EUROPOS KOMISIJA Briuselis, 2016 08 10 COM(2016) 478 final/2 CORRIGENDUM Concerns all linguistic versions. Addition of a cross reference on the cover page. KOMISIJOS ATASKAITA TARYBAI IR EUROPOS PARLAMENTUI dėl 2007 m. kovo 14 d. Direktyvos 2007/2/EB, sukuriančios Europos bendrijos erdvinės informacijos infrastruktūrą (INSPIRE), įgyvendinimo pagal 23 straipsnį {SWD(2016) 243 final/2} {SWD(2016) 273 final}
1. Įvadas Aplinkos problemos nepaiso sienų. Norint jas išspręsti, neretai reikia, kad šalys bendradarbiautų tarpusavyje, o šis bendradarbiavimas sėkmingesnis tuomet, kai valstybės ir organizacijos gali lengvai dalytis duomenimis. Veiksmingas ir efektyvus duomenų apie tam tikrą vietovę (erdvinių duomenų) rinkimas ir dalijimasis jais duoda tam tikros naudos. Šie procesai padeda užtikrinti ne tik geresnę aplinkos apsaugos vadybą, bet ir sąveiką su ES bendrosios skaitmeninės rinkos 1 strategija, pavyzdžiui, kurti naujoviškus produktus ir paslaugas, kurie suteikia galimybę kurti aukštos kokybės darbo vietas ir didinti Europos konkurencingumą. Direktyva, sukurianti Europos bendrijos erdvinės informacijos infrastruktūrą (INSPIRE direktyva) 2, padeda įgyvendinti žiniomis grindžiamą politiką ir stebėti veiklą, darančią poveikį aplinkai. Ja nustatyti veiksmai, kuriais siekiama pašalinti kliūtis, trukdančias valdžios institucijoms dalytis erdviniais duomenimis visais lygmenimis valstybėse narėse ir tarpvalstybiniu lygmeniu. 2013 m. Komisija įtraukė INSPIRE direktyvą į savo Reglamentavimo kokybės ir rezultatų programą (programą REFIT) 3, kad įvertintų, ar ši priemonė, pasiekus jos įgyvendinimo pusiaukelę, vis dar aktuali. Šioje ataskaitoje pateikiama informacija apie jos įgyvendinimo pažangą 4 ir apibendrinami įvertinimo rezultatai. 2. Bendrosios aplinkybės Iki 2007 m. 5 internete tiek valstybių narių, tiek ES lygmeniu buvo sudėtinga rasti erdvinius duomenis ir neretai jie būdavo prastai dokumentuoti 6. Tokie duomenys dažnai būdavo saugomi nesuderinamais formatais, todėl buvo sudėtinga sujungti įvairius erdvinių duomenų rinkinius. Daugelis valdžios institucijų nebuvo įdiegusios internetinių paslaugų, kurios suteiktų galimybę asmenims rasti jų erdvinius duomenis, juos pasiekti ir jais naudotis bei dalytis (šalyse ir už jų ribų). Todėl nebuvo ES erdvinių duomenų infrastruktūros, o tai reiškia, kad, pvz., nebuvo susieti duomenys apie keleto valstybių teritorijomis tekančias upes. 1 2 3 4 5 6 COM(2015) 192. Direktyva 2007/2/EB. Komisijos tarnybų darbinis dokumentas SWD(2013) 401. Kaip reikalaujama Direktyvos 2007/2/ES 23 straipsnyje. Kaip patvirtinta dokumentais Poveikio vertinime. T. y. nenurodyti jų metaduomenys, kurie suteikia informacijos apie vieną ar kelis erdvinių duomenų aspektus. - 2 -
Pradeda veikti dokumentuotų I II priedo erdvinių duomenų parsisiųsdinimo paslaugos. 2012 12 28 (4 etapas, 11 str.) Dokumentuojami I II priedų erdviniai duomenys. 2010 12 03 (3 etapas, 6 str. a punkt.) Taip pat pradeda veikti dokumentuotų III priedo erdvinių duomenų paieškos, peržiūros ir parsisiųsdinimo paslaugos. 2013 12 3 (4 etapas, 11 str.) 2011 11 09 (4 etapas, 11 str.) Pradeda veikti dokumentuotų I II priedo erdvinių duomenų paieškos ir peržiūros paslaugos. 2009 05 15 (1 ir 2 etapai) Direktyva perkeliama į nacionalinę teisę. Nustatomos koordinavimo struktūros. Patvirtinamos dalijimosi duomenimis priemonės. Identifikuojami erdviniai duomenys. 2017 11 23 (5 etapas, 7 str. 3 d.) I priedo ir 2020 10 21 II ir III priedų erdviniai duomenys pertvarkomi į sąveikius duomenų modelius ir padaromi prieinamais naudojantis atitinkamomis paslaugomis. 1 pav. INSPIRE įgyvendinimo veiksmų gairės 7. Pagrindiniai etapai. Siekiant pakeisti tokią padėtį, valstybės narės pagal šią direktyvą, kurią papildo kelios įgyvendinimo taisyklės (pavyzdžiui, dėl ataskaitų teikimo arba metaduomenų) 8, turi (žr. 1 pav.): (1) nustatyti koordinavimo struktūras ir patvirtinti bei įgyvendinti teisines priemones, skirtas procedūrinėms kliūtims, trukdančioms dalytis erdviniais duomenimis, šalinti; (2) pagal šios direktyvos prieduose išvardytas temas 9 identifikuoti savo su aplinkos politika ir kita aplinkai įtakos galinčia turėti politika ir veiksmais susijusius erdvinius duomenis; (3) remdamosi metaduomenų specifikacijomis 10 dokumentuoti erdvinius duomenis, kad jie, taip pat informacija apie tokius aspektus kaip jų šaltinis, geografinė