimo ir oro erdvės planavimo. Jas tinklo valdytojas galėtų teikti vietos arba regioninėms skrydžių valdymo organizacijoms, taip susidarytų masto ekonomija. Taip būtų užtikrinta, kad naujos technologijos būtų diegiamos, o paslaugos teikiamos tinkamiausiu būdu ir kad skirtingos nacionalinės oro eismo valdymo sistemos būtų integruotos į darnų tinklą. Paslaugos galėtų būti teikiamos centralizuotai arba tai galėtų būti užsakomosios paslaugos, kurias užsakytų tinklo valdytojas. Europos aviacijos saugos agentūra, Eurokontrolė ir institucijų sistema Galiausiai mums reikia užtikrinti, kad įvairios ES lygmens organizacijos nesidubliuotų, o optimaliai papildytų viena kitos veiklą ir kad reguliavimo sistema būtų tinkama užtikrinti kokybiškas taisykles per kitus BAD ir SESAR plėtojimo etapus. Tai užtikrina trys Europos lygmens organizacijos, kiekviena iš jų darydama tai, ką gali daryti geriausiai. Kai kurie iš šių aspektų aptariami ne dokumentų rinkinyje BAD II+, o, pavyzdžiui, per šiuo metu vykstančias diskusijas dėl Eurokontrolės konvencijos, tačiau jie yra svarbūs. Eurokontrolė, pasitelkusi didelę savo veiklos patirtį ir kompetenciją, turėtų vis daugiau dėmesio skirti pirmiau aprašytai tinklo valdytojo veiklai. Europos aviacijos saugos agentūra turėtų sutelkti dėmesį į techninių taisyklių rengimo koordinavimą ir užtikrinimą, kad jų būtų tinkamai laikomasi ir kad jos nuolat būtų aukštos kokybės. Be to, ji turėtų toliau vykdyti priežiūros užduotis, o pagal teisės aktų rinkinį BAD II+ teiktų daugiau pagalbos valstybių narių institucijoms. Europos Komisija turėtų sutelkti dėmesį į ekonominį reguliavimą (veiklos rezultatų sistemą, mokesčius, funkcinius oro erdvės blokus ir t. t.) ir į politinę strategiją. Taip bus užtikrinta, kad nebūtų švaistomi ištekliai ir kad būtų išvengta įgyvendinimo sunkumų, kurių patyrėme praeityje. Tolesni veiksmai 2013 m. liepos mėn. Komisijos pasiūlymą svarstys Europos Parlamentas ir Taryba. Daugiau informacijos MEMO/12/774 6