aprėptis, kokybė ir naudojimo sąlygos, būtų pasiekiami internetu; (4) įdiegti sąveikias internetines paslaugas, kuriomis naudojantis būtų galima surasti, peržiūrėti ir parsisiųsti erdvinius duomenis; 7 8 9 10 http://inspire.ec.europa.eu/index.cfm/pageid/44. http://inspire.ec.europa.eu/index.cfm/pageid/3. Į tris šios direktyvos priedus įtrauktos 34 erdvinių duomenų temos. I priede išdėstytos pagrindinės duomenų temos, pvz., koordinačių atskaitos sistemos, adresai, kadastro sklypai ir transporto tinklai; į II priedą įtrauktos geografinės duomenų temos, pvz., aukštis ir žemės danga; į III priedą įtrauktos aplinkos, sveikatos ir energetikos duomenų temos, pvz., stebėsenos priemonės, pramonės įrenginiai, žemės ūkio ir akvakultūros infrastruktūra, gamtinių pavojų zonos, buveinės ar energijos ištekliai. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1205/2008. - 3 -
(5) nuolat tvarkyti ir skelbti pagal bendrus duomenų modelius pertvarkytus erdvinius duomenis 11, kad būtų užtikrinamas didesnis sąveikumas ir produktyvumas. Direktyva apima labai daug galimų erdvinių duomenų rinkinių ir nuo pat pradžių nebuvo galima nustatyti didžiausio ar bendro jų skaičiaus. Direktyva turi būti visiškai įgyvendinta iki 2021 m 7. Šis vertinimas grindžiamas įpusėjus jos įgyvendinimo laikotarpiui (t. y. 2013 2014 m.) turėta informacija. 3. Įgyvendinimas Perkėlimas į nacionalinę teisę Ši direktyva turėjo būti perkelta į nacionalinę teisę iki 2009 m. gegužės 15 d., bet dėl didelio vėlavimo, kuris atsirado dėl politinių, teisinių ir administracinių priežasčių, dauguma valstybių narių šį terminą praleido, ir tik Danijoje ši direktyva į nacionalinę teisę perkelta laiku. Pranešti apie šios direktyvos perkėlimą į nacionalinės teisės aktus vėluojama nuo 3 iki 24 mėnesių vidutiniškai 12 mėnesių 12. Komisija ėmėsi veiksmų prieš valstybes nares dėl nesugebėjimo perkelti šios direktyvos į nacionalinę teisę visapusiškai laikantis reikalavimų ir 2016 m. vis dar sprendžia likusias su perkėlimu į nacionalinę teisę susijusias problemas devyniose valstybėse narėse (CZ, DE, FI, FR, HR,, PL, PT, JK). Neišspręsti atitikties srities klausimai susiję su nedideliais nuostatų, teisiniais arba techniniais netikslumais, kurie netrukdo atitinkamoms valstybėms narėms įgyvendinti šios direktyvos. Pagrindinės vėlavimo priežastys susijusios su įvairiomis problemomis, įskaitant politinės valios trūkumą, vėlavimą dėl administracinių priežasčių ir pokyčius vyriausybėje. Įgyvendinimo etapai 13 Nors iki 2014 m. įgyvendinant šią direktyvą padaryta tam tikra pažanga, nebuvo atvejo, kad visos valstybės narės būtų laikiusios bent vieno iš 1 paveiksle nurodytų terminų. Iš skirtingų etapų tarpusavio ryšių matyti, kad tai daro kaupiamąjį poveikį, nes, net jeigu vėlesniu etapu ir padaroma nemaža pažanga, ji daro poveikį mažesniam nei tikėtasi erdvinių duomenų rinkinių skaičiui. Toliau išsamiai apibūdinami įvairūs etapai. 1 etapas. Valdžios institucijų dalijimosi duomenimis koordinavimo struktūrų kūrimas ir duomenų politikos formavimas Direktyva apima daug įvairių erdvinių duomenų, kuriuos tvarko daug nacionaliniu, regionų ir vietos lygmenimis veikiančių valdžios institucijų. Būtinos koordinavimo struktūros ir dalijimosi duomenimis politika iš esmės buvo nustatytos perkeliant šią direktyvą į nacionalinę teisę (žr. pirmiau). Vis dėlto nacionalinių koordinavimo pastangų veiksmingumas įvairavo. Itin daug nerimo kėlė kai kuriose valstybėse narėse kilusios problemos, turinčios neigiamos įtakos nacionalinių 11 12 13 Pagal Komisijos reglamentą (ES) Nr. 1089/2010 su paskutiniais pakeitimais, padarytais Reglamentu (ES) Nr. 1312/2014. Taip pat žr. bendros EAA ir JRC INSPIRE įgyvendinimo laikotarpio vidurio vertinimo ataskaitos (EAA techninės ataskaitos Nr. 17/2014) 4.1 punktą. Pastaba. Visi duomenys grindžiami 2013 m. gegužės mėn. nacionalinėmis ataskaitomis arba vėliausiai 2014 m. metinėmis padėties ataskaitomis. Nuo tada valstybės narės padarė pažangą ir savo 2016 m. ataskaitose turi atnaujinti informaciją apie padėtį. - 4 -
kartografavimo agentūrų ir informaciją apie aplinką teikiančių įstaigų (pavyzdžiui, ministerijų ir agentūrų) bendradarbiavimui. Nacionalinė dalijimosi duomenimis politika yra labai skirtinga ir nevienalytė, ir dauguma valstybių narių vis dar praneša, kad šioje srityje joms kyla problemų. Aukštą šia direktyva suteikiamą lankstumo lygį (žr. 17 straipsnio 2 dalį) atspindinti politika įvairuoja nuo ja suteikiamų galimybių visiškai atvirai ir nemokamai susipažinti su duomenimis ir jais naudotis iki reikalavimų visiškai padengti sąnaudas, pajamų generavimo nuostatų ir įvairių viešojo ir privačiojo sektorių partnerystės rūšių. Komisija neatliko išsamaus nacionalinės politikos atitikties šios direktyvos nuostatoms vertinimo. 2 etapas. Pažanga reikiamų erdvinių duomenų identifikavimo srityje Visi 34-ioms erdvinių duomenų temoms priskiriami skaitmeniniai erdvinių duomenų rinkiniai iki 2013 m. gruodžio mėn. turėjo būti identifikuoti, dokumentuoti ir padaryti prieinamais internete teikiant atitinkamas paslaugas. Atsižvelgiant į tai, kad sunku nustatyti didžiausią arba visą duomenų rinkinių, kurie 2014 m. buvo priskiriami šios direktyvos taikymo sričiai, skaičių, nelengva įvertinti, kiek sėkmingi buvo šio etapo rezultatai, tačiau iš viso identifikuota daugiau kaip 56 220 tokių duomenų rinkinių (2 pav.). Vis dėlto apytiksliai 90 proc. šių duomenų rinkinių identifikavo tik aštuonios valstybės narės. Po pirminės bangos kai kuriose iš likusių 20-ies valstybių narių erdvinių duomenų rinkinių, apie kuriuos jos pranešė, skaičius 2010 2014 m. išliko stabilus ar netgi sumažėjo 14 (2 pav.); apskritai šis skaičius buvo gana žemas (mažiau kaip 120 duomenų rinkinių kiekvienoje šalyje). 60000 40000 20000 Other Member States AT, DE, FR, UK, FI, PT, PL, IT 0 2010 2011 2012 2013 2014 2 pav. Bendras erdvinių duomenų rinkinių (pagal visus priedus) skaičius, remiantis valstybių narių pranešimais. Kiek tai sietina su pirmiau nurodytais terminais ir etapais, valstybės narės padarė pažangą teikdamos duomenis apie aplinką pagal tokias temas kaip taršos šaltinių vieta ir informacija apie juos. Vis dėlto aplinkos požiūriu svarbiausi duomenys, iš kurių dauguma įtraukta į III priedą, neretai vis dar nepasiekiami (2, 3 ir 4 etapai, terminas 2013 m.). Todėl bus sudėtingiau įgyvendinti kito etapo reikalavimus užtikrinti šių duomenų sąveikumą (5 etapas, terminas 2020 m.). 3 etapas. Erdvinių duomenų dokumentavimas (metaduomenys) Identifikuotų erdvinių duomenų dokumentavimas suteikia galimybę juos lengviau rasti internetu. Nors dokumentuotų erdvinių duomenų rinkinių skaičius nuolat augo, 2013 m. tik dvylikoje valstybių narių buvo dokumentuota daugiau kaip 80 proc. duomenų rinkinių (plg. tikslas kad visos valstybės narės būtų dokumentavusios 100 proc. duomenų) (4 pav.). 14 Duomenų galėjo sumažėti dėl atvejų, kai šalys daug pavienių duomenų sujungė į vieną arba kelis nacionalinius duomenų rinkinius. Tokiu atveju tai galėjo būti naudinga įgyvendinimo požiūriu. - 5 -
AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK 100 80 60 40 20 0 2010 2013 4 pav. 2010 2013 m. tendencijos (erdvinių duomenų rinkinių, kurie pagal reikalavimus dokumentuoti metaduomenimis, procentinė dalis). 4 etapas. Internetinių paslaugų, suteikiančių galimybę peržiūrėti ir parsisiųsdinti erdvinius duomenis, diegimas Iki 2013 m. gruodžio mėn. valstybės narės taip pat turėjo būti įdiegusios internetines visų jų dokumentuotų erdvinių duomenų rinkinių paieškos, peržiūros ir parsisiuntimo paslaugas. Šiame etape padaryta didesnė pažanga iki nustatyto termino 15-oje valstybių narių buvo teikiamos 80 100 proc. jų dokumentuotų erdvinių duomenų rinkinių paieškos paslaugos (5 pav.). 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2010 2013 5 pav. 2010 2013 m. tendencijos (erdvinių duomenų rinkinių, kurių paieškos paslaugos yra teikiamos, procentinė dalis). Bendras erdvinių duomenų rinkinių prieinamumo naudojantis peržiūros ir parsisiųsdinimo paslaugomis lygis dar žemesnis tik beveik pusėje valstybių narių galima peržiūrėti 60 100 proc. jų erdvinių duomenų rinkinių, apie kuriuos buvo pranešta (6 pav.). 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2010 2013 6 pav. 2010 2013 m. tendencijos (erdvinių duomenų rinkinių, kurių peržiūros paslaugos yra teikiamos, procentinė dalis). Kiek tai sietina su parsisiųsdinimo paslaugomis, čia padėtis taip pat prastesnė nei tikėtasi tik maždaug ketvirtadalyje valstybių narių galima parsisiųsti 60 100 proc. jų erdvinių duomenų, apie kuriuos buvo pranešta (7 pav.). - 6 -
AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK AT BE BG CY CZ DE DK EE EL ES FI FR HR HU IE IT LU LV MT NL PL PT RO SE SI SK UK 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2010 2014 7 pav. 2010 2013 m. tendencijos (erdvinių duomenų rinkinių, kurių parsisiųsdinimo paslaugos yra teikiamos, procentinė dalis). 5 etapas. Į bendrus duomenų modelius pertvarkytų erdvinių duomenų prieinamumas Erdvinių duomenų pertvarkymas, kad jie atitiktų bendrus duomenų modelius, sudėtingiausia užduotis. Valstybės narės turi užbaigti šį etapą vėliausiai iki 2020 m. Nekeista, kad šiuo ankstyvu įgyvendinimo etapu daug erdvinių duomenų neatitinka reikalavimų (8 pav.). 60 50 40 30 20 10 0 2010 2013 8 pav. 2010 2013 m. tendencijos (bendrų duomenų rinkinių reikalavimus atitinkančių erdvinių duomenų rinkinių procentinė dalis; privaloma nuo 2017 m. (visi priedai)). 4. Reglamentavimo kokybė Šiame skyriuje pateikiama vertinimo santrauka. Daugiau informacijos galima rasti susijusiame tarnybų darbiniame dokumente 15. Veiksmingumas Prieš įsigaliojant šiai direktyvai buvo dokumentuota labai nedaug erdvinių duomenų rinkinių (2007 m. identifikuota 1 384 16 ), internetinės paslaugos aprėpė tik nedidelę dalį identifikuotų erdvinių duomenų rinkinių, o dėl įgyvendinamos duomenų politikos kilo didelių kliūčių, trukdančių plačiai naudoti tokius duomenų rinkinius. Kaip matyti iš daugiau kaip 56 000 duomenų rinkinių, apie kuriuos pranešta 2013 m., iki 2013 m. veiksmingumas didėjo visose valstybėse narėse, atsižvelgiant į jų pastangas įgyvendinti šią direktyvą (ir investicijas). Aštuoniose valstybėse narėse, kuriose identifikuota daugiau kaip 90 proc. visų duomenų rinkinių, dėl šios direktyvos reikalavimų įgyvendinimo ir terminų laikymosi nekilo didelių problemų 17. Vis dėlto daugumoje valstybių narių pažanga, daroma siekiant laikytis nustatytų etapų ir tvarkaraščio, neatitiko lūkesčių. Sudėtinga ir 15 16 17 SWD(2016) 234. Erdvinių duomenų infrastruktūra Europoje. 2007 m. padėtis. Kai kuriose iš šių valstybių narių vis dar svarstomi nacionalinės teisės aktų atitikties klausimai, tačiau tai neturėjo įtakos jų gebėjimams tinkamai įgyvendinti šią direktyvą (žr. skyriaus Perkėlimas į nacionalinę teisę trečią pastraipą). - 7 -
nevienalytė nacionalinė duomenų politika ir tai, kad nėra visos Europos masto duomenų politikos, trukdo laisvam duomenų judėjimui šis susirūpinimą keliantis klausimas buvo pripažintas ir platesnėje bendrojoje skaitmeninėje rinkoje. Mažiausiai veiksminga įgyvendinimo proceso dalis siejama su duomenų politika. Daug duomenų rinkinių ir paslaugų vis dar nėra lengvai prieinami (t. y. prieigai kyla teisinių arba finansinių kliūčių), o norint vidaus rinkoje kurti tokių duomenų pridėtinę vertę, paprasta prieiga yra būtina sąlyga. Palyginti su platesne atvirųjų duomenų politika, dėl tokios sudėtingos ir nevienodos duomenų politikos taip pat atsiranda papildoma nereikalinga administracinė našta. Kitos įgyvendinimo trūkumų priežastys yra: vėlavimas perkelti ir nustatyti veiksmingas administracines struktūras, kurį lėmė nacionaliniu lygmeniu kilusios politinės, teisinės ir ekonominės problemos (žr. 3 dalies 1 etapą). Kelios valstybės pranešė, kad ekonomikos krizė ir nacionaliniams biudžetams daromas spaudimas taip pat turėjo neigiamos įtakos reikiamų pradinių investicijų (pavyzdžiui, į IT infrastruktūrą ir administravimo institucijų techninių įgūdžių ugdymą) paskirstymui; nepakankamas atitinkamų nacionaliniu lygmeniu veikiančių valdžios institucijų, visų pirma atsakingų už duomenis apie aplinką (pavyzdžiui, nustatant būtiniausius reikiamus duomenų rinkinius), veiksmų koordinavimas, jų užduočių išaiškinimas ir prioritetų nustatymas; neefektyvus veiksmų ES lygmeniu (Europos Komisijos ir EAA) koordinavimas padedant valstybėms narėms, identifikuojant aplinkos ir susijusiai politikai (pavyzdžiui, ataskaitoms teikti) skirtus erdvinių duomenų rinkinius, siekti prioritetų; plataus užmojo terminai, kurie, priimant šią direktyvą, buvo pagrįsti, tačiau galbūt nebėra tinkami visoms valstybėms narėms, pavyzdžiui, dėl sąveikumo įgyvendinimo taisyklių ir gairių, pagal kurias reikalaujama taikyti neretai nesamas IT priemones ir naudotis įgūdžiais, kurių neturima, techninio sudėtingumo. Be to, valstybės narės nevienodai pasirengusios laikytis šioje direktyvoje nustatytų terminų. Kai kurios iš mažiau pažengusių valstybių narių taip pat pranešė apie skirtingų kompetentingų institucijų konkurenciją panašios nacionalinės atvirųjų duomenų ir e. valdžios politikos srityje dėl administracinių priežasčių ir apie tai, kad aplinkos klausimai, atsižvelgiant į platesnes politikos aplinkybes, yra ne itin aktualūs. Kitos valstybės narės (įskaitant kai kurias iš labiau pažengusių) parodė, kad konkurencija nebūtina kai INSPIRE tampa nedaloma e. valdžios veikimo dalimi, atsiranda daug galimybių kurti visiems naudingus metodus. Valstybės narės taip pat abejojo būsimo duomenų suderinimo (5 etapas) veiksmingumu, nes, norint pertvarkyti esamus duomenų rinkinius, kad jie atitiktų naujuosius reikalavimus (terminai 2017 ir 2020 m.), prireiks daug pastangų ir atsiras daug išlaidų. Dauguma valstybių narių pripažino, kad didesniam veiksmingumui užtikrinti reikalingas didesnis sąveikumas. Jos taip pat išreiškė susirūpinimą dėl visų erdvinių duomenų pritaikymo bendriems duomenų modeliams iki 2017 m. (I priedas) arba 2020 m. (II ir III priedai) sudėtingumo ir galimybių tai padaryti. Valstybės narės paragino esamas duomenų specifikacijas taikyti lanksčiai, pragmatiškai ir atsižvelgiant į naudotojus. Efektyvumas Kadangi trūko išsamių ir palyginamų duomenų, buvo sudėtinga kiekybiškai įvertinti sąnaudas ir naudą. Atsižvelgiant į įgyvendinimo etapą, dauguma šiuo metu prieinamų tyrimų grindžiami apytiksliais skaičiavimais arba prognozėmis, o duomenų apie kiekybinę naudą yra nedaug. - 8 -
Nurodytos metinės įgyvendinimo išlaidos siekė 0,5 13,5 mln. EUR; dauguma valstybių narių pranešė, kad jų metinės išlaidos buvo 2 3 mln. EUR. Daugeliu atvejų ši suma neviršijo pradiniame poveikio vertinime 18 pateiktų pradinių prognozių (4 8 mln. EUR per metus) ir tai greičiausiai sietina su mažesne nei tikėtasi padaryta pažanga. Pateikta informacija apie naudą daugiausia buvo kokybinė ir grindžiama prognozėmis. Be kita ko, pažymėti šie aspektai: efektyvesnė prieiga prie informacijos 19, suteikianti galimybių geriau ir pigiau teikti e. valdžios paslaugas piliečiams ir įmonėms, todėl didėja skaidrumas ir atsiranda galimybių kurti verslą naudojantis duomenimis apie aplinką. Taip skatinamos galimybės plėtoti mokslinius tyrimus ir diegti inovacijas; patobulinta politikos formavimo, sprendimų priėmimo ir įgyvendinimo procesų įrodymų bazė, todėl mažėja išlaidos ir gerėja vertinimų kokybė (pavyzdžiui, (poveikio) aplinkai vertinimų ir (rizikos) valdymo srityse) 20 ; didinant prieinamumą ir gerinant duomenų kokybę, pasiektas geresnis valdžios institucijų, taip pat įvairių sektorių (pvz., teritorijų planavimo, transporto, žemės ūkio ir aplinkos) tarpusavio bendradarbiavimas 21 ir sumažinus darbo dubliavimą sutaupytos administracinės išlaidos. viešojo administravimo įstaigų technologinių įgūdžių, kompetencijos ugdymas ir gebėjimų stiprinimas. Keliose šalyse, įskaitant Nyderlandus, procesai vyko, atrodo, pagal gana nuspėjamą modelį: iš pradžių metinės išlaidos viršijo naudą, bet antruoju įgyvendinimo etapu (po 2013 m.) nauda ėmė didėti. Nors manyta, kad bus investuojama ankstyvuoju etapu (į IT infrastruktūrą, duomenų pertvarkymą ir įgūdžių ugdymą), tik keletas valstybių narių pranešė, kad ėmėsi tokių investicijų. Kelios valstybės narės pranešė apie ES ir nacionalinių strategijų atvirųjų duomenų srityje 22 (įskaitant persvarstytą Direktyvą dėl viešojo sektoriaus informacijos pakartotinio naudojimo) 23 sąveiką 24, kuri padėjo didinti naudą ir kartu padalyti įgyvendinimo išlaidas investicijoms, kurių bet kuriuo atveju reikėjo platesnio masto atvirųjų duomenų politikai įgyvendinti. 2012 m. JK Naudos realizavimo strategijoje 25 apskaičiuota, kad metinė kiekybinė nauda visiems JK vyriausybėms departamentams siekė 470 510 mln. svarų sterlingų. 18 19 20 21 22 23 24 Išplėstinio INSPIRE poveikio vertinimo pagalbinis dokumentas. Pagrindinių duomenų programa. Danijos viešai skelbiamų duomenų infrastruktūros modelis, 2014 m. Pvz., kalbant apie atliktus ES teisės aktų poveikio aplinkai vertinimus, iš tyrimo matyti, kad ES lygmeniu galima sutaupyti 15 proc. laiko ir apytiksliai 150 mln. EUR per metus (JRC techninė ataskaita EUR24327 EN 2010). Pvz., Rumunijoje diegiant Žemės sklypų informacinę sistemą pasinaudota INSPIRE direktyva žemės ūkio subsidijoms valdyti ir aplinkos būklės gerinimo atvejams nustatyti. Kitos valstybės narės pranešė apie panašius projektus. COM(2011) 882. Direktyva 2013/37/ES. Pvz., Suomijoje 57 proc. INSPIRE duomenų yra atvirieji duomenys, prieinami naudojantis INSPIRE paslaugomis arba INSPIRE ir atvirieji duomenys; JK Ašfildo grafystės taryba pagal Europos Sąjungos INSPIRE direktyvą kaupiamus duomenis skelbia ir kaip atviruosius duomenis. - 9 -
Kaip minėta kalbant apie 5-ąjį etapą, duomenų suderinimas yra brangiausias ir sudėtingiausias etapas. Nors valstybės narės turi pradėti laikytis šių nuostatų tik nuo 2017 arba 2020 m. (atsižvelgiant į atitinkamus duomenis), per neseniai vykusias ekspertų grupės diskusijas 26 paaiškėjo, kad, norint vienu metu suderinti tiek daug duomenų, atsiras didelių išlaidų ir kils praktinių sunkumų. Kaip vieną iš būdų šiam būsimam iššūkiui atremti buvo pasiūlyta nustatyti aiškius prioritetus, t. y. galutiniams naudotojams skirtų taikomųjų programų požiūriu svarbiausius duomenų rinkinius visose duomenų temose, visų pirma įtrauktose į III priedą. ES lėšos padėjo sumažinti kai kurias iš šių problemų, ir keletas projektų buvo finansuojami ES programų (pavyzdžiui, ISA 27, programos Horizontas 2020, aplinkos finansinės priemonės LIFE+) lėšomis. Tokie projektai 28 gali padėti kurti sprendimus ir priemones, kuriuos būtų galima naudoti visose valstybėse narėse (daugkartinio naudojimo sudedamosios dalys) ir kurie galėtų padėti padidinti efektyvumą keliuose politikos sektoriuose. Vis dėlto valstybės narės sistemiškai nesinaudoja tokiomis galimybėmis. Aktualumas Iš viešų konsultacijų 29 paaiškėjo didelio masto parama šios direktyvoms tikslams manoma, kad jie tebėra aktualūs siekiant pašalinti dalijimosi duomenimis kliūtis, trukdančias veiksmingai ir efektyviai įgyvendinti aplinkos politiką. Be to, iš ES politikos raidos matyti, kad ilgainiui INSPIRE direktyvos tikslai tampa vis aktualesni ir yra įtraukti į Komisijos prioritetų, susijusių su 2015 m. ES bendrosios skaitmeninės rinkos strategija, sąrašą. Nustatyta, kad viešojo sektoriaus lygmeniu būtina didinti tarpsektorinį sąveikumą (peržiūrint Europos sąveikumo sistemą), o šioje srityje INSPIRE yra labai svarbi. INSPIRE direktyvoje įtvirtintas siekis skatinti e. valdžios paslaugas ir būtinybė taikyti standartinio paslaugų skaitmeninimo ir vienkartinio duomenų pateikimo principus. 7-ojoje aplinkosaugos veiksmų programoje pakartota, kad būtina tobulinti formuojant aplinkos politiką naudojamų įrodymų bazę. Be to, taikyti INSPIRE direktyvą gali būti svarbu norint pasiekti aplinkos stebėsenos ir ataskaitų teikimo tinkamumo patikros 30, kuri atliekama kaip viena iš geresnio reglamentavimo darbotvarkės užduočių 31, tikslus. Nuoseklumas Kaip paaiškėjo, vidinis šios direktyvos nuoseklumas yra didelis, nes valstybės narės iš esmės laikosi jos etapų. Kiek tai sietina su kitais aplinkos srities teisės aktais, šia direktyva siekiama užtikrinti didesnį tarpvalstybinį ir ES teisinį bei techninį sąveikumą. Vis dėlto, pritaikant aplinkos srities duomenų valdymą, padaryta tik nedidelė pažanga. Nors nuo 2007 m. tapo įprasta pateikti nuorodas į INSPIRE direktyvą, dar tik pradedama ją praktiškai taikyti, pavyzdžiui, ataskaitų teikimo srityje. 26 27 28 29 30 31 2015 m. gruodžio mėn. vykusios INSPIRE techninės priežiūros ir įgyvendinimo ekspertų grupės diskusijos. Europos viešojo administravimo institucijų sąveikos sprendimai. Pvz., Europos Sąjungos buvimo vietos sistema (angl. EULF), Daugkartinio naudojimo INSPIRE atskaitos platforma (angl. ARE3NA), Europos geologinių duomenų infrastruktūra (EGDI), Škotijos aplinkos interneto svetainės projektas. 94 proc. sutinka, 1 proc. nesutinka, 5 proc. neturi nuomonės (2013 m. viešųjų konsultacijų INSPIRE klausimu apibendrinamoji ataskaita, p. 28). Žr. Veiksmų gaires. Žr. 2016 m. Komisijos darbo programą (COM(2015) 610, 2 priedas). - 10 -
Nuosekliai taikant INSPIRE taisykles ir kartu Direktyvą dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką 32, visų pirma aktyvaus informacijos apie aplinką platinimo nuostatas (žr. 7 straipsnį), suteikiama galimybių paprasčiau dalytis duomenimis ir geriau informuoti piliečius bei jiems suteikti daugiau galių. Kalbant apie platesnio masto ES politiką, INSPIRE direktyva iš esmės atitinka Europos sąveikumo sistemos ir platesnio masto ES bendrosios skaitmeninės rinkos tikslus. Be to, užmegzti ryšiai su naujomis pagal Europos debesijos iniciatyvą 33 ir E. valdžios veiksmų planą 34 įgyvendinamomis Europos atvirojo mokslo debesijos ir Europos duomenų infrastruktūros iniciatyvomis. Konkretūs klausimai, kuriems gali reikėti skirti dėmesio, susiję su, be kita ko, prieigos prie duomenų politikos suderinamumu; jie taip pat išdėstyti Viešojo sektoriaus informacijos direktyvoje. Tai susiję su platesnio masto laisvo duomenų judėjimo klausimais, kuriems bendrojoje skaitmeninėje rinkoje teikiama pirmenybė. ES pridėtinė vertė Atsižvelgiant į šios ataskaitos teikimo laiką INSPIRE įgyvendinimo požiūriu, neįmanoma išnagrinėti faktiškai sukurtos ES pridėtinės vertės. INSPIRE direktyvoje nurodyti galimi ES ir tarpvalstybinio erdvinių duomenų valdymo procesų patobulinimai tebėra svarbūs, ir ne tik aplinkos srityje. Nesvarbu, ar kalbama apie dalijimąsi duomenimis apie oro kokybę, ar apie potvynių rizikos valdymą, norint įgyvendinti su aplinka susijusius sprendimus, neretai reikia bendradarbiauti tarpvalstybiniu lygmeniu. Nors tai nėra panacėja, esama įrodymų, kad dėl skirtingų anksčiau taikytų ir dabar taikomų nacionalinių metodų kylančios problemos neleidžia palaikyti tokio bendradarbiavimo. Duomenis, kuriems taikomos INSPIRE direktyvos nuostatos, ES lygmeniu galima toliau naudoti keliais būdais: teikiant ataskaitas, pagrindžiant poveikio ar kitus vertinimus, atliekant mokslinius tyrimus ir diegiant inovacijas. Visų pirma svarbu pasinaudoti proga išnaudoti įgyvendinant programą Copernicus sukauptų duomenų galimybes, nes, norint kurti vertę ir suprasti turinį, neretai šiuos nuotolinio stebėjimo duomenis reikia susieti su erdviniais duomenimis. Šiuo metu yra sukurta keletas galutiniams naudotojams skirtų taikomųjų programų 35, kuriomis naudojantis galima išnaudoti duomenų teikiamas galimybes ES lygmeniu taikant INSPIRE metodą. Kalbant apie ataskaitų teikimą, sukurta keletas bandomųjų projektų, pavyzdžiui, ataskaitų apie oro kokybę teikimo bandomasis projektas, bet nė vienas iš jų nebuvo subrandintas tiek, kad pradėtų veikti visapusiškai. Kiek tai sietina su tarpvalstybinėms taikomosioms programoms arba ES lygmeniu vykdomai ataskaitų teikimo veiklai labiausiai reikalingų erdvinių duomenų rinkinių nustatymu, nacionaliniu lygmeniu nustatomi labai skirtingi prioritetai (t. y. vienais atvejais daugiausia dėmesio skiriama oro kokybei 36, kitais jūrų duomenims 37 ). Galiausiai Komisijos ir valstybių narių bendradarbiavimas apskritai buvo vertinamas teigiamai, bet jį galima dar labiau sustiprinti, pavyzdžiui, užuot valstybėms narėms pavieniui išradinėjus dviratį, būtų galima kartu kurti įgyvendinimo priemones ir jų sudedamąsias dalis. 32 33 34 35 36 37 Direktyva 2003/4/EB. COM(2016) 178. Žr. komunikato COM(2016) 179 19 veiksmą. Pvz., Cheminių medžiagų stebėsenos informacijos platforma, kurioje prieigai prie daugybės duomenų šaltinių naudojamasi pagrindinėmis INSPIRE funkcijomis. Dėl kitų pavyzdžių žr. 28 išnašą. Geodateninfrastruktur Deutschland: sėkmingo iniciatyvos INSPIRE įgyvendinimo pavyzdys. INSPIRE grindžiamas e. ataskaitų apie oro kokybę teikimas nacionaliniu lygmeniu. Vokietijos jūrų duomenų infrastruktūra ir Jūrų strategijos pagrindų direktyva, 2015 m. - 11 -
5. Išvados Atlikus INSPIRE direktyvos vertinimą patvirtinta, kad, norint efektyviai patenkinti politikos poreikius, ši direktyva apskritai tebėra aktuali, ir manoma, kad, atsižvelgiant į skatinimą pereiti prie skaitmeninės ekonomikos, kaip nustatyta bendrosios skaitmeninės rinkos strategijoje (į kurią įtraukta svarbių šios direktyvos nuostatų), jos svarba ilgainiui turėtų didėti. Nemaža pažanga įgyvendinant šią direktyvą padaryta tik keliose valstybėse narėse, kuriose padaryta būtinų investicijų ir šios direktyvos įgyvendinimo procesas suderintas su platesnio masto nacionaliniais veiksmais atvirųjų duomenų politikos ir geresnių e. valdžios paslaugų srityse. Nustatyta svarbių įgyvendinimo spragų, kurių atsirado dėl bendro vėlavimo įgyvendinti šią direktyvą; iš to matyti įgyvendinimo spartos ir kokybės skirtumai. Todėl sumažėjo bendras veiksmingumo lygis. Visų pirma didelės likusios kliūtys, atsiradusios dėl įgyvendinamos duomenų politikos, daugelyje šalių trukdo daryti veiksmingą pažangą ir neleidžia panaikinti administracinės naštos, nes administravimo institucijos negali lengvai dalytis duomenimis. Vis dėlto kai kurios valstybės narės įrodė, kad šį procesą įmanoma įgyvendinti, ir pranešė, kad iš to gavo naudos, nors ir ji buvo tik kokybinė. Tokios išvados patvirtintos pirmaujančių valstybių narių, kurios ankstyvuoju etapu investavo į šios direktyvos įgyvendinimo procesus, sukūrė pažangesnę atvirųjų duomenų politiką ir suderino INSPIRE direktyvą su savo nacionaliniais atvirųjų duomenų ir e. valdžios paslaugų skatinimo sričių prioritetais, efektyvumo vertinimais. Vis dėlto išankstinės sąnaudos didesnės už naudą, nes, kol duomenimis bus galima naudotis galutiniams naudotojams skirtose taikomosiose programose, juos pagal reikalavimus reikės padaryti prieinamais. Daug valstybių narių nepakankamai investavo, galbūt dėl ekonomikos krizės. Atlikus nuoseklumo vertinimą paaiškėjo sritys, kurioms reikia skirti daugiau dėmesio, visų pirma atvejams, kai formuojant duomenų politiką atsiranda kliūčių vidaus (skaitmeninės) rinkos, kuri taip pat svarbi siekiant įgyvendinti laisvo duomenų judėjimo iniciatyvą, veikimui. Galiausiai gali būti svarbi būsima ES pridėtinė vertė. Jei bus išspręsti pirmiau išvardyti klausimai, o tarpvalstybiniu ir ES lygmenimis dėmesys bus sutelktas į galutinių naudotojų poreikius ir jiems skirtas taikomąsias programas, tai padės įgyvendinti šią direktyvą ir paskirstyti išteklių ir investicijų prioritetus. 6. Rekomendacijos ir kiti veiksmai Remiantis įvertinimo rezultatais, akivaizdu, kad ateityje visais lygmenimis prireiks didesnių visų suinteresuotųjų subjektų pastangų. Siekdama šio tikslo, Komisija siūlo tiek valstybių narių, tiek ES lygmeniu imtis keleto veiksmų. Visų pirma visos valstybės narės turi labiau stengtis įgyvendinti šią direktyvą (pavyzdžiui, koordinuodamos savo veiksmus) ir išsamiai persvarstyti savo duomenų politikos veiksmingumą. Tai visų pirma taikytina toms valstybėms narėms, kurios atsilieka labiausiai, jeigu jos nori laikytis būsimų įgyvendinimo terminų. Be to, valstybėms narėms, pasikonsultavus su Komisija, rekomenduojama: 1) pirmenybę teikti aplinkos erdvinių duomenų 38 rinkiniams, visų pirma susijusiems su stebėsena ir ataskaitų teikimu, taip pat nustatytiems atitinkamų visuotinių procesų metu 39 ; 38 ir užtikrinti, kad bent jau kitos valdžios institucijos ir visuomenė, naudodamosi skaitmeninėmis paslaugomis, su jais galėtų susipažinti pagal INSPIRE direktyvos nuostatas. - 12 -
2) nacionaliniu lygmeniu geriau koordinuoti INSPIRE įgyvendinimo nacionaliniu lygmeniu, e. valdžios, atvirųjų duomenų ir kitus atitinkamus procesus. Siekdama papildyti valstybių narių pastangas, Komisija: A. išsamiau įvertins su šios direktyvos 17 straipsniu susijusius nacionalinės duomenų politikos trūkumus ir išnagrinės sąveiką su pagal bendrosios skaitmeninės rinkos strategiją įgyvendinamą laisvo duomenų judėjimo iniciatyvą 40, kad kartu galėtų išspręsti šias problemas; B. peržiūrės ir galbūt patikslins INSPIRE taisykles 41, visų pirma susijusias su erdvinių duomenų suderinimu, kad būtų atsižvelgiama į su įgyvendinimu susijusią riziką ir sunkumus ir kad būtų galima juos sumažinti (reikalavimų supaprastinimas); C. padės valstybėms narėms taikyti ir įgyvendinti INSPIRE direktyvą (naudojimo supaprastinimas), pavyzdžiui, taikydama bendras priemones, ir skatins prioritetus nustatyti kartu su valstybėmis narėmis; D. glaudžiai bendradarbiaus su valstybėmis narėmis, siekdama išnagrinėti naudojimosi esamomis finansavimo ES lygmeniu programomis teikiamas galimybes, kad padėtų stiprinti gebėjimus ir panaikinti INSPIRE įgyvendinimo spragas (pavyzdžiui, naudojantis viešojo administravimo institucijų sąveikumo sprendimais). Kiti veiksmai, kurių imamasi kuriant bendrąją skaitmeninę rinką (pvz., E. valdžios veiksmų planas ir Europos sąveikumo sistema), taip pat padės įgyvendinti INSPIRE direktyvą. Komisija kartu su valstybėmis narėmis taip pat skatins įtraukti INSPIRE paslaugas ir duomenų suderinimo aspektus į atitinkamas ES iniciatyvas (pvz., programas Copernicus ir Horizontas 2020 ) ir juos populiarinti tarp Komisijos departamentų, Europos agentūrų ir ES tarptautinių partnerių. Patvirtinus šią ataskaitą, šie ir kiti atitinkami veiksmai, padedant Europos aplinkos agentūrai ir valstybėms narėms, bus aptarti Komisijos departamentuose įgyvendinant vykdomą INSPIRE techninės priežiūros ir įgyvendinimo programą 42. 39 40 41 42 Pvz., įgyvendinant programą Copernicus, JT pasaulinės geoerdvinės informacijos valdymo (angl. UN- GGIM) iniciatyvą ir per Žemės stebėjimo grupės susitikimus. Žr. Laisvo duomenų judėjimo iniciatyvos įžanginį poveikio vertinimą. Žr. 2 dalį ir 8 išnašą. INSPIRE techninės priežiūros ir įgyvendinimo programa (angl. MIF). - 13 -